ÎCCJ, decizie (scj.ro #148179)

Stare de incompatibilitate. Intervenirea suspendării de drept din funcția deținută în situația numirii într-o altă funcție. Efectele exercitării concomitente în fapt a ambelor funcții

.

Legea nr. 161/2003

Legea nr. 95/2006, art. 288 alin. (3), art. 310

Împrejurarea că numirea într-o altă funcție publică atrăgea suspendarea de drept din funcția anterior deținută nu împiedică apariția stării de incompatibilitate între cele două funcții, atâta timp cât pentru vechea funcție persoana declarată incompatibilă a continuat să îndeplinească atribuții și să fie remunerată, starea de incompatibilitate în care se află o persoană reprezentând o chestiune de fapt (în situația în speță, constând în omisiunea de a aduce la cunoștința consiliului județean intervenirea unui caz de suspendare de drept din calitatea de consilier județean la momentul numirii în funcția de director general a casei de asigurări de sănătate județene si continuarea exercitării în fapt a funcției de consilier județean după această dată).

Decizia nr. 1953 din 15 mai 2018

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Suceava – Secția de Contencios Administrativ și Fiscal, sub nr. 674/39/14.08.2015, reclamanta A a formulat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate București, contestație împotriva raportului de evaluare nr. 28773/G/II/24.07.2015 emis de A.N.I., prin care s-a constatat existența unei stări de incompatibilitate a reclamantei, solicitând, pe cale de excepție, constatarea intervenirii sancțiunii decăderii privind dreptul pârâtei de a emite raportul de evaluare, ca urmare a depășirii termenului imperativ prevăzut de art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 pentru desfășurarea activității de cercetare și evaluare, cu consecința anulării raportului de evaluare nr. 28773/G/II/24.07.2015, ca fiind tardiv emis, iar, pe fondul cauzei, anularea raportului de evaluare nr. 28773/G/II/24.07.2015, pentru motivul inexistenței vreunei stări de incompatibilitate.

1.2. Soluția instanței de fond

Prin sentința nr.185 din 13  octombrie   2015 pronunțată de Curtea de Apel Suceava – Secția de Contencios Administrativ și Fiscal s-a respins ca nefondată, acțiunea formulată de reclamanta A în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate - Inspecția de Integritate.

1.3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond, reclamanta A a formulat recurs, criticând soluția instanței de fond ca netemeinică și nelegală, solicitând admiterea recursului, casarea sentinței atacate și, în rejudecare, admiterea contestației formulate de către reclamantă împotriva raportului de evaluare nr. 28773/G/II/24.07.2015, în sensul anulării acestuia, pentru inexistența vreunui motiv de incompatibilitate. În drept au fost invocate dispozițiile art. 488 alin.(1) pct. 8 din Codul de procedură civilă și art. 20 alin. 3 din Legea nr. 554/2004.

Recurenta a susținut în esență că, așa cum a arătat în contestația depusă, precum și în răspunsul la întâmpinare, articolul de lege pe care ANI și-a întemeiat concluziile raportului de evaluare, respectiv art. 288 alin. 3 din Legea nr. 95/2006, în forma în vigoare la data de la 23.12.2010, reglementează instituția suspendării de drept a oricăror alte funcții deținute de Directorul General al CAS, la momentul numirii sale în funcție.

Astfel, cauza de suspendare de drept  prevalează asupra oricăror alte manifestări de voință (cum este manifestarea de voință privind demisia din calitatea de consilier județean, formulată de contestatoare în temeiul art. 9 alin. 2 lit. a) din Legea nr. 393/2004 privind statutul aleșilor locali), aplicându-se prioritar, întrucât efectele acesteia operează ex lege, în mod automat, independent de manifestarea de voință a uneia din părțile raportului juridic.

Prin urmare, neputând fi vorba de o manifestare de voință expresă a vreuneia din părțile raportului juridic, nici contestatoarea, nici Consiliul Județean X nu aveau vreo obligație în sensul suspendării raportului juridic care conferea contestatoarei calitatea de consilier județean.

În aceste condiții, motivarea dată de prima instanță în sensul că "reclamanta și-a încălcat obligația prescrisă de lege" denotă o aplicare eronată a normelor de drept material, întrucât textul de lege care reglementează instituția suspendării de drept, nu instituie practic  nicio obligație în sarcina contestatoarei sau a oricărui alt subiect de drept.

În conformitate cu principiul de drept potrivit căruia „unde legea nu distinge, nici noi nu trebuie să distingem", se poate stabili ca fiind o stare de incompatibilitate numai acea situație expres prevăzută de legea în vigoare Legea nr. 95/2006.

Art. 80 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, statuează că "incompatibilitățile privind demnitățile publice și funcțiile publice sunt cele reglementate (...) de legea aplicabilă autorității sau instituției publice în care persoanele care exercită o demnitate publică sau o funcție publică își desfășoară activitatea, precum și de dispozițiile prezentului titlu".

