ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1081/2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Centrul Național de Dezvoltare a Învățământului Profesional și Tehnic - Organism Intermediar POSDRU (CNDIPT OIPOSDRU), ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună suspendarea executării procesului-verbal din 28 iulie 2017, înregistrat sub nr. x din 31 iulie 2017 de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergență aferent proiectului x, codul SMIS 51679, până la pronunțarea instanței de fond.

Soluția instanței de fond

Prin Sentința civilă nr. 4390 din 16 noiembrie 2017 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea de suspendare formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Centrul Național de Dezvoltare a Învățământului Profesional și Tehnic - Organism Intermediar POSDRU și, în temeiul art. 1064 alin. (4) C. proc. civ., a dispus restituirea către reclamantă a cauțiunii în cuantum de 5.139 RON consemnată de aceasta la B. - Sucursala Victoria cu recipisa de consemnare nr. x din 11 septembrie 2017.

Calea de atac exercitată

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamanta A. criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

Recursul este întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

În motivarea recursului se arată că instanța de fond nu a analizat temeinic înscrisurile depuse la dosar, motivațiile pentru reținerea neîndeplinirii cazului bine justificat și a pagubei iminente fiind contradictorii și fără nicio legătură cu ansamblul probator.

Toate elementele invocate în susținerea cazului bine justificat sunt de natură a produce o îndoială serioasă, puternică și evidentă în privința legalității actului administrativ. Instanța nu le poate înlătura pentru simplul motiv că aceste elemente sunt prea serioase, prea puternice și necesită o cercetarea aprofundată, specifică acțiunii în anulare. Instanța de fond trebuia să verifice doar dacă împrejurările pe care le susține se reflectă și în ansamblul probator și să decidă argumentat dacă aceste împrejurări sunt de natură a produce sau a nu produce îndoielii serioase, puternice, evidente. Or, instanța de fond a decis că susținerile sunt prea complicate, prea serioase, prea puternice ("veritabile motive de nelegalitate") pentru "cercetarea sumară a aparenței dreptului, deci cazul nu e bine justificat". Indirect, prin motivare, instanța argumentează că nu poate avea îndoieli serioase decât după ce analizează toate criticile pe fond, în această interpretare niciun caz nu va putea fi niciodată justificat decât prin intermediul acțiunii în anulare, golind de conținut acțiunea în suspendare.

Instanța de fond explică că, pentru a ști dacă actul administrativ este emis de un organ competent sau nu, este "necesar să se stabilească cu titlu preliminar dacă acesta (CNDIPT) putea fi stabilit ca debitor [...] stabilirea competenței de emitere a actului presupune o analiză minuțioasă a situației de fapt și a prevederilor legale incidente". Instanța, pe baza unei aprecieri sumare, nu poate spune dacă are sau nu îndoieli serioase. Instanța, de fapt, spune că trebuie învestită cu acțiunea în anulare pentru a aprecia dacă are sau nu are îndoieli.

Recurenta mai susține că din cuprinsul actului administrativ lipsește motivarea măsurii de extindere a controlului și că extinderea controlului a fost decisă de echipa de control și nu de conducerea CNDIPT așa cum prevede legea. Această împrejurare rezultă limpede din lectura actului administrativ.

În privința pagubei iminente, instanța explică că "aceasta trebuie să constea într-un prejudiciu material viitor și previzibil", dar respinge acțiunea pentru că "în justificarea îndeplinirii condiției pagubei iminente nu pot fi pur și simplu invocate efectele actului".

În opinia recurentei paguba nu are nicio legătură cu executarea silită și este imposibil de reparat, fiind suficientă înregistrarea creanței la organele fiscale.

Prin Recomandarea nr. R(89)8 din 13 septembrie 1989 a Comitetului de Miniștrii al Consiliului Europei cu privire la protecția juridică provizorie în materie administrativă, se solicită autorității jurisdicționale competente ca, atunci când executarea unei decizii administrative este de natură să provoace daune grave, dificil de reparat, persoanelor particulare cointeresate de această decizie să ia măsuri de protecție provizorii corespunzătoare, în limitele competenței sale și fără ca, astfel, să influențeze în vreun fel soluția asupra fondului, cu atât mai mult atunci când există un argument juridic aparent valabil în raport cu elementele de legalitate ale actului administrativ contestat.

Apărările formulate în cauză

Intimatul pârâtul Centrul Național de Dezvoltare a Învățământului Profesional și Tehnic - Organism Intermediar POSDRU a depus note scrise, prin care a invocat excepția nulității recursului pentru nemotivare, iar pe fond a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Soluția instanței de recurs

Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte constată că excepția nulității recursului și excepția lipsei de interes sunt neîntemeiate, iar recursul este nefondat.

Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

În ceea ce privește excepția nulității recursului pentru nemotivare, Înalta Curte constată că recurenta și-a întemeiat în drept cererea de recurs pe motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, dezvoltând critici subsumate acestui motiv. Susținerea intimatului, în sensul că recurenta nu indică normele de drept material încălcate de judecătorul fondului pentru a se încadra în ipoteza motivului de recurs prevăzut de art. 488 punctul 8 din C. proc. civ., republicat, nu echivalează cu "nemotivarea recursului", astfel cum această noțiune este avută în vedere de dispozițiile art. 493 alin. (2) din C. proc. civ., republicat.

Astfel fiind, Înalta Curte va respinge excepția nulității recursului.

În ceea ce privește excepția lipsei de interes Înalta Curte constată că în cauză recurenta-reclamantă are un interes născut, legitim și actual, motiv pentru care excepția lipsei de interes va fi respinsă.

În ceea ce privește recursul, Înalta Curte constată că motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. nu este întemeiat.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților."

Verificând conținutul sentinței atacate, instanța de control judiciar constată că aceasta îndeplinește exigențele menționate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar și logic argumentele care au fundamentat soluția adoptată.

În dreptul intern, nemotivarea hotărârii judecătorești este sancționată de legiuitor, pornind de la obligația statului de a respecta dreptul părții la un proces echitabil, drept consacrat de art. 6 paragraful 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

Astfel, conform jurisprudenței instanței de la Strasbourg, noțiunea de proces echitabil presupune ca o instanță internă, care nu a motivat decât pe scurt hotărârea sa, să fi examinat totuși, în mod real, problemele esențiale care i-au fost supuse și nu doar să reia pur și simplu concluziile unei instanțe inferioare.

Pe de altă parte, dreptul la un proces echitabil include, printre altele, dreptul părților de a prezenta observațiile pe care le consideră pertinente pentru cauza lor.

Deoarece Convenția Europeană a Drepturilor Omului nu are ca scop garantarea unor drepturi teoretice sau iluzorii, ci drepturi concrete și efective, dreptul aflat în discuție nu poate fi considerat efectiv decât dacă aceste observații sunt în mod real "ascultate", adică în mod corect examinate de către instanța sesizată.

Cu alte cuvinte, art. 6 paragraful 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului implică, mai ales în sarcina instanței, obligația de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor, al argumentelor și al elementelor probatorii ale părților, cel puțin pentru a le aprecia pertinența.

Înalta Curte apreciază că motivarea hotărârii judecătorești înseamnă, în sensul strict al termenului, precizarea în scris a raționamentului care îl determină pe judecător să admită sau să respingă o cerere de chemare în judecată.

În cauza de față, instanța de control judiciar consideră că hotărârea recurată îndeplinește cerințele impuse de art. 425 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

În sistemul de drept procesual civil român căile de atac constituie un remediu pentru eventualele erori ce se pot strecura într-o hotărâre judecătorească.

Motivarea în fapt și în drept este o condiție de esență a hotărârii judecătorești, legiuitorul stabilind în sarcina judecătorului această obligație legală, cu precizarea că judecătorul trebuie să explice părților, atât în fapt, cât și în drept care au fost rațiunile care au determinat adoptarea soluției.

Motivul de recurs analizat are în vedere fiecare dintre argumentele de fapt și de drept folosite de reclamant în cererea de chemare în judecată, instanța având posibilitatea să le grupeze și să le structureze în funcție de problemele de drept deduse judecății, putând să le răspundă prin considerente comune.

În motivarea hotărârii judecătorești se regăsesc toate susținerile invocate de partea reclamantă în legătură cu nelegalitatea actului administrativ contestat în cauză, astfel că sentința nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs cercetat.

În ceea ce privește motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că nu este întemeiat, și că instanța de fond a făcut, prin sentința pronunțată, prin raportare la circumstanțele de fapt ale litigiului, o corectă interpretare și aplicare a normelor de drept material aplicabile.

Înalta Curte are în vedere dispozițiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, potrivit cărora:

"în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunțarea instanței de fond".

Suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există, iar suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

La modul concret, conform legislației naționale, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare instanța este limitată la a cerceta, după verificarea condiției de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerințele prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă.

Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanța nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate și oportunitate ale actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței de fond, învestită cu soluționarea acțiunii în anulare.

