Decizia nr. 1181/2017 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Circumstanțele cauzei Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, urmare a declinării dispuse de Judecătoria Sectorului 3 București prin sentința nr. 9094/27.06.2014, reclamanții A. și B. au solicitat în contradictoriu cu pârâta Comisia Naționala pentru Compensarea Imobilelor din cadrul Autorității Naționale pentru Restituirea Proprietăților amendarea conducătorului pârâtei cu o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere de la data de 26.10.2012 până la data soluționării cererii înregistrate sub nr. xC. civ., obligarea pârâtei la plata de penalități în suma de 1.000 RON/zi de la data de 26.10.2012 până la data soluționării cererii înregistrate sub nr. xC. civ., iar în subsidiar obligarea pârâtei la plata despăgubirilor pentru întârziere în cuantum egal cu dobânda calculată în raport de suma de 3.687.400 RON începând cu data de 26.10.2012 până la achitarea obligației. Cererea a fost întemeiată pe dispozițiile art. 24 din Legea nr. 554/2004 și a vizat sentința nr. 297/2011 pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal, în dosarul nr. x, prin care a fost admisă acțiunea reclamanților, pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor fiind obligată să emită în favoarea reclamanților decizie reprezentând titlu de despăgubire pentru imobilul situat în Cluj-Napoca str. x, în condițiile Titlului VII din Legea nr. 247/2005 .

Hotărârea instanței de fond Prin încheierea nr. 570 din data de 24 noiembrie 2014 Curtea de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis în parte acțiunea formulată de reclamanții A. și B. în contradictoriu cu pârâții Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor din cadrul Autorității Naționale pentru Restituirea Proprietăților și Președintele Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor din cadrul Autorității Naționale pentru Restituirea Proprietăților, a aplicat conducătorului pârâtei o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere de la data de 26.10.2012 până la data soluționării cererii înregistrate sub nr. xC. civ., obligând pârâta la plata de penalități în sumă de 100 RON/zi de la data de 26.10.2012 până la data soluționării cererii înregistrate sub nr. xC. civ.

Recursurile exercitate în cauză Împotriva hotărârii au declarat recurs pârâții Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor și C. - Președintele Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor și, formulând critici identice, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., au solicitat admiterea căii de atac și respingerea acțiunii, în sensul înlăturării sancțiunii aplicate. O primă critică formulată de recurenți a vizat clarificarea cadrului legal în care curtea de apel trebuia să analizeze cererea reclamanților, aceștia apreciind că în prezenta cauză sunt aplicabile dispozițiile art. 24 din legea contenciosului administrativ (forma în vigoare la data înregistrării acțiunii) și nu forma textului de lege modificată prin art. IV pct. 1 din Legea nr. 138/2014. În aceste condiții, au susținut recurenții că denumirea corectă a hotărârii pronunțate este sentință și nu încheiere, iar împotriva acesteia se poate exercita calea de atac legală - recursul prevăzut de art. 25 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, sentința nefiind definitivă. În dezvoltarea motivului de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., s-a invocat încălcarea dispozițiilor legale în materia restituirii proprietăților - Legea nr. 165/2013, modificată și completată prin Legea nr. 368/2013. Astfel, prin sentința despre care se pretinde că nu a fost executată pârâta C.N.C.I. a fost obligată să emită decizia reprezentând titlu de despăgubire în termen de 6 luni