Totodată, trebuie avut în vedere și faptul că normele ce reglementează incompatibilități sunt de principiu norme de excepție, astfel că nu pot fi extinse prin analogie și la alte situații care nu sunt expres reglementate.

În speță, regimul incompatibilităților este cel reglementat de legea aplicabilă instituției publice în care contestatoarea și-a desfășurat activitatea, respectiv Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății și Statutul CNAS, aprobat prin HG nr. 972/2006.

Or, în ceea ce privește calitatea contestatoarei de Director General - Președinte al Casei de Asigurări de Sănătate X, situațiile de incompatibilitate expresă sunt prevăzute în art. 310 din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății (dispoziții preluate în art. 34 din Statutul CNAS, așa cum erau în vigoare la data de 23.12.2010).

Contestatoarea nu s-a încadrat în niciuna de ipotezele prevăzute de textul de lege mai sus enunțat, astfel încât nu există nicio stare de incompatibilitate între funcția de Directe General/Președinte al CAS X și funcția de consilier județean, contestatoarea fiind suspendată de drept din această din urmă funcție la momentul numirii sale în funcția de Director General al CAS X (23.12.2010).

Suspendarea din funcțiile deținute anterior  nu reprezintă o obligație a contestatoarei, si nici o sancțiune, ci o consecință care intervine de drept, ope legis, fără vreo manifestare de voință din partea contestatoarei.

Practic, suspendarea din funcțiile deținute anterior nu echivalează cu încetarea acestor funcții, efectele acestor contracte sunt suspendate, aspect care afectează exercitarea funcției, iar nu deținerea ei. De altfel, cererea de demisie a contestatoarei din funcția de consilier județean (care a operat efectiv la data de 28.02.2011, deși a fost înaintată mai devreme de această dată) nu fac decât să confirme buna-credință a acesteia în raport de cele două calități pe care le deținea la începutul anului 2011, aceasta nedorind decât încetarea definitivă a unui raport juridic deja suspendat prin efectul legii.

În aceste sens, trebuie făcută o diferență clară între deținerea/ocuparea unei funcții și exercitarea ei, întrucât situația avută în vedere de prevederile art. 288 alin. 3 din Legea nr. 95/2006 vizează imposibilitatea exercitării mai multor funcții simultan, iar nu interdicția de a ocupa mai multe funcții. Starea de incompatibilitate în cazul contestatoarei ar fi intervenit prin simplul fapt al ocupării/ deținerii simultane a două funcții dintre cele prevăzute expres de art.310 din Legea nr. 95/2006. Orice alte funcții care nu intră sub incidența art. 310, ci a art. 288 alin. 3 din Legea nr.95/2006, nu pot fi încadrate în sfera funcțiilor incompatibile, astfel încât puteau fi deținute/ocupate de contestatoare, însă exercitarea lor ar fi fost suspendată prin efectul legii.

Prin urmare, efectul incompatibilităților prevăzute de lege exclude ocuparea concomitentă a mai multor funcții, al căror cumul este expres interzis de lege. Această interpretare reiese din alineatul 4 al art. 310, care prevede imperativ obligația persoanei care se află într-o situație de incompatibilitate de a opta pentru una dintre funcțiile ocupate, dintre cele incompatibile.

Or, în temeiul art. 288 alin. 3 din Legea nr. 95/2006, directorul general-președintele CAS poate deține mai multe funcții, însă nu o poate exercita efectiv decât pe cea de director-general, președinte al CAS, celelalte fiind suspendate de drept, care trebuie privită ca o interdicție de a exercita concomitent multe funcții, cumulul acestor funcții fiind permis.

Prin cererea de recurs s-a solicitat a se avea în vedere necesitatea sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri preliminare cu privire la interpretarea dispozițiilor art.288 alin. (3) din Legea nr.95/2006 (forma în vigoare la data de 23.12.2010), în temeiul art.519 și urm. Cod procedură civilă, respectiv asupra următoarei chestiuni de drept:

dacă dispozițiile art.288 alin.3 din Legea nr.95/2006 din domeniul sănătății instituie alte cazuri de incompatibilitate decât cele prevăzute expres de art.300 din aceeași lege sau se permite, în baza acelorași dispoziții, deținerea cumulată a mai multor funcții al căror exercițiu este suspendat de drept fără ca prin aceasta în sarcina persoanei care deține un astfel de cumul de funcții să se poată reține o stare de incompatibilitate

.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă  ANI  a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat și menținerea sentinței atacate, ca fiind legală și temeinică, susținând, în esență, că  prima instanță a reținut în mod legal că: „autoritățile administrative autonome nu sunt decât cele constituite la nivel central, celelalte autorități sau instituții publice, aflate în subordinea lor neputând fi catalogate ca autorități administrative autonome.

