ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1037/2018

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/08.07.2014, prin care s-a constatat încălcarea regimului juridic al incompatibilităților, întrucât reclamanta, funcționar public în cadrul AN.A.F.- Direcția generală de informații fiscale, a deținut simultan cu funcția publică și funcția de conducere de director financiar contabil-membru în Comitetul Director la Spitalul Clinic CF nr. x București, în perioadele 15.07.2011-03.07.2012 și 03.07.2013-16.06.2014, cu nerespectarea prevederilor art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003.

Prin sentința nr. 980 din 3 aprilie 2015, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis contestația formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate și a anulat Raportul de evaluare nr. x/08.07.2014.

Pentru a pronunța această sentință, curtea de apel a reținut că este neîntemeiată aprecierea autorității pârâte în sensul că termenul deține acoperă toate situațiile, astfel încât o stare de incompatibilitate este generată doar de simpla deținere a unei alte funcții și nu este condiționată de exercitarea propriu-zisă; sensul de "deține" din art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003 vizează în mod evident nu doar numirea pe o funcție publică, ci și exercitarea ei, astfel încât nu se poate realiza efectul pe care legea îl sancționează,

Indiferent de motivul pentru care s-a dispus suspendarea raportului de serviciu al persoanei evaluate, principala consecință o reprezintă întreruperea temporară a desfășurării efective a activității și a plății drepturilor salariale, cu menținerea calității de funcționar public și totodată a dreptului de a-i fi rezervat postul aferent funcției publice; efectul suspendării evita consecința incompatibilității, în sensul că reclamanta nu avea în același timp două raporturi de serviciu, unul din ele fiind suspendat, iar motivul suspendării a fost cel prevăzut de art. 95 alin. (2) din Legea nr. 188/1999, respectiv evitarea stării de incompatibilitate prin angajarea sa într-o funcție care ar fi făcut-o incompatibilă cu statutul de funcționar public.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâta Agenția Națională de Integritate, a solicitat casarea și, în rejudecare pe fond, respingerea contestației, cu invocarea motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., prin aplicarea greșită a prevederilor art. 94 alin. (2) lit. a) din legea nr. 161/2003, cu modificările și completările ulterioare.

În motivarea recursului, recurenta a arătat că opinia instanței de fond cu privire la faptul că termenul de "deținere" din textul art. 94 alin. (2) lita.) din Legea nr. 161/2003 se referă doar la exercitarea efectivă a funcției, ar presupune că legiuitorul oferă posibilitatea creării unor situații favorizante prin care o persoană ar putea deține mai multe funcții, caz în care, folosind reglementările privind suspendarea, ar jongla cu privire la suspendarea, după bunul plac, a funcției publice, ipoteză însă care nu corespunde în mod clar voinței legiuitorului.

Dacă legiuitorul ar fi înțeles să facă astfel de distincții, respectiv să condiționeze starea de incompatibilitate de exercitarea efectivă a funcției publice, ori că este remunerat sau nu funcționarul public, în mod cert ar fi prevăzut acestea în cuprinsul art. 94 alin. (2) lit. a).) din Legea nr. 161/2003, prin care nu a condiționat starea de incompatibilitate de exercitarea efectivă a funcției publice, ori că este remunerat sau nu funcționarul public.

Din materialul probator administrat în cauză a rezultat că d-na A. deține calitatea de funcționar public începând cu data de 01.11.2000 și până în prezent, în cadrul Agenției Naționale de Administrare Fiscală și instituțiilor subordonate. În perioada 20.07.2011-28.01.2013, persoana evaluată a avut raportul de serviciu suspendat la cerere, în baza ordinelor nr. 2647/20.07.2011 și nr. 51/20.01.2612 emise de președintele A.N.A.F., pentru un interes personal; în perioada 03.07.2013-03.10.2013, persoana evaluată a avut raportul de serviciu suspendat la cerere, pe o perioadă de 3 luni, în baza ordinului nr. 849/03.07.2013 emis de președintele A.N.A.F., pentru un interes personal; prin Ordinul nr. 3217/03.10.2013 emis de președintele A.N.A.F., persoanei evaluate i s-a suspendat raportul de serviciu, la cerere, pe o perioadă de 1 an, pentru un interes personal.

