ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1524/2019

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Oradea la data de 21 ianuarie 2016, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate (A.N.I.), anularea Raportului de evaluare nr. x/16.12.2015 emis de pârâtă, cu cheltuieli de judecată. Prin Raportul de evaluare se constată că reclamanta s-a aflat în stare de incompatibilitate în perioada 11.02.2008 - 22.09.2014, deoarece a deținut simultan atât funcția de comisar șef de poliție în cadrul Compartimentului Psihosociologie al Inspectoratului Teritorial al Poliției de Frontieră Oradea cât și calitatea de titular al Cabinetului Individual de Psihologie A.

Hotărârea instanței de fond. Prin Sentința nr. 71/CA/2016 din data de 15 aprilie 2016 Curtea de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a admis cererea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate (ANI) și, în consecință: a dispus anularea raportului de evaluare nr. x/16.12.2015 emis de pârâtă. A obligat pârâta la plata sumei de 3050 RON cheltuieli de judecată în favoarea reclamantei.

Cererea de recurs. Împotriva Sentinței nr. 71/CA/2016 din data de 15 aprilie 2016, pronunțată de Curtea de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâta Agenția Națională de Integritate, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În dezvoltarea motivului de recurs invocat arată că hotărârea primei instanțe a fost dată cu aplicarea greșită a dispozițiilor art. 96 din Legea nr. 161/2003 și ale art. 49 din Legea nr. 188/1999 privind funcționarii publici. Reiterează starea de fapt reținută prin raportul de evaluare întocmit, potrivit căreia, față de doamna A. a fost constatată starea de incompatibilitate, generată ca urmare a deținerii simultane a funcției de ofițer de poliție (funcționar public cu statut special) - ofițer psiholog la compartimentul Investigații Psihosociale din cadrul Inspectoratului Teritorial al Poliției de Frontieră Bihor și desfășurarea, în mediul privat, a activității de psiholog, în cadrul unui cabinet individual. Doamna, A., deține funcția publică de ofițer de poliție începând cu data de 01.05.2003, având, conform fisei postului, calitatea de ofițer psiholog la compartimentul Investigații Psihosociale din cadrul Inspectoratului Teritorial al Poliției de Frontieră Bihor. De asemenea, intimata, începând cu data de 11.02.2008, a desfășurat activitate în cadrul Cabinetului Individual de Psihologie B. În urma procesului de evaluare, desfășurat de inspector, starea de incompatibilitate a fost reținută în baza art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003: Așa cum prevede și norma legală, în cauză se reține starea de incompatibilitate, având în vedere faptul că un funcționar public desfășoară, în sectorul privat, o activitate care este în același domeniu de activitate ca și funcția publică, domeniul privat în care își desfășoară activitatea intimata fiind cel puțin în legătură indirectă cu atribuțiile fișei postului de funcționar public, deși instanța de fond reține în sensul în care atribuțiile exercitate ca și ofițer de poliție au în vedere strict domeniul de apărare al țării. Acest fapt nu poate fi acceptat, întrucât, pe de-o parte, intimata deține și exercită funcția publică în baza pregătirii sale profesionale inițiale - și anume, aceea de psiholog, activând chiar ca și psiholog, având în vedere chiar denumirea postului ocupat, iar, pe de altă parte, textul legal are în vedere atât existența unei legături directe între atribuțiile funcției publice deținute și domeniul de activitate din sfera privată, cât și existenta unei legături indirecte între acestea două. Consideră că instanța de fond, și nu Agenția Națională de Integritate, a oferit o interpretare sterilă textului legal, făcând o apreciere nefondată față de actul administrativ, act care a fost întocmit cu respectarea normei legale, atât în sens procedural, cât și în sens material. De altfel, în mod contradictoriu, tot instanța de fond admite faptul că norma legală permite desfășurarea altor activități de către funcționarul public în alte domenii de activitate, cu condiția de a nu exista o legătură directă sau indirectă cu atribuțiile exercitate ca și funcționare public. Ceea ce greșit statuează instanța de fond, este concluzia aceea că în speța de față argumentele invocate nu au fost analizate sau înlăturate motivat în cuprinsul raportului de evaluare. Având în vedere situația de fapt: - Intimata deține calitatea de ofițer de poliție - ofițer psiholog la compartimentul Investigații Psihosociale din cadrul Inspectoratului Teritorial al Poliției de Frontieră Bihor; - Intimata desfășoară activitate în cadrul Cabinetului Individual de Psihologie A., având o certificare emisă de Colegiul psihologilor din România în specializarea psihologie aplicată în domeniul securității naționale. Consideră că din motivarea emiterii raportului de evaluare reiese cu evidență situația cauzală ca fiind una care poate fi încadrată cu ușurință în textul normei legale. În