Decizia nr. 6400/2019 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată la 12.07.2016, reclamanta A. a chemat în judecată pe pârâtul Centrul Național de Dezvoltare a Învățământului Profesional și Tehnic - Organism Intermediar POSDRU (CNDIPT - OIPOSDRU), solicitând: 1. anularea Deciziei nr. 60 din data de 30.03.2016 emisă de Centrul Național de Dezvoltare a Învățământului Profesional și Tehnic - Organism Intermediar POSDRU (CNDIPT - OIPOSDRU) prin care s-a respins contestația sa împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/03.04.2015 privind proiectul x; 2. anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/03.04.2015 privind proiectul x emisă de Centrul Național de Dezvoltare a Învățământului Profesional și Tehnic - Organism Intermediar POSDRU (CNDIPT- OIPOSDRU); 3. obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

Hotărârile instanței de fond Prin încheierea de ședință din data de 28.10.2016, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis proba cu interogatoriu pentru reclamantă. Prin încheierea de ședință din data de 24.02.2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis cererile de intervenție accesorie și a respins inadmisibilitatea acestora invocată de autoritatea pârâtă. Prin sentința civilă nr. 839 din 10 martie 2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Centrul Național de Dezvoltare a Învățământului Profesional și Tehnic - Organism Intermediar POSDRU. A admis cererile de intervenție accesorii formulate de B. S.A., C. S.A., S.C. D. S.R.L., S.C. E. S.R.L., S.C. F. S.R.L., S.C. G. S.A., S.C. H., S.C. I. S.R.L., S.C. J. S.R.L., S.C. K. S.A., S.C. L. S.R.L., S.C. M. S.R.L., S.C. N. S.R.L., S.C. O. S.A., S.C. P. S.R.L., S.C. Q. S.R.L., S.C. R. S.R.L., S.C. S. S.R.L., S.C. T. S.R.L., S.C. U. S.R.L., S.C. V. S.R.L., S.C. W. S.R.L. A anulat Decizia nr. 60/30.03.2016 și procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/3.04.2015, emise de pârât. A obligat pe pârâtă la plata sumei de 3.555 RON cheltuieli de judecată către reclamantă.

Cererea de recurs Împotriva încheierii din 28 octombrie 2016, a încheierii din 24 februarie 2017 și a sentinței civile nr. 839 din 10 martie 2017 ale Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a formulat recurs pârâta Direcția Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Capital Uman din cadrul Ministerului Educației Naționale (fost Centrul Național de Dezvoltare a Învățământului Profesional și Tehnic - Organism Intermediar POSDRU, criticându-le pentru nelegalitate și netemeinicie, din perspectiva motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 4,5,6 și 8 din C. proc. civ. În motivarea căii de atac recurenta-pârâtă a arătat, în esență, următoarele: - cu referire la încheierea de ședință din data de 24.02.2017 prin care s-a dispus admiterea în principiu a cererilor de intervenție accesorii, instanța de fond nu a motivat în fapt și în drept soluția adoptată și, totodată, nu a arătat motivele pentru care a respins excepția inadmisibilității cererilor de intervenție accesorie, în condițiile în care intervenienții nu au justificat un interes propriu; - cu referire la încheierea din data de 28.10.2016 prin care s-a admis proba cu interogatoriul recurentei-pârâte, instanța de fond a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității; - instanța de fond a aplicat în mod greșit dispozițiile legale incidente cauzei, în condițiile în care intimata-reclamantă nu a respectat cerințele bunei gestionări financiare în implementarea contractului și, totodată, a încălcat normele legale care reglementează procedura de achiziție publică, în sensul că obiectul contractului de achiziție publică a fost definit insuficient prin întocmirea unui caiet de sarcini ce nu conține specificații tehnice detaliate care să permită departajarea ofertelor tehnice, ceea ce a condus la atribuirea contractului către o ofertă neconformă, fiind încălcat principiul tratamentului egal; - instanța de fond nu a avut în vedere faptul că intimata-reclamantă nu a prezentat o defalcare a tipurilor de costuri care compun serviciile de consiliere și orientare profesională contractate potrivit Contractului de prestări servicii nr. x/13.05.2013, apreciind în mod greșit că respectivele cheltuieli sunt eligibile deși nu erau îndeplinite condițiile prevăzute de art. 2 din H.G. nr. 759/2007.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea depusă la dosar la data de 31.07.2017, intimata-reclamantă A. și A. a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, arătând că hotărârea recurată respectă dispozițiile legale incidente cauzei.