Condiția existenței cazului "bine justificat", lăsată de legiuitor la aprecierea și înțelepciunea judecătorului sub aspectul conținutului său, presupune ca asupra legalității actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispozițiilor actului, respectiv a consecințelor juridice pe care le-a produs.

Pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate, fără a analiza, pe fond conținutul actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o cercetare sumară a aparenței dreptului.

Instanța constată că nu este suficient ca reclamantul să afirme existența unor motive de nelegalitate, ci trebuie să ofere unele elemente probatorii care, fără o cercetare aprofundată, să permită formarea unui dubiu serios asupra legalității actului, un stadiu incipient al convingerii că, în final, este posibil ca prezumția de legalitate să fie răsturnată. Indiciile de nelegalitate trebuie să fie evidente, să poată fi identificate cu ușurință, la nivelul aparențelor.

La o examinare sumară a legalității actului administrativ contestat, pe care o permite soluționarea cererii de suspendare a executării, nu se identifică indicii de nelegalitate vădită, de natură să justifice suspendarea executării procesului-verbal.

Deci, nu există suficiente indicii aparente care să răstoarne prezumția de legalitate, fără însă ca prin aceasta, să antameze sau să anticipeze analiza pe fond, a conținutului și legalității actului administrativ contestat.

Din actele și lucrările dosarului rezultă că prin Procesul-verbal nr. x din 31 iulie 2017 de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergență aferent proiectului x, codul SMIS 51679, s-a stabilit în sarcina reclamantei o creanță bugetară în cuantum de 92.788,36 RON.

Reclamanta a invocat în susținerea existenței cazului bine justificat motivele de nelegalitate a procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergență încheiat la data de 28 iulie 2017, respectiv că actul administrativ a fost emis de un organ necompetent, iar membrii echipei de control s-au aflat în conflict de interese, că soluționarea contestației administrative a fost transmisă spre soluționare către OI POCU MEN, că actul administrativ a cărui executare se solicită a fi suspendată nu este motivat, precum și faptul că prin actul administrativ contestat a fost stabilită creanța în sarcina unui alt subiect de drept decât cel responsabil.

Înalta Curte apreciază că instanța de fond în mod corect a reținut că reclamanta nu a relevat împrejurări de fapt sau de drept care să fie de natură a crea o îndoială serioasă în privința legalității celor două acte administrativ-fiscale, ci a invocat veritabile motive de nelegalitate, specifice acțiunii în anulare.

De asemenea, Înalta Curte apreciază că instanța de fond în mod corect a reținut că pentru a stabili dacă pârâtul era sau nu competent să emită procesul-verbal de constatare a neregulilor a cărui executare se solicită a fi suspendată, este necesar să se stabilească, cu titlu preliminar, dacă acesta putea fi stabilit ca debitor. Or, această operațiune excede cadrului sumar al verificărilor ce pot fi efectuare în cadrul cererii de suspendare întrucât stabilirea competenței de emitere a actului presupune o analiză minuțioasă a situației de fapt și a prevederilor legale incidente.

Instanța de control judiciar consideră că și cerința pagubei iminente ce s-ar produce recurentei-reclamante în cazul executării imediate nu este îndeplinită în cauză.

Conform art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Așadar, paguba iminentă presupune o anumită urgență pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ.

În cauza de față, reclamanta nu a invocat nicio împrejurarea care să facă dovada unui prejudiciu material viitor și previzibil al executării actului administrativ, ci a făcut trimitere la cuantumul creanței și posibilitățile sale financiare, precum și la efectele inerente oricărei executări.

Simpla menționare a creanței constatate și a valorii ei nu duce, de facto, la constatarea că există o pagubă iminentă. Recurenta inserează o serie de motive generale, care nu dovedesc paguba iminentă care i s-ar produce prin punerea în executare a actelor administrative contestate.

Recurenta a invocat, în sprijinul admiterii cererii de suspendare și Recomandarea (89)8 a Comitetului de Miniștrii, însă, trebuie avut în vedere faptul că aceasta vizează sistemul de protecție care poate fi acordat luând în considerare interesele relevante, respectiv ale societății, ale destinatarului actului și ale terțelor persoane.

Prin urmare, Înalta Curte constată că instanța de fond în mod corect a respins cererea de suspendare reținând că nu sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepția nulității recursului și excepția lipsei de interes.

Respinge recursul declarat de reclamanta A. împotriva Sentinței civile nr. 4390 din 16 noiembrie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 1 martie 2019.

Procesat de GGC - MM