În perioada suspendărilor raportului de serviciu, pentru un interes personal, d-na A. s-a angajat în funcția de conducere de director financiar-contabil la Spitalul Clinic CF nr. x București, în perioada 15.07.2011 - 03.07.2012 și 03.07.2013-16.06.2014.

Astfel, d-na A., în perioadele 15.07.2011-03.07.2012 și 03.07.2013-16.06.2014, s-a aflat în situația de incompatibilitate prevăzută de art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003, întrucât a deținut simultan funcția publică de inspector în cadrul A.N.A.F.-Direcția Generală de Informații Fiscale și funcția de conducere de director financiar contabil membru în Comitetul Director la Spitalul Clinic CF nr. x București, aceasta fiind o funcție de conducere din cadrul unei unități de stat din sistemul de sănătate publică care se supune incidenței dispozițiilor art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003, cu modificările și completările ulterioare.

De vreme ce pe durata suspendării raportului de serviciu postul este rezervat, respectiv menținut în continuare, suspendarea operând doar în privința obligației de plată a salariului/indemnizației în schimbul muncii depuse, respectarea regimului incompatibilităților specifice funcției din care a intervenit suspendarea este în continuare o obligație activă și care rămâne, deci, aplicabilă funcționarului public pe perioada suspendării din funcția publică pe care acesta o deține în continuare.

Intimata reclamantă nu a depus întâmpinare.

Potrivit dispozițiilor art. 493 alin. (2)-(3) C. proc. civ., a fost întocmit raportul asupra admisibilității recursului, prin care s-a constatat că cererea de recurs întrunește cerințele de admisibilitate. Prin încheierea din camera de consiliu de la data de 23 octombrie 2017, completul de filtru a analizat raportul, a constatat că acesta este întocmit în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ. și a dispus comunicarea actului către părți, conform alin. (4) al aceluiași articol.

Prin încheierea din camera de consiliu de la data de 15 ianuarie 2018, completul de filtru a admis recursul în principiu și a fixat termen pentru judecarea acestuia în ședință publică, conform art. 493 alin. (7) C. proc. civ.

Examinând sentința recurată prin prisma motivului de casare invocat prin cererea de recurs, prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru următoarele considerente:

Prin Raportul de evaluare nr. x/08.07.2014, privind pe reclamanta A., Agenția Națională de Integritate a constatat existența unei stări de incompatibilitate, în perioadele 15.07.2011-03.07.2012 și 03.07.2013-16.06.2014, în care reclamanta, funcționar public (inspector) în cadrul A.N.A.F.-Direcția generală de informații fiscale, a deținut simultan cu funcția publică și funcția de conducere de director financiar contabil - membru în Comitetul Director la Spitalul Clinic CF nr. x București (cu contract individual de muncă în perioada 15.07.2011-03.07.2012, iar ulterior, începând cu 03.07.2013, prin încheierea contractului de administrare cu Spitalul Clinic CF nr. x București). Au fost reținute dispozițiile art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003, cu modificările și completările ulterioare.