Procedura derulată în recurs Prin rezoluția din 26.10.2018 a completului investit cu soluționarea cauzei a fost fixat termen pentru soluționarea recursului în ședință publică fără a mai parcurge procedura de filtrare a recursului, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că, procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. Prin precizarea depusă la 21.09.2017 se arată că toate atribuțiile legate de închiderea POSDRU au fost preluate de OI POCU Ministerul Educației Naționale, în baza Acordului de delegare a anumitor atribuții privind implementarea Programului Operațional Capital Uman încheiat în data de 20.04.2017, nr. 8900/20.04.2017, situație în care toate lucrările/documentele înregistrate la sediul instituției CNDIPT, anterior datei de 01.08.2017 au fost preluate conform dispozițiilor Protocolului de predare-primire între Ministerul Educației Naționale-CNDIPT și MDRAPFE-DGPECU semnat la data de 07.09.2017, respectiv a Protocolului de predare - primire nr. 10028 între MDRAPFE-DGPECU și Ministerul Educației Naționale-OI POCU semnat în data de 07.09.2017.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând legalitatea încheierilor de ședință și a sentinței recurate prin prisma criticilor formulate, a apărărilor din întâmpinare și dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare. Preliminar, se impune precizarea că recurenta-pârâtă a invocat formal motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 4 și 5 C. proc. civ., fără a dezvolta critici în susținerea celor două motive, așa încât recursul urmează a fi examinat numai prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. Intimata-reclamantă A. a investit instanța de contencios administrativ, în temeiul art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, cu o acțiune vizând legalitatea deciziei nr. 60/30.03.2016 prin care Centrul Național de Dezvoltare a Învățământului Profesional și Tehnic - OI POSDRU a respins contestația formulată împotriva procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/3.04.2015 privind proiectul x prin care s-a stabilit în sarcina intimatei-reclamante o creanță bugetară în cuantum de 979.837,29 RON. În esență, prin actele contestate, autoritatea de control a constatat neeligibilitatea cheltuielilor efectuate cu achiziția serviciilor integrate de consiliere și orientare profesională conform contractului de prestări servicii nr. x/13.05.2013 încheiat cu X. S.R.L., neregulile constatate vizând pe de o parte, nerespectarea cerințelor bunei gestionări financiare în implementarea contractului și a asigurării unei piste de audit adecvate, iar pe de altă parte, nerespectarea dispozițiilor legale care reglementează procedura de achiziție publică. Astfel, în ceea ce privește cerințele bunei gestionări financiare în implementarea contractului și a asigurării unei piste de audit adecvate, echipa de control a constatat următoarele deficiențe: - la stabilirea prețului unitar/persoană consiliată de 3.230,16 RON au fost avute în vedere 14 tipuri de costuri, inclusiv transport cazare, masă contactare și convocare participanți, fără să existe o justificare/analiză de piață a valorii estimate a contractului de achiziție respectiv; - Având în vedere că, prin comparație, prețurile practicate pe piața de profil pentru formarea profesională a unui adult sunt situate la un nivel mediu de 800 de RON/persoană calificată, achiziționarea acestor servicii la un tarif de 3.230,16 RON/persoană s-a făcut fără respectarea principiului unui management financiar solid, prevăzut de regulamentele comunitare și ghidul solicitantului; - în ceea ce privește implementarea contractului încheiat, pentru cele 252 de persoane consiliate la nivelul beneficiarului există doar liste de prezență a participanților la programul de consiliere și Rapoarte de activitate - Orientare și consiliere întocmite de 2 consilieri; - rapoartele elaborate conțin informații generale referitoare la activitățile și rezultatele obținute urmare a ședințelor de consiliere, iar documentele completate de persoanele consiliate, cum ar fi diverse chestionare nu sunt disponibile la nivelul beneficiarului, fapt pentru care au fost solicitate explicații în acest sens, consilierii invocând confidențialitatea actului psihologic și secretul