ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1082/2019

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea formulată, reclamanta a solicitat suspendarea executării măsurilor dispuse prin Decizia nr. 8/2017 emisă de Curtea de Conturi - Departamentul IV și menținute prin încheierea Curții de Conturi nr. 77/2017, până la soluționarea definitivă a cauzei, conform dispozițiilor art. 14 și 15 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, având în vedere că sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate a cererii, respectiv cazul bine justificat întrucât au fost constatate împrejurări legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalității și corectitudinii actelor Curții de Conturi, iar paguba iminentă constă în prejudiciul material viitor și previzibil, deoarece nu există niciuna din încălcările reținute în sarcina sa și niciun prejudiciu produs de societatea reclamantă.

Soluția instanței de fond Prin Încheierea din 28 noiembrie 2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea de suspendare, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamanta Compania Națională de transport al B. S.A., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. În motivarea recursului se arată că încheierea atacată cu recurs, prin care instanța de fond a respins cererea de suspendare, este pronunțată pe de o parte, cu încălcarea normelor de drept material, având în vedere faptul că B. S.A. a dovedit existența "cazului bine justificat" și necesitatea "prevenirii unei pagube iminente" dovedind prejudiciul material viitor și previzibil, care a fost reținut și de instanța de fond, precum și "perturbarea gravă a funcționării serviciului public de transport al energiei electrice". Instanța de fond nu a ținut cont de faptul că erau îndeplinite în mod cumulativ cerințele prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, pentru a se dispune suspendarea executării actului atacat până la pronunțarea pe fond, societatea făcând dovada îndeplinirii cerințelor legale pentru a se putea dispune suspendarea actului atacat, până la soluționarea definitivă a fondului. Legiuitorul intern nu a definit conținutul cazului bine justificat, acestuia putându-i-se circumscrie existența unui argument juridic aparent valabil cu privire la nelegalitatea actului administrativ contestat, conform principiului consacrat în plan european prin Recomandarea nr. R (89)8 adoptată de Comitetul de Miniștri din cadrul Consiliului Europei la 13 septembrie 1989 referitoare la protecția jurisdicțională provizorie în materie administrativă, de care judecătorul național trebuie să țină seama, prin prisma calității României de membră a Consiliului Europei. Prin acest act juridic european s-a statuat că, executarea imediată și integrală a actelor administrative contestate sau susceptibile de a fi contestate, poate cauza persoanelor, în anumite circumstanțe, un prejudiciu ireparabil, pe care echitatea îl impune a fi evitat, în măsura posibilului. Cu privire la condiția cazului justificat recurenta precizează nu s-a limitat la invocarea nelegalității actelor administrative atacate, în ansamblul lor ori în general, ci a relevat, în mod concret, argumente ce pun în discuție legalitatea acestora. Întrucât aplicarea acestei măsuri va conduce la stabilirea unor sume foarte mari care reprezintă - în abordarea Curții de Conturi a României - prejudicii care, la rândul lor, vor conduce la noi acțiuni în instanță pentru recuperare, este firesc ca suspendarea măsurii de extindere a verificărilor să fie admisă până la judecarea fondului cauzei, întrucât B. S.A. susține că sunt nereale și nelegale constatările CCR pe baza căreia se dispune extinderea. Instanța de fond nu a ținut cont de faptul că potrivit punctului 210 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130 din 4 noiembrie 2010: "Contestația suspendă obligația executării deciziei până la soluționarea ei de către comisia de soluționare a contestațiilor. Executarea măsurilor devine obligatorie de la data comunicării încheierii formulate de comisia de soluționare a contestațiilor, prin care se respinge integral sau parțial contestația. Prin data comunicării încheierii se înțelege data confirmării de primire a acesteia, menționată pe documentul de transmitere a încheierii." Or, o parte din constatări se referă la "așa-zise prejudicii" pe care societatea ar trebui să le recupereze, prejudicii care nu există. Instanța de fond a reținut sumele ce se pretind a fi recuperate, care sunt foarte mari, implică efectuarea unor cheltuieli importante în vederea evaluării așa-ziselor prejudicii, antrenează un volum de muncă imens în contabilitatea societății, cu modificări esențiale ale actelor financiar - contabile raportate la organele de finanțe; - implică de asemenea taxe de timbru, onorarii de expert și alte cheltuieli pentru o serie de litigii cu partenerii cu care au fost încheiate contractele menționate de organul de