plus, raportul de evaluare, așa cum și instanța de fond a reținut, cuprinde toate elementele legale impuse pentru a putea fi aplicat și a produce efecte. Având în vedere textul legal aplicabil, dar și situația de fapt, arată că din interpretarea gramaticală, dar și juridică, a textului legal, se poate deduce că: - Funcționarii publici cu statut special pot exercita funcții în alte domenii de activitate în sectorul privat; - Domeniile de activitate din sectorul privat trebuie să nu fie în legătură directă sau indirectă cu atribuțiile exercitate ca și funcționar public cu statut special, conform fisei postului; În ceea ce privește reținerea instanței, în acord cu reclamanta-intimată, relativ la punctul de vedere solicitat de aceasta Agenției Naționale de Integritate, consideră oportun a sublinia și următoarele aspecte: În primul rând: Solicitarea formulată de recurenta intimată către Agenția Națională de Integritate, formulată la data de 31.03.2014, este ulterioară momentului începerii activității de psiholog în mediul privat, fiind formulată după 6 ani de la începerea activității de psiholog în cadru privat, astfel încât, diligenta intimatei nu a fost una promptă, starea de incompatibilitate fiind declanșată încă de la momentul 2008. Răspunsul pe care intimata l-a primit de la Agenția Națională de Integritate nu a fost unul care să infirme starea de incompatibilitate a doamnei A., ci a fost unul în sensul condiționării desfășurării activității din sfera privată de atribuțiile conținute în fișa postului, atât intimata cât și instanța de fond dând o interpretare neconformă conținutului acestuia. Oricum, răspunsul emis de Agenția Națională de Integritate nu are valoarea unui act administrativ generator de efecte juridice, în sensul art. 2 din Legea nr. 554/2004. Astfel, răspunsul transmis intimatei, așa cum este prevăzut și în cuprinsul său, reprezintă o opinie juridică formulată de un consilier juridic, în raport strict cu datele furnizate de către petent, respectiv, de către intimată. În ciuda reținerilor instanței de fond, consideră că Agenția Națională de Integritate nu a avut raționamente contrare, opinia juridică și actul administrativ conținând, pe fond, același raționament: generarea unei stări de incompatibilitate doar condiționat de existența unei legături cel puțin indirecte între atribuțiile funcționarului public cu statut special și activitatea desfășurată de acesta în domeniul privat. Stabilirea legăturii prevăzute de lege se face de către inspectorul de integritate, după rațiuni proprii, în cadrul activității de evaluare și urmare analizării documentelor solicitate în acest scop. În cadrul acestei proceduri, având în vedere situația de fapt, consideră, contrar celor reținute de instanța de fond, că este inerentă incidența unei legături cel puțin indirecte între atribuțiile ofițerului de poliție - ofițer psiholog în cadrul la Compartimentul Investigații Psihosociale din cadrul Inspectoratului Teritorial al Poliției de Frontieră Bihor - și activitatea desfășurată ca și psiholog în cadrul propriului cabinet individual de specialitate. De aceea, în cazul dat a fost reținută starea de incompatibilitate, întrucât doamna A. este funcționar public cu statut special care își desfășoară activitatea în cadrul Compartimentului Investigații Psihosociale din cadrul Poliției de Frontieră Bihor, fiind de profesie psiholog, în timp ce, în sfera privată, desfășoară activități specifice profesiei de psiholog, în cadrul propriului cabinet individual de psihologie. A accepta ideea potrivit căreia doamna A. ar putea să exercite în continuare funcția publică, ar însemna nerespectarea scopului normei juridice incidente, anume acela de prevenție a conflictului de interese și sancționare a stării de incompatibilitate.

Apărările formulate în cauză. Prin întâmpinarea formulată, intimata-reclamantă a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței atacate. În motivare, a arătat că instanța de fond a reținut în mod corect, faptul că Raportul de evaluare atacat "nu cuprinde o motivare efectivă, limitându-se la a enumera o serie de demersuri întreprinse la instituții și autorități publice și la a expune textele de lege, fără ca apoi să se expună în mod argumentat considerentele pentru care starea de fapt respectivă a antrenat consecința legală expusă în finalul raportului". De asemenea, instanța de fond a reținut în mod corect și inconsecvența recurentei-pârâte în atitudini și opinii, atât în ceea ce privește punctele de vedere exprimate anterior actului atacat, cât și în ceea ce privește argumentația folosită în apărările din prezentul dosar, precum și buna-credință a intimatei-reclamante, care a întreprins toate demersurile necesare obținerii din partea tuturor instituțiilor abilitate, a aprobărilor necesare pentru desfășurarea celor două activități - cea aferentă funcției publice, de ofițer psiholog în cadrul Inspectoratului Teritorial al Poliției de Frontieră Oradea (I.T.P.F. Oradea) și cea desfășurată în cadrul cabinetului individual de psihologic.