profesional; - deși conform listelor de prezență pentru un număr de 132 de persoane, locația de desfășurare a programului a fost Y., persoanele din grupul țintă contactate telefonic de auditori au menționat că programul de consiliere nu s-a desfășurat la hotel, ci la locația unde a avut loc examenul de absolvire a cursului de formare; -unele dintre datele de contact din registrul grupului țintă nu erau valabile, neputând fi contactate persoanele participante iar în alte cazuri acestea figurau cu domiciliul în București, fapt ce nu ar justifica cheltuieli de cazare, transport. În aceste condiții, pentru tipurile de costuri în sumă de aproximativ 200.000 RON, reprezentând transport, cazare, masă, contactare și convocare participanți incluse în prețul estimat/persoană consiliată și cel contractat există suspiciunea ca acestea nu au fost efectuate de prestator și ca atare nu se justifică decontarea acestora de către beneficiar; -beneficiarul nu a respectat obligația păstrării tuturor documentelor originale privind activitățile și cheltuielile eligibile în vederea asigurării unei piste de audit adecvate. De asemenea, în ceea ce privește procedura de achiziție publică au fost reținute următoarele nerewguli: - Contractul de prestări servicii nr. x/13.05.2013 încheiat de beneficiarul A. cu X. S.R.L. a fost atribuit prin procedura aplicabilă beneficiarilor privați prevăzută de Ordinul Ministerului Afacerilor Europene nr. 1050/29.10.2012, iar în cadrul caietului de sarcini elaborat specificațiile tehnice privind serviciile integrate de consiliere și orientare profesională solicitate sunt generale și nu descriu caracteristicile acestor servicii (etape, metode, instrumente utilizate, rapoarte elaborate, etc.) pentru a putea stabili care sunt necesitățile beneficiarului, apreciindu-se de către echipa de verificare că obiectul contractului a fost definit insuficient prin întocmirea unui caiet de sarcini care nu conține specificații tehnice detaliate; - oferta declarată câștigătoare precizează etapele și metodele sesiunilor de consiliere ce urmează a fi derulate nu și instrumentele/materialele utilizate astfel, atribuirea contractului făcându-se către un operator economic ce a depus o ofertă neconformă, fiind încălcat principiul tratamentului egal și contrar prevederilor Caietului de sarcini. Soluționând cauza, instanța de fond a găsit întemeiate criticile de nelegalitate formulate de către intimata-reclamantă, soluție împărtășită și de instanța de control judiciar, întrucât reflectă interpretarea și aplicarea corectă a dispozițiilor legale incidente în raport cu situația de fapt rezultată din probele administrate. Reevaluând materialul probator administrat în cauză pentru a răspunde criticilor formulate de recurentul-pârât, Înalta Curte reține următoarele: Motivul de casare întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. care vizează încheierea de ședință din data de 24.02.2016, constând în neexaminarea argumentelor recurentului-pârât de către judecătorul fondului în ceea ce privește excepția inadmisibilității cererii de intervenție accesorie, este nefondat, întrucât încheierea recurată este motivată în conformitate cu dispozițiile art. 425 C. proc. civ., motivarea nefiind o chestiune de volum, ci una de esență, de conținut, în sensul că trebuie să fie clară, concisă, concretă, în concordanță cu probele administrate. Fără a fi necesar să se răspundă la fiecare argument din susținerile părților litigante, instanța poate proceda la gruparea argumentelor subsumate unei critici de nelegalitate, motivarea urmând să reliefeze raționamentul logico-juridic pentru care a fost adoptată soluția pronunțată, cu arătarea elementelor esențiale în vederea stabilirii adevărului în cauză. Contrar susținerilor recurentului-pârât, judecătorul fondului a reținut îndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 61 C. proc. civ. pentru admiterea în principiu a cererii de intervenție accesorie formulată de către 23 societăți comerciale, considerând că inclusiv condiția interesului propriu al intervenienților accesorii este îndeplinită, față de faptul că aceștia sunt membrii ai intimatei-reclamante și obțin un avantaj în situația admiterii cererii, noțiunea de avantaj având în vedere și situația prevenirii unui