Astfel, s-a reținut că reclamanta a deținut calitatea de funcționar public începând cu data de 01.11.2000 și până la data întocmirii raportului, în cadrul Agenției Naționale de Administrare Fiscală și instituțiilor subordonate, astfel: în perioada 01.11.2000-01.06.2010 a deținut funcția publică de inspector în cadrul Autorității Naționale a Vămilor; în perioada 01.06.2010 - data întocmirii raportului, funcția publică de inspector în cadrul Agenției Naționale de Administrare Fiscală - Direcția Generală de Informații Fiscale; în perioada 20.07.2011-28.01.2013, raportul de serviciu al reclamantei a fost suspendat la cererea acesteia, în baza ordinelor nr. 2647/20.07.2011 și nr. 51/20.01.2012 emise de președintele A.N.A.F., în temeiul dispozițiilor art. 54 din Legea nr. 53/2003 privind Codul Muncii, republicată, pentru un interes personal; începând de la data de 28.01.2013, reclamanta și-a reluat activitatea la Agenția Națională de Administrare Fiscală - Direcția generală de informații fiscale, în baza Ordinului nr. 83/25.01.2013 emis de președintele A.N.A.F.; în perioada 03.07.2013-03.10.2013, raportul de serviciu al reclamantei a fost suspendat din nou la cererea acesteia, în baza ordinului nr. 849/03.07.2013 emis de președintele A.N.A.F., în temeiul dispozițiilor art. 117 din Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările și completările ulterioare, coroborate cu cele ale art. 54 din Legea nr. 53/2003 privind Codul Muncii, republicată, cu modificările și completările ulterioare, pentru un interes personal; prin Ordinul nr. 3217/03.10.2013 emis de președintele A.N.A.F., raportul de serviciu al reclamantei a fost suspendat, la cerere, pentru o perioadă de 1 an, pentru un interes personal, în conformitate cu prevederile art. 117 din Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările și completările ulterioare, coroborate cu cele ale art. 54 din Legea nr. 53/2003-Codul Muncii, republicată, cu modificările și completările ulterioare. Dispozițiile legale prevăzute în ordinele de suspendare a raportului de serviciu se referă la suspendarea contractul individual de muncă, prin acordul părților, în cazul concediilor fără plată pentru studii sau pentru interese personale (art. 54 din Legea nr. 53/2003-Codul Muncii, republicată, cu modificările și completările ulterioare), respectiv la faptul că dispozițiile Legii nr. 188/1999 se completează cu prevederile legislației muncii, precum și cu reglementările de drept comun civile, administrative sau penale, după caz, în măsura în care nu contravin legislației specifice funcției publice (art. 117 din Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările și completările ulterioare).

S-a constatat că, în perioada suspendărilor raportului de serviciu, reclamanta a deținut funcția de conducere de director financiar-contabil la Spitalul Clinic CF nr. x București, în perioada 15.07.2011-03.07.2012 în baza unui contract individual de muncă, iar în perioada 03.07.2013-16.06.2014 în baza unui contract de administrare. Prin cererea nr. 3412/13.05.2014, reclamanta a solicitat managerului Spitalului Clinic CF nr. x București încetarea, la data de 16.06.2014, a contractului de administrare nr. x/02.07.2013 (încheiat pentru perioada 03.07.2013-25.01.2016 și în baza căruia a desfășurat activitatea corespunzătoare funcției deținute).

Raportat la această situație de fapt, Înalta Curte constată că Agenția Națională de Integritate a reținut în mod corect încălcarea dispozițiilor art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției.

Sunt corecte motivele de recurs privind faptul că pe durata suspendării raportului de serviciu, când postul este rezervat, așadar menținut în continuare, respectarea regimului incompatibilităților specifice funcției din care a intervenit suspendarea este în continuare o obligație activă și faptul că nu corespunde voinței legiuitorului opinia instanței de fond referitoare la faptul că termenul de "deținere" din textul art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003 se referă doar la exercitarea efectivă a funcției.

În mod greșit a reținut instanța de fond că termenul de "deține" din art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003 vizează nu doar numirea pe o funcție publică, ci și exercitarea ei, iar reclamanta nu devenea incompatibilă întrucât tocmai efectul suspendării evita consecința incompatibilității, în sensul că reclamanta nu avea în același timp două raporturi de serviciu, unul din ele fiind suspendat pentru evitarea stării de incompatibilitate rezultate din angajarea într-o funcție care crea o incompatibilitate cu statutul de funcționar public.

Potrivit dispozițiilor art. 94 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, care reglementează, în Cap. III, Secțiunea a 5-a, incompatibilitățile privind funcționarii publici, "Calitatea de funcționar public este incompatibilă cu orice altă funcție publică decât cea în care a fost numit, precum și cu funcțiile de demnitate publică", iar art. 94 alin. (2) lit. a) prevede că "Funcționarii publici nu pot deține alte funcții și nu pot desfășura alte activități, remunerate sau neremunerate, după cum urmează: a) în cadrul autorităților sau instituțiilor publice.".

Reclamanta a deținut, în 15.07.2011-03.07.2012 și 03.07.2013-16.06.2014, simultan funcția publică și funcția de conducere de director financiar contabil - membru în Comitetul Director la Spitalul Clinic CF nr. x București (cu contract individual de muncă în perioada 15.07.2011-03.07.2012, iar ulterior, începând cu 03.07.2013, prin încheierea contractului de administrare cu Spitalul Clinic CF nr. x București).