Procedura de soluționare a recursului. Cu privire la examinarea recursului în completul filtru În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. Față de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) și art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispozițiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. și dispozițiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, prin rezoluția din 18 octombrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 20 martie 2019.

Aspecte de fapt și de drept relevante Instanța de contencios administrativ a fost sesizată de către reclamanta A. cu acțiunea în anulare formulată împotriva Raportului de evaluare nr. x/16.12.2015, prin care s-a reținut în sarcina acesteia încălcarea regimului juridic al incompatibilităților prin nerespectarea dispozițiilor art. 45 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 360/2002 și ale art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției. Prin raportul contestat s-a reținut, în fapt, că încălcarea decurge din faptul că aceasta a deținut simultan în perioada 11.02.2008 - 22.09.2014 atât funcția de comisar șef de poliție în cadrul Compartimentului Psihosociologie al Inspectoratului Teritorial al Poliției de Frontieră Oradea (funcționar public cu statut special) cât și calitatea de titular al Cabinetului Individual de Psihologie A. acreditat de Colegiul Psihologilor din România. Prima instanță a admis acțiunea reclamantei, concluzionând că nu au fost încălcate prevederile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, sens în care a reținut următoarele: - Prin Adresa de răspuns nr. x din data de 17.04.2014, Agenția Națională de Integritate a comunicat, la solicitarea reclamantei, că: "exercitarea concomitentă a funcției publice cu statut special de ofițer psiholog și a activităților de psihologie într-un cabinet individual de psihologie propriu nu generează o situație de incompatibilitate, în condițiile în care în atribuțiile de serviciu ale funcționarului public cu statut special, prevăzute de fișa postului, nu figurează activitățile specifice exercitate de acesta ca psiholog în cadrul unui cabinet individual de psihologie". - Cu toate acestea, fără a se efectua vreo analiză a naturii activității prestate în cele două calități, prin raportul de evaluare emis s-a reținut că reclamanta s-a aflat în stare de incompatibilitate prin deținerea concomitentă a celor două calități în intervalul 11.02.2008 - 22.09.2014, ceea ce atrage sancțiunile prevăzute de art. 25 alin. (1) și (2) din Legea nr. 176/2010. - Actul administrativ atacat nu cuprinde o motivare efectivă, limitându-se la a enumera o serie de demersuri întreprinse la instituții și autorități publice și la a expune textele de lege, fără ca apoi să se expună în mod argumentat considerentele pentru care starea de fapt respectivă a antrenat consecința legală expusă în finalul raportului. - Deși s-au menționat în cuprinsul raportului, nu s-a dat nicio relevanță relațiilor furnizate de forul competent (Colegiul Psihologilor din România) prin care s-a relevat că cele două tipuri de activități astfel cum sunt desfășurate de reclamantă, sunt distincte și nu se suprapun. Soluția instanței de recurs Examinând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenta-pârâtă, a apărărilor intimatei-reclamante invocate prin întâmpinare, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Prin criticile formulate în dezvoltarea motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta pârâtă a susținut că prima instanță a dat o interpretare greșită dispozițiilor art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, având în vedere faptul că intimata reclamantă, deși deține calitatea de funcționar public cu statut special, a desfășurat activitate în domeniul privat în același domeniu de activitate, existând cel puțin o legătură indirectă între atribuțiile fișei postului de funcționar public și cele din domeniul privat. Ca atare, greșit a reținut prima instanță că atribuțiile exercitate ca și ofițer de poliție au în vedere strict domeniul de apărare a țării în condițiile în care, atât în sfera publică cât și în cea privată a activat în baza pregătirii sale profesionale ca psiholog. Contrar acestor susțineri, Înalta Curte apreciază că din perspectiva incompatibilităților reglementate prin dispozițiile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 nu prezintă relevanță faptul că persoana în cauză desfășoară activități în virtutea aceleiași pregătiri profesionale, activități/servicii de psihologie, ceea ce trebuia demonstrat de către agenție, prin metoda comparației, e dacă între atribuțiile din fișa postului de funcționar public și activitate din sfera privată există o legătură directă sau indirectă. Ca regulă generală, în conformitate cu dispozițiile art. 94 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 calitatea de funcționarul public este incompatibilă cu orice altă funcție publică decât cea în care acesta a fost numit, precum și cu funcțiile de demnitate publică. Ca regulă specială, prin alin. (3) și (4) ale aceluiași articol sunt instituite cazuri de incompatibilitate ale funcționarilor publici în sfera privată, care vizează situațiile în care au desfășurat acte de monitorizare și control cu privire la societăți comerciale sau alte