de la data de 26.04.2012, însă la data rămânerii definitive și irevocabile, procedura de evaluare și emitere a deciziilor reprezentând titlul de despăgubire era deja suspendată prin O.U.G. nr. 4/2012, perioada de suspendare fiind menținută până la 15.05.2013. Din acest motiv, penalitățile stabilite în sarcina C.N.C.I. sunt nelegale. În privința capacității decizionale a președintelui C.N.C.I. și a drepturilor și obligațiilor în ansamblu ale C.N.C.I., s-a arătat că președintele C.N.C.I. nu are calitatea de conducător al acestei entități, cel puțin nu în sensul în care se referă art. 24 alin. (2) din legea contenciosului administrativ, acesta neputându-și impune propriul punct de vedere în fața celorlalți membri ai comisiei. Dată fiind desființarea C.C.S.D., a intervenit o subrogație în drepturi, dar doar în acele situații tranzitorii prevăzute de lege la art. 41 alin. (1), respectiv în acele situații în care există dosare aprobate de C.C.S.D. și în care, din motive obiective, nu au fost emise actele administrative (titlurile de despăgubire), precum și în acele cazuri în care există hotărâri judecătorești în care au fost consemnate sume. Dosarul reclamanților nu face parte din categoria dosarelor sus-menționate, întrucât nu există un raport de evaluare aprobat de către C.C.S.D. și nici hotărâre judecătorească în care valoarea despăgubirilor să fi fost stabilită, astfel încât acestuia îi erau aplicabile dispozițiile art. 41 alin. (5) din Legea nr. 165/2013, cu trimitere expresă la cele ale art. 21. Expunând operațiunile administrative efectuate la nivelul C.N.C.I. în aplicarea procedurii reglementate de Legea nr. 165/2013, cu privire la dosarul de despăgubire în litigiu, recurenții au susținut că nu se poate reține o culpă a C.N.C.I. și nici a Președintelui acesteia în soluționarea cu întârziere a dosarului, câtă vreme Comisia nu s-a pronunțat nici în sensul aprobării raportului de evaluare, nici în sensul respingerii acestuia. De asemenea, analiza dosarelor de despăgubire s-a făcut cu respectarea strictă a ordinii rămânerii irevocabile a acestora, dosarul nr. x civ. introdus în ședința C.N.C.I. din 03.10.2014 figurând la poziția 395. În ceea ce privește rezonabilitatea termenului în care a fost soluționat dosarul de despăgubire, s-a arătat că instanța a apreciat în mod greșit incidența în cauză a dispozițiilor art. 1 din Protocolul I al C.E.D.O. pentru stabilirea atitudinii culpabile a autorității pârâte, în condițiile în care la expirarea perioadei de suspendare impuse de O.U.G. nr. 4/2012, prin adoptarea Legii nr. 165/2013, a fost instituit un cadru predictibil, cert și accesibil în materia soluționării dosarelor de despăgubire

Apărările formulate de intimații-reclamanți Intimații-reclamanți A. și B. au formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursurilor ca nefondate și menținerea ca legală a hotărârii instanței de fond. Au apreciat intimații că soluția pronunțată respectă normele legale incidente, art. 24 și 25 din Legea nr. 554/2004, forma în vigoare la data formulării cererii și sancționează conduita culpabilă a pârâților, care nu și-au executat obligația în termenul de 6 luni de la data pronunțării deciziei nr. 2038/2012. Recurenții s-au apărat în mod neîntemeiat și au susținut că dosarul reclamanților trebuia să fie completat cu înscrisuri suplimentare, deși dispozițiile în materie nu le permiteau să realizeze un nou control de legalitate asupra cererii de restituire. Refuzul pârâților de a emite titlul de despăgubire nu poate fi justificat prin considerente de ordin administrativ referitoare la volumul de activitate, ori la modul de constituire și funcționare a C.N.C.I. și în cauză se poate vorbi despre o încălcare a art. 1 din Protocolul I al Convenției Europene a Drepturilor Omului.