prejudiciu. În ceea ce privește nelegalitatea încheierii de ședință din 28.10.2016 prin care s-a admis proba cu interogatoriu recurentului-pârât, așa cum s-a arătat în precedent, nu au fost dezvoltate critici cu privire la încălcarea regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității, așa încât Înalta Curte nu poate exercita controlul judiciar din perspectiva motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. Criticile subsumate motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. au vizat cele două categorii de nereguli în actele administrative contestate. Astfel, în ceea ce privește nerespectarea cerințelor bunei gestiuni financiare în implementarea contractului din perspectiva prețului superior prețului de piață pentru fiecare persoană consiliată și a lipsei dovezilor care să probeze derularea activităților criticile sunt nefondate. Contrar susținerilor recurentului-pârât cu privire la prețul superior prețului practicat pe piață pentru serviciile integrate de consilier și orientare profesională, Înalta Curte constată că, în speță, valoarea concretă și efectivă de achiziție a serviciilor s-a stabilit în urma unei proceduri de achiziție publică, cu asigurarea transparenței și liberului acces al persoanelor interesate, oferta fiind selectată în baza criteriului "prețul cel mai mic". Totodată, Înalta Curte reține că prețul de achiziție per persoană consiliată de 3.230,16 RON se încadrează în prețul de piață al serviciilor integrate de consiliere și orientare profesională furnizat de INS de 3.012 RON/participant. Referitor la implementarea contractului, în acord cu instanța de fond, Înalta Curte reține că serviciile prestate și recepționate au respectat cerințele contractului de achiziție nr. x/2013 și au cuprins toate cele 4 etape menționate, respectiv evaluare psihoatitudinală, consiliere individuală, consiliere în carieră și consiliere organizațională, toate testele de evaluare fiind elaborate și aplicate în baza a două licențe: Z., respectiv AA., prezentate recurentului-pârât. Se impune precizarea că activitatea de implementare și evaluare a serviciilor integrate de consiliere și orientare profesională ce a reprezentat Activitatea A11 în cadrul proiectului a fost propusă și aprobată prin Actul adițional 5 la contractul de finanțare, aprobat de recurentul-pârât la data de 29.04.2016 și a implicat desfășurarea de subactivități asociate tuturor celor patru etape, sub constrângerea unui termen de realizare scurt. Astfel, grupul țintă în cadrul Proiectului x a fost format din 342 de angajați și circa 100 angajatori ai acestora, iar pentru prezentarea activității de consiliere și orientare profesională a fost necesară contactarea tuturor acestor persoane, fiind selectați 252 de participanți, reprezentând 75% din grupul țintă, pentru care s-au desfășurat activități efective de consiliere și orientare profesională, fiind întocmite și livrate rapoarte de activitate individuale. În privința locațiilor de desfășurare a ședințelor de consiliere, din actele dosarului rezultă că pe lângă cele două locații ofertate inițial prin contract, respectiv Y. și BB., au fost utilizate și alte locații convenite de comun acord cu angajatorii și participanții la consiliere, însă pentru utilizarea acestor din urmă locații nu s-au solicitat decontări în cadrul proiectului, context în care critica recurentului-pârât apare ca nefondată. Nefondate sunt și criticile referitoare la nerespectarea de către intimata-reclamantă a unei piste de audit adecvate, întrucât evidența prezenței efective a participanților a fost realizată pe 2 tabele centralizatoare asociate generic celor două locații propuse inițial și conform alocării participanților pe cele două locații din București și Galați, tabelele, cu semnăturile olografe ale fiecărui participant prezent fiind mijloace de probă suficiente și rezonabile pentru dovedirea prezenței participanților la programul de consiliere și orientare profesională. Cu privire la datele de contact ale grupului țintă, din probele administrate rezultă că toți participanții aveau la data derulării activității proiectului calitatea de angajați, existând posibilitatea identificării acestora la societățile angajatoare. După participarea la activitățile proiectului, intimata-reclamantă