Decizia nr. 1743/2018 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Obiectul cererii deduse judecății Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu Autoritatea de Supraveghere Financiara suspendarea art. 2 alin. (1) lit. b din Norma 9/2015 privind autorizarea și funcționarea brokerilor de asigurarea și/sau reasigurare, în temeiul dispozițiilor art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, până la soluționarea definitivă a prezentului dosar. Totodată, a solicitat anularea parțială a actului administrativ, și anume a dispozițiilor cuprinse în art. 2 alin. (1) lit. b din Norma 9/2015 privind autorizarea și funcționarea brokerilor de asigurarea și/sau reasigurare, potrivit cărora un broker de asigurare și/sau reasigurare trebuie să aibă un capital social subscris și vărsat în forma băneasca de cel puțin 150.000 RON.

Hotărârea primei instanțe Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 3220 din 4 decembrie 2015, a respins excepția lipsei de interes și excepția prematurității acțiunii, precum și acțiunea formulată de reclamantă.

Calea de atac exercitată Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamanta S.C. A. S.R.L., invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. În motivarea căii de atac, recurenta-reclamantă a susținut, în esență, că hotărârea atacată a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, reprezentate de art. 2 alin. (1) lit. n din Legea nr. 554/2004. Recurenta-reclamantă consideră că, în mod eronat, instanța de fond a concluzionat în sensul că pârâta, în adoptarea Normei 9/2015, nu a dat dovadă de exces de putere și nu a depășit scopul și limitele legii în a cărei aplicare a fost adoptată. În acest sens, recurenta-reclamantă arată că, potrivit art. 2 alin. (1) lit. B coroborat cu art. 5 lit. b și art. 6 din O.U.G. nr. 93/2002, intimata-pârâtă are competența să emită norme în vederea reglementării activității intermediarilor în asigurări, în conformitate cu Legea nr. 32/2000, iar potrivit art. 35 alin. (5) lit. b din Legea nr. 32/2000, valoarea capitalului social al brokerilor va fi actualizată prin normele emise de aceasta. Competența intimatei-pârâte se susține prin motivele de recurs, nu este absolută și nu poate fi exercitată decât în limitele scopului legii și doar cu respectarea intereselor publice și private, în acord cu realitatea socio-economică, aspecte de țin de oportunitatea actului administrativ. Recurenta-reclamantă consideră că aspectele aduse în prim plan, prin contestația formulată, se referă la stabilirea limitelor competenței intimatei-pârâte, în raport cu activitățile conferite prin lege. Se mai artă că, sunt eronate aserțiunile făcute de prima instanță, conform cărora, deși trimiterile și comparațiile făcute de pârâtă în nota de fundamentare a Normei 9/2015 cu privire la evoluția capitalului social al brokerilor de asigurare și/sau reasigurare nu sunt pertinente, actualizarea capitalului social vărsat în formă bănească de la 15.000 RON la 150.000 RON, nu poate fi considerată ca fiind expresia unui exces de putere. În lipsa fundamentării actului administrativ, susține recurenta-reclamantă posibilitatea atacării în justiție a actului respectiv, devine iluzorie de vreme ce instanța nu se poate pronunța asupra motivelor care au determinat autoritatea să ia o anumită măsură, deoarece motivarea reprezintă o condiție de legalitate externă a actului administrativ, iar o motivare defectuoasă echivalează cu lipsa acesteia. Prin motivele de casare, este criticată soluția primei instanțe și pentru afirmația potrivit căreia, brokerii de asigurare generează riscul de credit și riscul de lichiditate pentru asigurători, în special prin modul de administrare a sumelor avansate de clienți, astfel că riscul final al activității de intermediere este asumat integral de asigurător. Precizează recurenta-reclamantă că, în vederea funcționării în condiții de legalitate, brokerii au obligația de a deține o poliță de asigurare profesională în valoare de 1.121.000 euro care poate fi folosită ori de câte ori se produce un prejudiciu societăților de asigurare. Mai arată recurenta-reclamantă faptul că, în mod eronat instanța de fond a apreciat că, din moment ce nici legiuitorul nu a stabilit modalitatea de actualizare a valorii capitalului social, singura modalitate de apreciere a limitelor dreptului pârâtei de a actualiza această valoare este prin raportare la principiul proporționalității ce presupune însă, o analiză a măsurii administrative prin raportare la scopul urmărit și necesitatea atingerii acestui scop prin măsura criticată. Însă, susține recurenta-reclamantă, măsura la care face referire instanța de fond este chiar nota de fundamentare considerată deja de aceeași instanță că nu îndeplinește cerința motivării. Instanța de fond nu expune raționamentul pentru care a considerat că valoarea actualizată a capitalului social s-a făcut în mod proporțional, astfel că nu se poate afirma decât că prin Norma 9/2015 s-a efectuat în realitate, o majorare arbitrară a capitalului social și nu o actualizare a acestuia. În fine, recurenta-reclamantă susține că nu a precizat în cuprinsul cererii de chemare în judecată că pârâta are obligația transpunerii directivelor europene în legislația internă, ci că nimic nu o împiedică să țină seama de principiile enunțate de o directivă cu prilejul adoptării actelor de reglementare ce revin în competența sa.