Procedura derulată în recurs Recursurile fiind de competența Înaltei Curți, a fost urmată procedura de filtrare prevăzută de art. 493 C. proc. civ., iar prin încheierea din 24 noiembrie 2016 Completul de filtru a admis în principiu recursurile declarate și a stabilit ca soluționarea acestora să se realizeze în condițiile art. 493 alin. (7) C. proc. civ.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor Examinând hotărârea atacată prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: Reclamanții A. și B. au învestit instanța de contencios administrativ cu solicitarea de amendare a conducătorului pârâtei Comisia Naționala pentru Compensarea Imobilelor cu o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere de la data de 26.10.2012 până la data soluționării cererii înregistrate sub nr. xC. civ. și de obligare a pârâtei la plata de penalități în suma de 1.000 RON/zi pentru aceeași perioadă, iar în subsidiar obligarea pârâtei la plata despăgubirilor pentru întârziere în cuantum egal cu dobânda calculată în raport de suma de 3.687.400 RON începând cu data de 26.10.2012 până la achitarea obligației. Sancțiunile sus-menționate au fost solicitate ca urmare a neexecutării de către pârâtă a obligației stabilite prin sentința nr. 297/2011 pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal, în dosarul nr. x, definitivă potrivit deciziei Î.C.C.J. nr. 2038/26.04.2012. Acțiunea reclamanților a fost întemeiată pe dispozițiile art. 24 și art. 25 din Legea nr. 554/2004 (forma în vigoare la data introducerii acțiunii, 26.02.2014), conform cărora: "Art. 24. - Obligația executării (1) Dacă în urma admiterii acțiunii autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască ori să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris ori să efectueze anumite operațiuni administrative, executarea hotărârii definitive se face în termenul prevăzut în cuprinsul acesteia, iar în lipsa unui astfel de termen, în cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii. (2) În cazul în care termenul nu este respectat, se aplică conducătorului autorității publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, iar reclamantul are dreptul la penalități, în condițiile art. 894 din C. proc. civ. (2 1 ) Dispozițiile C. proc. civ. privind executarea silită rămân aplicabile. (3) Neexecutarea din motive imputabile sau nerespectarea hotărârilor judecătorești definitive pronunțate de instanța de contencios administrativ, în termen de 30 de zile de la data aplicării amenzii prevăzute la alin. (2), constituie infracțiune și se pedepsește cu închisoare de la 6 luni la 3 ani sau cu amendă de la 2.500 RON la 10.000 RON. Art. 25. - Instanța de executare (1) Sancțiunea și despăgubirile prevăzute la art. 24 alin. (2) se aplică, respectiv se acordă, de instanța de executare, la cererea reclamantului. Hotărârea se ia în camera de consiliu, de urgență, cu citarea părților. (2) Cererea prevăzută la alin. (1) este scutită de taxa de timbru. (3) Hotărârea pronunțată de instanța de executare poate fi atacată cu recurs, în termen de 5 zile de la comunicare. (4) Prevederile alin. (1)-(3) se aplică, în mod corespunzător, și pentru punerea în executare a hotărârilor instanțelor de contencios administrativ date pentru soluționarea litigiilor ce au avut ca obiect contracte administrative." Având în vedere data înregistrării acțiunii reclamanților, Înalta Curte apreciază că art. 24 și 25 din Legea nr. 554/2004 sunt aplicabile în cauză în forma sus-enunțată, astfel încât denumirea corectă a hotărârii instanței de fond este sentință, susceptibilă de a fi atacată cu recurs. Cu toate acestea, instanța de control judiciar apreciază că temeinicia criticii recurenților vizând acest aspect prezintă relevanță doar pentru clarificarea unui aspect procedural și nu poate atrage reformarea hotărârii pronunțate prin prisma cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. În același timp, în raport cu temeiul de drept al acțiunii deduse judecății, se cuvin a fi menționate considerentele de la pct. 39 din Decizia Curții Constituționale nr. 889/2015. Astfel, referindu-se la executarea hotărârilor judecătorești în materie administrativă și la dispozițiile art. 24 din Legea nr. 554/2004, Curtea Constituțională a reținut că "aplicarea amenzii prevăzute