Or, așa cum rezultă din prevederile legale, casele de asigurări de sănătate județene nu sunt autorități administrative autonome instituții publice autonome diferența dintre cele două noțiuni nefiind doar de semantică, motiv pentru care directorii generali (președinții) caselor de asigurări de sănătate județene nu se încadrează în prevederile art.13 alin. 1 lit. a) din Legea nr. 188/1999."

Astfel, recurenta-reclamantă A a deținut calitatea de președinte - director general Casei de Asigurări de Sănătate X, instituție publică, în baza unui contract de management încheiat în conformitate cu dispozițiile art. 288 alin (1) din Legea nr.95/2006 privind reforma în domeniul sănătății.

Anterior exercitării funcției de Președinte - Director General la Casa de Asigurări de Sănătate X prin Hotărârea nr.52 din 28.06.2008 adoptată de Consiliul Județean X, recurenta a fost validată în calitate de consilier județean, funcție deținută până la data de 28.02.2011 conform Hotărârii nr. 10 a Consiliului Județean de încetare a mandatului de consilier județean.

Prin urmare, începând cu data de 23.12.2010 și până la data de 28.02.2011 recurenta A a exercitat simultan atât funcția de Președinte - Director general  la Casa de Asigurări de Sănătate X cât și funcția de consilier județean.

În considerarea faptului că evaluarea recurentei s-a făcut în calitatea sa de președinte-director general la CAS X, în conformitate cu dispozițiile art.288 alin.3 din Legea nr.95/2006, directorul general se suspendă de drept din funcțiile deținute anterior, cu excepția funcțiilor didactice, exercitarea oricărei alte funcții fiind exclusă.

Prin urmare, în perioada 23.12.2010-28.02.2011 recurenta A a exercitat simultan funcția de Președinte-Director General la Casa de Asigurări de Sănătate X cât si funcția de consilier județean.

II. Procedura de soluționare a recursului

La data de 15.05.2018 recurenta reclamantă a depus la dosarul cauzei o cerere prin  care a solicitat în temeiul art.519 din Codul de procedură civilă sesizarea completului competent în vederea pronunțării unei hotărâri preliminare pentru dezlegarea unei chestiuni de drept.

În ceea ce privește cererea de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție, formulată în temeiul

art.519 din Codul de procedură civilă, Înalta Curte a respins-o, reținând că, recurenta, prin cererea depusă la data de 15.05.2018, a solicitat  ca instanța supremă să se pronunțe asupra următoarei chestiuni de drept:

dacă dispozițiile art.288 alin.3 din Legea nr.95/2006 din domeniul sănătății instituie alte cazuri de incompatibilitate decât cele prevăzute expres de art.300 din aceeași lege sau se permite, în baza acelorași dispoziții, deținerea cumulată a mai multor funcții al căror exercițiu este suspendat de drept fără ca prin aceasta în sarcina persoanei care deține un astfel de cumul de funcții să se poată reține o stare de incompatibilitate

.

Din cuprinsul prevederilor art. 519 din Codul de procedură civilă, care reglementează procedura de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, rezultă următoarele condiții de admisibilitate a sesizării, care trebuie îndeplinite cumulativ:

- existența unei chestiuni de drept; problema pusă în discuție trebuie să fie una veritabilă, susceptibilă să dea naștere unor interpretări diferite;

- chestiunea de drept să fie ridicată în cursul judecății în fața unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță;

- chestiunea de drept să fie esențială, în sensul că de lămurirea ei depinde soluționarea pe fond a cauzei; noțiunea de „soluționare pe fond” trebuie înțeleasă în sens larg, incluzând nu numai problemele de drept material, ci și pe cele de drept procesual, cu condiția ca de rezolvarea acestora să depindă soluționarea pe fond a cauzei;

- chestiunea de drept să fie nouă;

- chestiunea de drept să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, iar Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat deja asupra problemei de drept printr-o hotărâre obligatorie pentru toate instanțele

În speță nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art.519 din Codul de procedură civilă, din punct de vedere al susceptibilității chestiuni de drept de a fi una veritabilă  aptă  să dea naștere unor interpretări diferite, din punct de vedere al instanței de recurs de față, problema reglementării art.288 alin.3 din Legea nr.95/2006  prin raportare la prevederile art.300 din aceeași lege fiind una clară, nesusceptibilă de mai multe interpretări.