Apărarea intimatei-pârâte Prin întâmpinare, intimata-pârâtă Autoritatea de Supraveghere Financiara a solicitat respingerea recursului, ca neîntemeiat.

Procedura de examinare a recursului în completul de filtru Raportul întocmit potrivit dispozițiilor art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru și comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 9 noiembrie 2017, potrivit art. 493 alin. (4) C. proc. civ. Totodată, completul de filtru a apreciat incidența în cauză a prevederilor art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., pronunțând în acest sens încheierea de admitere în principiu din data de 25 ianuarie 2018. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Analiza motivelor de casare. Recursul este fondat. Din conținutul Normei 9/2015 emisă de Autoritatea de Supraveghere Financiară reiese că aceasta a fost întemeiată pe dispozițiile O.U.G. nr. 93/2012 aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 113/2013 privind înființarea, organizarea și funcționarea ASF, pe disp. art. 5 lit. b1, art. 8 alin. (1), art. 35 și 36 din Legea nr. 32/2000 privind activitatea de asigurare și supravegherea asigurărilor și potrivit deliberărilor Consiliului Autorității de Supraveghere Financiară din ședința din data de 01.05.2015. Astfel, Capitolul II - Condiții privind obținerea autorizației de funcționare, art. 2 alin. (1) lit. b din Normă a impus ca brokerul de asigurare și/sau reasigurare să aibă un capital social subscris și vărsat în formă bănească, a cărui valoare nu poate fi mai mică de 150.000 RON. Conform art. 35 alin. (5) lit. b din Legea nr. 32/2000, valoarea capitalului social virat în formă bănească, a cărui valoare nu poate fi mai mică de 15.000 RON, va fi actualizată prin norme adoptate de Comisia de Supraveghere a Asigurărilor, în prezent Autoritatea de Supraveghere Financiară. Legea nr. 32/2000 a lăsat în competența intimatei-pârâte actualizarea capitalului social vărsat în formă bănească a brokerilor. Actualizarea capitalului social virat în formă bănească are loc conform dispozițiilor Legii nr. 32/2000, prin norme ce au valoarea unor acte administrative unilaterale cu caracter normativ, emise în executarea legii. Natura juridică a Normei 9/2015 determină îndeplinirea unor condiții de legalitate de formă și de fond. Ca o condiție de formă, la emiterea unui act administrativ este obligatorie condiția motivării acestuia, iar lipsa motivării sau o motivare insuficientă poate conduce la anularea actului. O altă condiție a legalității actului administrativ este aceea a respectării concordanței cu dispozițiile actului cu forță juridică superioară în temeiul căruia a fost emis. În cazul de față, Legea nr. 32/2000 a dat în competența ASF atribuția actualizării capitalului social vărsat în formă bănească, însă actul administrativ ce urmează să fie emis în temeiul disp. art. 35 alin. (5) lit. b din lege are obligația să respecte principiul transparenței și proporționalității actului administrativ. Acesta nu poate fi emis arbitrar, ci trebuie arătate criteriile în baza cărora se face actualizarea, iar suma finală urmează să respecte criteriul proporționalității cu nivelul de risc financiar la care este supusă activitatea brokerilor. Cu alte cuvinte, autoritatea publică emitentă are obligația să își motiveze alegerea și să aducă la cunoștința celor interesați criteriile care au stat la baza stabilirii sumei de 150.000 RON, ce reprezintă o actualizare a capitalului social vărsat în formă bănească, în cuantum de 15.000 RON. Pentru a se realiza o asemenea analiză este relevantă nota de fundamentare a Normei 9/2015 depusă în dosarul de fond la filele 22-24. Cu referire la acest înscris, judecătorul fondului a constatat, în mod corect, faptul că brokerii de asigurare și/sau reasigurare au fost calificați în mod greșit ca fiind instituții non-bancare și astfel paralela făcută de pârâtă în nota de fundamentare cu privire la evoluția capitalului instituțiilor financiare non-bancare este nepertinentă. Este reală atât afirmația intimatei, cât și cea a primei instanțe, în sensul că activitatea brokerilor de asigurare și/sau reasigurare este