unități cu scop lucrativ, și stabilesc interdicția de a fi mandatari ai unor persoane în ceea ce privește efectuarea unor acte în legătură cu funcția publică pe care o exercită. Ceea ce rezultă din instituirea acestor din urmă cazuri de incompatibilități, este că ele au drept scop prevenirea creării unor interferențe între interesul public și drepturile și interesele particularilor, care ar putea aduce atingere principiilor care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităților publice și funcțiilor publice, statuate prin art. 71 din Legea nr. 161/2003, și anume: imparțialitatea, integritatea, transparența deciziei și supremația interesului public. Prin urmare, într-o interpretare sistematică, sintagma "alte domenii de activitate din sectorul privat care nu sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuțiile exercitate" prevăzută de art. 96 alin. (1) din Legea nr. 61/2003, nu poate fi înțeleasă în sensul că interzice de plano desfășurarea unor activități corespunzătoare pregătirii profesionale valorificate în cadrul funcției publice (spre exemplu servicii de consiliere psihologică), decât în măsura în care această activitate ar putea afecta îndeplinirea funcției cu respectarea principiilor statuate de art. 71 din Legea nr. 161/2003 sau să interfereze cu actele pe care acesta le îndeplinește în virtutea funcției sale. În concluzie, dacă Agenția Națională de Integritate a apreciat că activitatea desfășurată de intimata reclamantă în cadrul Cabinetului Individual de Psihologie are legătură directă sau indirectă cu atribuțiile îndeplinite de aceasta în calitate de ofițer de poliție - ofițer psiholog, trebuia să indice în mod concret în ce a constat această legătură prin prisma atribuțiilor stabilite în fișa postului. Aceasta a fost, de altfel, și opinia exprimată de Agenția Națională de Integritate prin adresa emisă sub nr. x/17.04.2014, semnată de președintele agenției, Dl. C., care la solicitarea reclamantei a comunicat că "exercitarea concomitentă a funcției publice cu statut special de ofițer psiholog și a activităților de psihologie într-un cabinet de psihologie propriu nu generează o situație de incompatibilitate, în condițiile în care în atribuțiile de serviciu ale funcționarului public cu statut special, prevăzute de fișa postului, nu figurează activitățile specifice exercitate de acesta ca psiholog în cadrul unui cabinet de psihologie". În aceeași ordine de idei, trebuie observat că, din perspectiva prevederilor art. 45 lit. i) din Legea nr. 360/2002, privind Statutul polițistului, care stabilesc interdicția ca polițistul să dețină orice altă funcție publică sau privată pentru care este retribuit, cu excepția funcțiilor didactice din cadrul unităților de învățământ, a activităților de cercetare științifică și creație literară, Agenția Națională de Integritate a apreciat că este de competența conducerii instituției față de care intimata reclamantă se află în raporturi de serviciu să se pronunțe dacă activitatea desfășurată în cadrul cabinetului individual se încadrează în activitățile permise sau interzise. Aceeași concluzie fiind reiterată de recurenta pârâtă și în față instanței de recurs, Înalta Curte apreciază că starea de incompatibilitate reținută în sarcina intimatei reclamante nu trebuia analizată prin interpretarea coroborată a dispozițiilor 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 cu dispozițiile art. 45 lit. j) din Legea nr. 360/2002 privind Statutul polițistului, numai dacă, prin starea de fapt stabilită în urma evaluării s-ar fi stabilit că intimata reclamantă nu a solicitat și nu a obținut acordul conducerii instituției, fapt ce nu s-a susținut în cauză. Înalta Curte validează concluzia primei instanțe, potrivit căreia este legitimă apărarea reclamantei cu referire la inconsecvența atitudinii și opiniilor exprimate de agenția pârâtă, atât cu referire la cuprinsul raportului de evaluare și al punctelor de vedere exprimate anterior emiterii acestuia cât și cu privire la susținerile din întâmpinarea formulată în cauză. De asemenea, în acord cu prima instanță, Înalta Curte apreciază că, în lipsa unor argumente contrare concludente, Agenția trebuia să aibă în vedere și opinia Colegiului Psihologilor din România, care a comunicat prin Adresa nr. 1115c/1771/12.10.2015 faptul că activitățile desfășurate de reclamantă conform fișei postului sunt activități specifice sistemului de apărare, ordine publică și siguranță națională ce nu pot fi prestate în cabinetul individual de psihologie, care are alte specialități și alți destinatari. Doar o asemenea abordare a problemei poate aduce un răspuns util la întrebarea dacă doamna A. ar putea să exercite în continuare funcția publică, cu respectarea scopului normei juridice incidente, anume acela de prevenție a conflictului de interese și sancționare a stării de incompatibilitate În concluzie, Înalta Curte apreciază că sunt neîntemeiate criticile invocate de recurenta pârâtă din perspectiva motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru aceste considerente, Înalta Curte, apreciind că motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1), (8) C. proc. civ. este neîntemeiat, în temeiul art. 496 alin. (1) din același act normativ, raportat la și art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul declarat de pârâtă.