nu putea impune participanților, după un an de la finalizarea implementării Proiectului, menținerea numerelor de telefon declarate în perioada de implementare sau verificarea menținerii acestor date, împrejurare recunoscută de către autoritatea recurentă prin răspunsurile date la întrebările 9 și 10 din interogatoriu, în sensul că nevalabilitatea unor date de contact ale participanților nu poate fi imputată, sub nicio formă intimatei-reclamante, astfel că această suspiciune nu a fost fundamentată în cadrul procesului-verbal de constatare nereguli. Criticile vizând nerespectarea dispozițiilor legale care guvernează procedura de achiziție publică, în sensul că, pe de o parte, obiectul contractului de achiziție a fost definit insuficient prin întocmirea unui caiet de sarcini care nu conținea specificații tehnice detaliate, iar pe de altă parte, a fost încălcat principiul tratamentului egal prin atribuirea contractului către un operator economic care a depus o ofertă neconformă sunt, de asemenea, nefondate. Aceasta întrucât abordarea intimatei -reclamante în pregătirea și derularea procedurii de achiziție publică analizată și aprobată de către recurentul-pârât prin Actul Adițional nr. 5 la contractul de finanțare a avut în vedere asigurarea prezenței efective a participanților la activitățile de consiliere, fără a impune o anume modalitate de abordare a serviciilor estimate de organizare a recrutării, date fiind limitările impuse contractului de factorul timp. Sub acest aspect, Înalta Curte reține că, în cadrul acestei achiziții au fost depuse mai multe oferte care îndeplineau toate cerințele solicitate în documentație și caietul de sarcini, atribuirea făcându-se pe baza criteriului prețul cel mai scăzut, oferta câștigătoare prezentând atât etapele cât și metodele și materialele folosite în cadrul contractului. Se impune precizarea că legalitatea procedurii de achiziție și modul de implementare a contractului privind achiziționarea serviciilor integrate de consiliere psihologică și orientare profesională au fost verificate de către recurent-pârât și în perioada 19.05.2014-26.05.2014 în cadrul unei misiuni de verificare la fața locului, iar în urma verificării efectuate asupra tuturor documentelor originale nu s-a constatat nicio neregulă în realizarea contractului, astfel cum rezultă și din conținutul minutei de verificare la fața locului nr. CNDIPT - OI 8157/26.05.2016. Este adevărat că în dreptul românesc precedentul administrativ nu este prevăzut ca atare într-o normă generală, însă, din întreaga reglementare a O.U.G. nr. 66/2011 rezultă că activitatea de verificare și constatare a neregulilor este supusă exigențelor principiului bunei administrări statuat în art. 41 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniuni Europene, principiu care nu poate fi ignorat ca reper în orientarea conduitei administrative a autorității publice naționale, implicând dreptul la un tratament imparțial, echitabil și într-un termen rezonabil în cadrul raporturilor de drept administrativ. Constatând, așadar, că intimata-reclamantă a respectat prevederile legale în domeniul achizițiilor publice în ceea ce privește atribuirea contractului de prestări servicii de consiliere și orientare profesională, iar costurile generate de serviciile integrate îndeplinesc condițiile prevăzute de art. 2 din H.G. nr. 759/2007, în mod corect instanța de fond a constatat nelegalitatea actelor administrative contestate.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs În consecință, nefiind identificate motive de casare prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte în baza art. 496 C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004 va respinge ca nefondat recursul declarat împotriva încheierilor de ședință din 28.10.2016 și 24.02.2017, precum și împotriva sentinței civile nr. 839 din 10.03.2017 ale Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. Reținând culpa procesuală a recurentului-pârât, Înalta Curte, în baza art. 453 alin. (1) C. proc. civ., va dispune obligarea acestuia la plata sumei de 5.000 RON cu titlu de cheltuieli de judecată, reprezentând onorariu de avocat redus în conformitate cu dispozițiile art. 451 alin. (2) C. proc. civ., în raport de complexitatea și circumstanțele cauzei.