generatoare de risc financiar. Însă riscul financiar a fost analizat în nota de fundamentare cu referire strictă la investițiile financiare non bancare, iar explicația ce ar putea susține actualizarea capitalului social vărsat în formă bănească a acestora nu are niciun fel de legătură cu riscul financiar generat de activitatea brokerilor. Prima instanță a susținut că singura modalitate de apreciere a limitelor dreptului intimatei de a actualiza valoarea capitalului social al brokerilor este cea prin raportare la principiul proporționalității, ce presupune o analiză a măsurii administrative prin raportare la scopul urmărit și necesitatea atingerii acestui scop prin măsura criticată. Din actele dosarului rezultă însă că intimata nu a făcut o analiză a măsurii administrative luate, din moment ce toate referirile din nota de fundamentare sunt făcute în raport de riscul activităților instituțiilor non-bancare și nu au legătură cu activitatea de broker. Prin actul administrativ atacat nu s-a explicat rolul asigurării de răspundere în valoare de cel puțin 1.000.000 euro și măsurile luate chiar în cuprinsul legii pentru protejarea clienților, în raport cu valoarea capitalului social vărsat de 150.000 RON, pentru a se justifica mărirea acestuia și, în final scopul măsurii. În raport de aceste constatări, Înalta Curte apreciază să, deși autorității publice intimate i-a fost conferită de către Legea nr. 32/2000 o marjă largă de apreciere în valoarea actualizării capitalului social vărsat sub formă bănească în ceea ce privește brokerii, aceasta este obligată să acționeze în conformitate cu principiile deja enunțate, de emitere a actelor administrative, respectiv, transparența, proporționalitatea, motivarea, elemente ce țin în esență, de legalitatea actului administrativ. Or, din actele dosarului reiese împrejurarea conform căreia intimata-pârâtă a încălcat toate aceste principii, ceea ce a condus la emiterea unui act administrativ nelegal. Dreptul autorității publice nu este absolut, ci este limitat la ceea ce se numește ierarhic normelor juridice, adică activitatea sa este guvernată de principiul legalității. Puterea discreționară sau dreptul de apreciere al autorității publice este recunoscut de Legea nr. 554/204 și nu se opune principiului legalității, însă acesta se exercită în cadrul unor limite legale, iar abuzul/excesul de putere este sancționat. Legea nr. 554/2004 definește excesul de putere la art. 2 alin. (1) lit. n ca fiind exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice, prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor. Astfel, asupra modului în care autoritatea publică și-a exercitat dreptul de apreciere, există posibilitatea controlului judiciar care va stabili dacă actul administrativ a fost emis cu respectarea principiului legalității, dar este inoportun sau dacă, deși actul este oportun, acesta a fost emis cu nerespectarea prevederilor legale. În speța de față s-a analizat dreptul de apreciere al autorității publice intimate prin prisma legalității actului emis, concluzia fiind aceea, cum deja s-a menționat mai sus, a nelegalității, art. 2 alin. (1) lit. B din Norma 9/2015, ca urmare a nerespectării principiilor fundamentale ale dreptului administrativ. Consecința acestei împrejurări este emiterea actului administrativ cu exces de putere, ca urmare a încălcării limitelor competenței de reglementare a autorității publice intimate. Față de acestea, constatând întrunirea motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul art. 496 C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, Înalta Curte va admite recursul și va casa, în parte, sentința atacată. În temeiul art. 1 și 18 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, ser va admite, în parte acțiunea și se vor anula dispozițiile cuprinse în art. 2 alin. (1) lit. B din Norma 9/2015 emisă de pârâtă. Drept consecință, urmează a se respinge cererea de suspendare a executării dispozițiilor atacate ca rămasă fără obiect. Urmează a se menține dispozițiile referitoare la respingerea excepției lipsei de interes și excepția prematurității acțiunii împotriva cărora nu s-a declarat recurs.