III.. Soluția instanței de recurs

Examinând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentul-reclamant, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului-pârât și art.488 pct.8 din Codul de procedură civilă, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

În speță nu se contestă faptul că  începând cu data de 23.12.2010 și până la data 28.02.2011 reclamanta a exercitat simultan atât funcția de Președinte – Director General la Casa de Asigurări de Sănătate X cât și funcția de consilier județean, prin Raportul de evaluare nr. 28773/G/II/24.07.2015, Agenția Națională de Integritate constatând că reclamanta s-a aflat în stare de incompatibilitate în această perioadă, încălcând dispozițiile art.288 alin.3 din Legea nr.95/2006, privind reforma în domeniul sănătății, care prevede că funcția de director general al casei de asigurări de sănătate este incompatibilă cu orice altă funcție, cu excepția funcțiilor didactice din învățământul superior, prin urmare și cu funcția de consilier județean.

Instanța de fond a reținut corect dispozițiile legale incidente, constatând că, potrivit art. 276 din Legea nr. 95/2006, Casa Națională de Asigurări de Sănătate este instituție publică, autonomă, de interes național, cu personalitate juridică și are în subordine casele de asigurări de sănătate județene, care, la rândul lor, sunt instituții publice, cu personalitate juridică, cu bugete proprii, așa cum prevede art. 277 din lege.

De asemenea, potrivit art. 298 alin. 3 din același act normativ,

„directorul general se numește pentru un mandat de 4 ani, după validarea concursului, și se suspendă de drept din funcțiile deținute anterior, cu excepția funcțiilor didactice din învățământul superior. Directorul general are obligația de a depune declarație de interese și declarație de avere”.

Recurenta a arătat în esență că, cauza de suspendare de drept  prevalează asupra oricăror alte manifestări de voință, cum este manifestarea de voință privind demisia din calitatea de consilier județean, formulată de contestatoare în temeiul art. 9 alin. 2 lit. a) din Legea nr. 393/2004 privind statutul aleșilor locali, aplicându-se prioritar, întrucât efectele acesteia operează ex lege, în mod automat, independent de manifestarea de voință a uneia din părțile raportului juridic. Prin urmare, neputând fi vorba de o manifestare de voință expresă a vreuneia din părțile raportului juridic, nici contestatoarea, nici Consiliul Județean X nu aveau vreo obligație în sensul suspendării raportului juridic care conferea contestatoarei calitatea de consilier județean.

Într-adevăr, legea prevede expres că pe data numirii în funcția de director general a casei de asigurări de sănătate județene, persoana în cauză se suspendă de drept din funcțiile deținute anterior, cu excepția funcțiilor didactice din învățământul superior, reclamanta în cauză având obligația de diligență de a face aplicabilă această normă, aceasta exercitând în fapt continuare funcția de consilier județean, în lunile ianuarie și februarie 2011, participând la ședințele Consiliului Județean și încasând  salariul, după cum rezultă din adresa nr.4466/29.04.2015 a AFP X-SFM Dorohoi, abia prin Hotărârea nr.10/28.02.2011 a Consiliului Județean X luându-se act de încetarea de drept a mandatului de consilier județean, ca urmare a demisiei acesteia, prin cererea înregistrată la data de  22.02.2011.

Suspendarea din funcțiile deținute anterior, presupunea obligația reclamantei de a nu mai exercita aceste funcții, punerea în aplicare a  dispozițiilor art.288 alin.3 din Legea nr.95/2006, reprezenta o obligație și a contestatoarei, care nu mai putea să exercite calitatea de consilier județean, funcție pe care a continuat să o exercite în fapt și să încaseze indemnizația cuvenită până la data de 22.02.2011, când a demisionat.

Chiar dacă suspendarea intervine de drept, starea de incompatibilitate în care se află o persoană este o chestiune de fapt, în situația reclamantei, constând în omisiunea de a aduce la cunoștința consiliului județean intervenirea unui caz de suspendare de drept din calitatea de consilier județean la momentul numirii în funcția de director general a casei de asigurări de sănătate județene si continuarea exercitării în fapt a funcției de consilier județean după această dată.

Este nerelevant că situația reclamantei nu se regăsește printre cazurile de incompatibilitate expresă prevăzute în art. 310 din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, întrucât suntem într-un caz de interdicție de exercitare a unei funcții din care reclamanta era suspendată de drept la data numirii în funcția de director general,

specifică exercitării acestei din urmă funcții.

Într-adevăr suspendarea din funcțiile deținute anterior nu echivalează cu încetarea acestor funcții,  fiind un aspect care afectează exercitarea funcției, însă în cazul reclamantei suntem în situația exercitării în fapt a funcției de consilier județean, după data suspendării de drept, fără ca aceasta să facă demersurile legale pentru a se conforma dispozițiilor art. 288 alin. 3 din Legea nr. 95/2006.

IV. Temeiul legal al soluției adoptate  în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art.496 din Codul de procedură civilă, Înalta Curte a respins recursul declarat de  A împotriva Sentinței nr.185 din 13 octombrie 2015 a Curții de Apel Suceava – Secția de Contencios Administrativ și Fiscal, ca nefondat.