de textul de lege criticat este consecința neexecutării culpabile a unei hotărâri judecătorești definitive și irevocabile." În atare condiții, aplicarea amenzii cominatorii prevăzute de art. 24 din Legea nr. 554/2004 este condiționată de existența culpei în neexecutarea hotărârii judecătorești, aspect care urmează a fi analizat în continuare în raport cu circumstanțele cauzei. Potrivit textului de lege invocat de reclamanți, în cazul neexecutării unei hotărâri judecătorești pronunțate de instanța de contencios administrativ, prin care o autoritate administrativă a fost obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice un act administrativ, să elibereze un înscris sau să efectueze o operațiune administrativă, se poate aplica conducătorului autorității o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie, pe zi de întârziere, iar reclamantul are drept la despăgubiri. Ambele categorii de sancțiuni, amenda și despăgubirile, constituie forme ale răspunderii juridice, ca garanție a realizării dreptului de către subiectele de drept cărora le incumbă o anumită obligație. În dosarul nr. x, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal a pronunțat decizia irevocabilă nr. 2038/26.04.2012, prin care, admițând recursul formulat de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, a modificat sentința nr. 297/2011 a Curții de Apel Cluj, în sensul că emiterea deciziei - titlului de despăgubire urmează să se realizeze în termen de 6 luni de la data deciziei instanței de recurs. La data de 15.03.2012, a intrat în vigoare O.U.G. nr. 4/2012, act normativ prin care s-au suspendat procedurile de evaluare și de emitere a titlurilor de despăgubire, fără ca legiuitorul să facă vreo distincție între situațiile soluționate prin hotărâre judecătorească irevocabilă și celelalte cazuri, instituind un tratament unitar pentru toate persoanele ale căror dosare se află în curs de soluționare la Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor. În cauza de față, depășirea termenului de punere în executare a hotărârii judecătorești a fost generată de suspendarea prin lege a atribuției de evaluare și emitere a deciziilor prevăzute de Legea nr. 247/2005. Prin Decizia Curții Constituționale nr. 723/5.07.2012, O.U.G. nr. 4/2012 a fost declarată ca fiind constituțională, iar în motivarea instanței de contencios constituțional, care are același efect obligatoriu ca și dispozitivul, s-a avut în vedere inclusiv suspendarea executării procedurii de emitere a titlurilor de despăgubire stabilite prin hotărâri judecătorești. Astfel, s-a statuat că suspendarea procedurilor nu reprezintă o durată excesivă a executării unei hotărâri judecătorești, având în vedere atât caracterul sistemic al problemelor apărute în legătură cu executarea titlurilor executorii având ca obiect despăgubiri rezultate din aplicarea legilor privind restituirea proprietăților, cât și valoarea titlurilor executorii în această materie, care este foarte mare. Înalta Curte apreciază că elementele de schimbare a legislației și de reformare a întregului sistem de acordare a despăgubirilor de către stat, intervenite în perioada 2012-2015, intră în marja de apreciere a statului, iar întârzierea executării hotărârilor judecătorești pronunțate în această materie nu contravine Convenției Europene a Drepturilor Omului și Protocolului nr. 1 adițional la Convenție, întrucât statul a aplicat același principiu tuturor celor aflați în situații identice . Amenda și penalitățile ce pot fi aplicate conducătorului autorității publice potrivit art. 24 din legea contenciosului administrativ reprezintă mijloace de constrângere pentru obținerea executării hotărârii. Prin reglementare, caracter și scop, ele presupun cu necesitate ipoteza neexecutării culpabile a hotărârii judecătorești irevocabile la momentul pronunțării instanței asupra cererii întemeiate pe dispozițiile art. 24 din Legea nr. 554/2004 . În contextul celor expuse anterior, argumentele recurenților subsumate cazului de casare reglementat de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. sunt fondate, iar soluția pronunțată este rezultatul unei interpretări și aplicări greșite a normelor de drept material. Înalta Curte nu poate reține în sarcina recurenților-pârâți vreo culpă în neexecutarea hotărârii