control, pentru care nu există temeiuri de fapt și de drept pentru a putea fi câștigate. Astfel, este nelegală încheierea pronunțată de instanța de fond prin care este înlăturată susținerea referitoare la îndeplinirea condițiilor legale pentru dispunerea suspendării actului atacat. Referitor la suspendarea executării măsurilor dispuse prin Decizia emisă de Curtea de Conturi - Departamentul IV până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei formulată în temeiul dispozițiilor art. 14 și art. 15 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate a cererii, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă. Astfel, cu privire la cazul bine justificat, au fost constatate împrejurări legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalității și corectitudinii Raportului de control, a Deciziei și a încheierii, emise de Curtea de Conturi. Prin acțiunea formulată s-au invocat atât aspecte de fapt cât și texte de lege pentru care se demonstrează că activitatea reclamantei se desfășoară în conformitate cu legea, și nu cu încălcarea ei așa cum în mod eronat a reținut Curtea de Conturi. Raportat la motivele invocate în acțiune, este creată o îndoială serioasă în privința legalității actelor emise de Curtea de Conturi, de natură să justifice suspendarea executării acestora. În ceea ce privește paguba iminentă, raportat la cuantumul ridicat al sumei pretins datorate și la specificul activității reclamantei, este îndeplinită și condiția iminenței producerii unei pagube, iar menținerea efectelor actelor atacate va avea drept consecință imediată blocarea activității societății, dat fiind cuantumul ridicat al sumei stabilite în sarcina acesteia. Suspendarea executării actelor emise de Curtea de Conturi poate fi un eficient instrument procedural pentru a asigura respectarea principiului legalității, fiind echitabil ca, atât timp cât instanța judecătorească se află în proces de evaluare, actele să nu-și producă efectele asupra celor vizați. Având în vedere cele arătate anterior, se impune suspendarea parțială a Deciziei nr. 8/2017, în privința măsurii atacate în prezenta cauză, pentru ca aceasta să nu-și producă efectele asupra companiei, până la soluționarea definitivă a cauzei. Cu privire la condiția cazului justificat reclamanta C.N. "B." - S.A. nu s-a limitat la invocarea nelegalității actelor administrative atacate, în ansamblul lor ori în general, ci a relevat, în mod concret, argumente ce pun în discuție legalitatea acestora, respectiv înscrisuri care creează o serioasă îndoială asupra legalității măsurii dispuse de Curtea de Conturi. Recurenta consideră că a arătat numeroase aspecte legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalității și corectitudinii încheierii nr. 77 din 3 august 2017, înregistrată la registratura Societății sub nr. x din 8 august 2017, a Deciziei nr. 8 din 27 iunie 2017 emisă de Departamentul IV al Curții de Conturi și a Raportului de control nr. x din 26 mai 2017; precum și a actelor care au stat la baza emiterii încheierii nr. 77 din 3 august 2017, care nu necesitau analiza temeinică a fondului cauzei.

Apărările intimatei Intimata Curtea de Conturi a României a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. Din actele și lucrările dosarului rezultă că prin acțiunea formulată reclamanta a solicitat suspendarea executării măsurilor dispuse prin Decizia nr. 8/2017 emisă de Curtea de Conturi - Departamentul IV și menținute prin încheierea curții de Conturi nr. 77/2017, până la soluționarea definitivă a cauzei, conform dispozițiilor art. 14 și 15 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Prin măsura a cărei suspendare se solicită, nr. II 10, Curtea de Conturi a stabilit în sarcina recurentei următoarele: "Conducerea Companiei Naționale de Transport al Energiei Electrice B. S.A. va dispune măsuri pentru extinderea verificărilor asupra derulării contractului nr. x/2010 încheiat cu Societatea A. S.A., respectiv a comenzilor transmise acestei societăți pentru achiziția de proiecte (constând în aplicații informatice), derulate în perioada 2014 - 2016, în vederea identificării și a altor cazuri de proiecte care nu au fost implementate în condițiile stabilite prin oferta tehnico-economică, contractele în baza cărora au fost angajate au expirat". Înalta Curte are în vedere dispozițiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, potrivit cărora: "în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunțarea instanței de fond". Suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există, iar suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați. Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. La modul concret, conform legislației naționale, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate. Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare instanța este limitată la a cerceta, după verificarea condiției de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerințele prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă. Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanța nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate și oportunitate ale actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței de fond, învestită cu soluționarea acțiunii în anulare. Condiția existenței cazului "bine justificat", lăsată de legiuitor la aprecierea și înțelepciunea judecătorului sub aspectul conținutului său, presupune ca asupra legalității actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispozițiilor actului, respectiv a consecințelor juridice pe care le-a produs. Pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate, fără a analiza, pe fond conținutul actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o cercetare sumară a aparenței dreptului. Înalta Curte apreciază că, în cauză, recurenta-reclamantă nu a prezentat suficiente elemente care să conducă la existența unor îndoieli serioase în ceea ce privește legalitatea deciziei contestate. Instanța constată că nu este suficient ca reclamanta să afirme existența unor motive de nelegalitate, ci trebuie să ofere unele elemente probatorii care, fără o cercetare aprofundată, să permită formarea unui dubiu serios asupra legalității actului, un stadiu incipient al convingerii că, în final, este posibil ca prezumția de legalitate să fie răsturnată. Indiciile de nelegalitate trebuie să fie evidente, să poată fi identificate cu ușurință, la nivelul aparențelor. Pe de altă parte, se reține că recurenta nu a făcut dovada că prin îndeplinirea măsurii ar suferi un prejudiciu material, sau perturbarea gravă a funcționării autorității publice sau a serviciului de interes public, în sensul art. 2 lit. ș) din Legea nr. 554/2004. Împrejurarea că potrivit Regulamentului privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, contestația administrativă suspendă obligația executării deciziei până la soluționarea ei de către comisia de soluționare a contestațiilor, nu constituie un argument valabil în susținerea cererii de suspendare formulate în baza dispozițiilor art. 15 raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004. Faptul că aducerea la îndeplinire a măsurii presupune un volum de muncă ridicat nu este reținut ca argument determinant, în condițiile în care nu au fost evidențiate elemente obiective care să fundamenteze concluzia că această situație ar duce la perturbarea gravă a funcționării Companiei. Situațiile privind avansarea de cheltuieli legate de procesele pentru recuperarea sumelor (taxe de timbru, onorarii de expert și alte cheltuieli) sunt ipotetice, iar, pe de altă parte, acestea nu ar constitui un prejudiciu "ireparabil, pe care echitatea îl impune să fie evitat, în măsura posibilului", în sensul Recomandării Comitetului de Miniștri nr. R(89)

De asemenea, instanța de control judiciar consideră că și cerința pagubei iminente ce s-ar produce recurentei-reclamante în cazul executării imediate nu este îndeplinită în cauză. Conform art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Așadar, paguba iminentă presupune o anumită urgență pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ. Suspendarea pronunțată de instanță nu afectează principiul caracterului executoriu al actului administrativ, ci tocmai îl confirmă, căci partea apelează la hotărârea justiției pentru a nu executa actul până la finalizarea tuturor procedurilor. Recurenta a arătat că prin poprirea și executarea conturilor s-ar perturba grav funcționarea CNTEE Transelectrica S.A., care nu și-ar mai putea îndeplini rolul său de operator național de transport și sistem în accepțiunea reglementarilor europene și operator comercial pe piața de energie. Măsura constă în efectuarea de verificări pentru constatarea unor eventuale nereguli, iar în ceea ce privește cazurile constatate de Curtea de Conturi, efectuarea activităților de identificare a cauzelor care au condus la neregulile reținute, analiza serviciilor decontate societății A. în condițiile relevate prin Decizie; inventarierea echipamentelor/licențelor informatice facturate și acceptate la plata, evaluarea tehnică a acestora și stabilirea utilității lor în cadrul companiei, stabilirea întinderii eventualului prejudiciu ca urmare a plăților efectuate pentru astfel de proiecte, înregistrarea în contabilitate a sumelor stabilite, recuperarea acestora în condițiile legii și corectarea rezultatelor contabile înregistrate, și nu obligarea recurentei la plata unor sume care ar genera lipsa resurselor financiare de natură să conducă la imposibilitatea îndeplinirii de către companie a obligațiilor stabilite prin lege. Prin urmare, Înalta Curte constată că instanța de fond în mod corect a respins cererea de suspendare reținând că nu sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurentei sunt neîntemeiate, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre temeinică și legală. 6. Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.