Reclamanta a deținut calitatea de funcționar public începând cu data de 01.11.2000, în cadrul Agenției Naționale de Administrare Fiscală și instituțiilor subordonate, iar în perioadele reținute anterior, când raportul de serviciu a fost suspendat, a deținut funcția de director financiar contabil la Spitalul Clinic CF nr. x București.

Funcția de director financiar contabil la Spitalul Clinic CF nr. x București, unitate de stat din sistemul de sănătate publică, este o funcție în cadrul unei instituții publice, astfel cum este menționată de dispozițiile art. 94 alin. (2) din Legea nr. 161/2003, cu modificările și completările ulterioare.

Potrivit dispozițiilor art. 95 alin. (2) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, "Raportul de serviciu se poate suspenda la cererea motivată a funcționarului public, pentru un interes personal legitim, în alte cazuri decât cele prevăzute la alin. (1) și la art. 94 alin. (1), pe o perioadă cuprinsă între o lună și 3 ani", însă, conform art. 96 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, "Pe perioada suspendării raportului de serviciu autoritățile și instituțiile publice au obligația să rezerve postul aferent funcției publice. Ocuparea acestuia se face, pe o perioadă determinată, în condițiile legii. Pe perioada suspendării, raporturile de serviciu ale funcționarilor publici nu pot înceta și nu pot fi modificate decât din inițiativa sau cu acordul funcționarului public în cauză.".

Deși raportul de serviciu al reclamantei în funcția publică a fost suspendat, acesta nu a încetat. Pe cale de consecință, în lipsa unor dispoziții exprese, suspendarea raportului de serviciu nu înlătură incidența dispozițiilor legale care reglementează incompatibilitățile funcției publice.

Pe perioada suspendării, postul aferent funcției publice este rezervat, se suspendă îndeplinirea atribuțiilor ce îi revin respectivului funcționar public, precum și drepturile salariale aferente respectivei funcții publice, raportul de serviciu nu poate înceta și nu poate fi modificat decât din inițiativa sau cu acordul funcționarului public în cauză,.

Dispozițiile art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003, cu modificările și completările ulterioare, nu condiționează starea de incompatibilitate de exercitarea efectivă a funcției publice sau de încasarea drepturilor salariale aferente. În situația în care legiuitorul ar fi înțeles să condiționeze starea de incompatibilitate de exercitarea efectivă a funcției publice, ori de remunerație, ar fi prevăzut astfel în cuprinsul art. 94 din Legea nr. 161/2003.

Starea de incompatibilitate este prevăzută de lege în scopul asigurării transparenței în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru prevenirea și combaterea corupției. Sesizată cu excepții de neconstituționalitate a dispozițiilor care reglementează incompatibilitățile funcției publice, Curtea Constituțională a arătat că "Incompatibilitatea stabilită prin dispozițiile legale criticate are ca finalitate garantarea exercitării cu imparțialitate a funcțiilor publice și se circumscrie înseși denumirii Legii nr. 161/2003, și anume constituie o măsură pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, precum și pentru prevenirea și sancționarea corupției" (decizia nr. 445/31.03.2009, publicată în Monitorul Oficial nr. 384 din 5 iunie 2009).

Regimul incompatibilităților este aplicabil funcționarului public inclusiv pe perioada suspendării din funcția publică, suspendarea raportului de serviciu nu echivalează cu pierderea/încetarea calității de funcționar public și de titular al funcției publice, pe care acesta o deține în continuare, inclusiv pe perioada suspendării.

Pentru aceste motive, rezultă că pârâta a constatat în mod legal că reclamanta a încălcat regimul juridic al incompatibilităților, în raport cu funcția publică pe care o deținea, raportul de evaluare nr. x/08.07.2014 emis de pârâtă fiind încheiat cu respectarea dispozițiilor legale menționate, art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003, cu modificările și completările ulterioare, motive pentru care cererea de chemare în judecată a fost admisă cu aplicarea greșită a acestora.

Pentru aceste motive, Înalta Curte constată că sentința recurată, prin care a fost admisă acțiunea formulată de reclamantă, este nelegală, fiind incident motivul de casare invocat de recurenta pârâtă, prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.

Pentru aceste considerente, fiind incident motivul de casare invocat de recurenta pârâtă, prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ și art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința recurată și, în rejudecare, va respinge acțiunea formulată de reclamantă ca neîntemeiată.