judecătorești rămasă irevocabilă la data de 26.04.2012, în condițiile în care, la momentul respectiv, conform legii, era suspendată până la data de 15 mai 2013 procedura de emitere de titlurilor de despăgubire, iar, la data de 17 mai 2013, a intrat în vigoare Legea nr. 165/2013, care reglementa o nouă procedură administrativă pentru executarea obligației privind emiterea titlurilor de despăgubire stabilite prin hotărâri judecătorești definitive și irevocabile la data intrării în vigoare a legii respective. Dosarele de despăgubire nesoluționate printr-o decizie reprezentând titlu de despăgubire până la intrarea în vigoare a Legii nr. 165/2013 sau cele în care au fost pronunțate hotărâri definitive și irevocabile, de tipul celei invocate în prezenta cauză, atrăgeau incidența dispozițiilor art. 41 alin. (5) din actul normativ precizat, fiind supuse procedurilor administrative prin care secretariatul comisiei poate solicita documente în completare, conform art. 21. Astfel, nu se poate susține că sentința nr. 297/28.06.2011 pronunțată de Curtea de Apel Cluj în dosarul nr. x, irevocabilă prin decizia Î.C.C.J. nr. 2038/26.04.2012, nu a fost pusă în executare, întrucât dosarul reclamanților nr. 47442/C. civ. a figurat pe ordinea de zi a ședinței C.N.C.I. din data de 03.10.2013 și s-a dispus completarea acestuia cu: - înscrisuri din cuprinsul cărora să rezulte destinația întregii suprafețe de teren de la data preluării abuzive precum și, după caz, suprafața aferentă fiecărei categorii de folosință în parte; - situația juridică detaliată pentru fiecare parcelă de teren înscrisă în CF nr. x sub nr. top x - 3110 mp, 21648/1/1 - 822 mp, 21648/1/2 - 78 mp. Dosarul a fost completat în mai multe etape, în ședința din data de 21.10.2014, C.N.C.I. a dispus validarea Dispoziției nr. 8193/17.09.2007 modificată prin Dispoziția nr. 2626/25.05.2010, emise de către Primarul Municipiului Cluj-Napoca, prin care se propune acordarea măsurilor reparatorii în favoarea domnilor A. și B. pentru imobilul înscris în CF nr. x, cu nr. top x, situat în municipiul Cluj-Napoca, Calea x nr. 39, compus din teren în suprafață de 4072 mp și construcție demolată în suprafață desfășurată de 177, 90 mp, din care locuință - suprafață construită 109,40 mp, suprafață desfășurată de 157,10 mp, suprafață locuibilă de 51,50 mp și anexe (șopron, latrină, cușca câine) cu o suprafață de 20,80 mp., iar în final reclamanților le-a fost emisă decizia de compensare nr. 2158/10.11.2014, fiindu-le acordate 1.575.294 puncte. Chiar dacă decizia de compensare nu a fost emisă în termenul de 6 luni de la data pronunțării deciziei nr. 2038/26.04.2012, începerea executării hotărârii s-a produs înainte de momentul pronunțării instanței învestite cu cererea întemeiată pe dispozițiile art. 24 din Legea nr. 554/2014, astfel încât, contrar interpretării primei instanțe, Înalta Curte reține că nerespectarea termenului de executare, în raport cu prevederile legale menționate mai sus, nu constituie o neexecutare culpabilă care să atragă aplicarea mijloacelor pecuniare de constrângere solicitate de reclamanți. În același timp, se cuvine a fi menționat faptul că, în cadrul acțiunii formulate în temeiul art. 24 și art. 25 din Legea nr. 554/2004, în raport cu hotărârea judecătorească prin care a fost stabilită obligația de emitere a titlului de despăgubire, nu poate forma obiectul analizei modalitatea de derulare a procedurii administrative reglementate de Legea nr. 165/2013 și aplicate în privința dosarului de despăgubire în litigiu, în temeiul art. 41 alin. (5) din această lege. Cu alte cuvinte, sancțiunea pecuniară a amenzii prevăzute de art. 24 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 este aplicată pentru neexecutarea unei hotărâri judecătorești, iar nu în raport cu derularea unei proceduri administrative, cum este cea reglementată de art. 21 din Legea nr. 165/2013, în privința executării obligațiilor privind emiterea titlurilor de despăgubire stabilite prin hotărâri judecătorești definitive și irevocabile la data intrării în vigoare a legii. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ. și art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursurile promovate, va casa sentința recurată și va respinge ca neîntemeiată acțiunea reclamanților A. și B..