ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1982/2018

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Procedura în fața primei instanțe

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, sub nr. unic x/2015, la data de 20.07.2015, reclamanta A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară:

- suspendarea Norma ASF nr. 9/2015 privind autorizarea și funcționarea brokerilor de asigurare și/sau de reasigurare, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei, în temeiul prevederilor art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004;

- în principal, anularea prevederilor textului art. 2 alin. (1) lit. b) din Norma nr. 9/2015 privind autorizarea și funcționarea brokerilor de asigurare și/sau de reasigurare;

- în subsidiar, anularea în parte, cu obligarea ASF să realizeze modificarea Normei atacate, în sensul coborârii pragului capitalului social necesar a fi subscris și vărsat în formă bănească, ce se va aplica de la data de 1 ianuarie 2016, de la valoarea minimă stabilită de 150.000 RON, la valoarea de 40.000 RON;

- obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentința nr. 2910 din 9 noiembrie 2015 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, s-au respins cererea de suspendare și cererea în anulare ca neîntemeiate.

Împotriva sentinței pronunțată de instanța de fond a formulat recurs reclamanta A. S.R.L., pentru motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În dezvoltarea motivului de recurs, recurenta a arătat, în privința normei contestate, că instanța de fond nu a aplicat corect metodele de interpretare a acesteia și nu a reținut încălcarea principiului proporționalității.

Astfel, metoda gramaticală de interpretare trimite la sensul cuvântului, care în dicționarul explicativ este definit astfel: "a actualiza = a face să fie actual, a readuce în prezent".

Totodată din textul de lege contestat se desprind două aspecte esențiale privind intenția legiuitorului, și anume:

a) limita inițială a plafonului capitalului social a fost stabilită expres în lege;

b) utilizarea unui termen cu întindere limitată și condiționată pentru intervenția asupra acestui plafon.

Utilizând metoda logică de interpretare, rezultă că intenția legiuitorului a fost aceea de a limita intervenția autorității asupra nivelului capitalului social la actualizarea prin norme (act normativ secundar), iar nu de a da libertate deplină autorității de supraveghere în stabilirea acestuia, așa cum încearcă să impună ideea ASF și cum susține judecătorul fondului.

A mai susținut recurenta că elaborarea actului normativ s-a realizat cu nerespectarea legii privind tehnica legislativă și a principiului separației puterilor în stat, prevăzut la art. 1 alin. (4) din Constituție.

Atât studiile ce au stau la baza proiectului de normă, cât și nota de fundamentare scot în evidență mai multe neconformități.

ASF arată că nivelul capitalului social s-a diminuat continuu în perioada 2000-2014, ca urmare a deprecierii accentuate a monedei naționale. Prin urmare, intimata raportează nivelul capitalului social la cursul de schimb, atunci când se referă la diminuare, dar nu o mai face atunci când susține că "actualizează" nivelul capitalului (pe care, de fapt, îl modifică).

Intimata își fundamentează norma pe baza unor informații neadevărate, a unor date colectate cu superficialitate și pe baza unor susțineri ce depășesc cadrul legal în care este mandatată să acționeze. Astfel, prin actualizare, ASF înțelege "alinierea brokerilor de asigurare la minimum cerințelor de capital social pentru instituțiile financiare non-bancare supravegheate".

Însăși instanța fondului a recunoscut că ASF a atribuit în mod nelegal termenul de entitate financiară non-bancară brokerilor de asigurare, însă nu merge cu raționamentul până la capăt.

Instanța de fond a apreciat în mod nefondat că studiile ASF din care reiese că brokerii de asigurare generează riscuri financiare sunt relevante, deși niciunul dintre aceste studii nu conține elemente certe, reale și opozabile, care să reprezinte un silogism autentic cu trimitere la nivelul capitalului social stabilit.

Prin această modalitate de reglementare nelegală, intimata-pârâtă Autoritatea de Supraveghere Financiară a adăugat la lege, modificând-o, deși nu are astfel de atribuții, ajungând să statueze ea însăși, pe cale de Normă, cu depășirea limitelor atribuțiilor sale, adică substituindu-se legiuitorului și încălcând astfel dispozițiile art. 1 alin. (4) din Constituție privind separația puterilor în stat.

În sfârșit, trimiterea la dispozițiile art. 53-55 din Ordinul nr. 18/2009, privind posibilitățile de externalizare a activității de constatare și regularizare a daunelor, arătând că brokerul de asigurare poate desfășura aceste activități angajând asigurătorul, motiv prin care se încearcă justificarea majorării capitalului social, nu are susținere, întrucât în practică activitatea de externalizare a daunelor este realizată de cele mai multe ori de societăți specializate în acest sens, iar nu de brokeri de asigurare, acestor societăți neimpunându-li-se însă niciun plafon de capital social.

II. Procedura în fața instanței de recurs.

Intimata pârâtă a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

La rândul său, recurenta reclamantă a depus la dosar răspuns la întâmpinare, reiterând principalele susțineri din recurs.

Prin Încheierea din 02 aprilie 2018, pronunțată de Completul de filtru în condițiile art. 493 din C. proc. civ., cererea de recurs a fost declarată admisibilă.

În faza procesuală a recursului nu au fost administrate probe noi.

III. Analiza motivelor de casare

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., pe baza probelor administrate și a dispozițiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este fondat în limitele și pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Recurenta reclamantă a supus controlului de legalitate al instanței de contencios administrativ actul administrativ reprezentat de Norma nr. 9 din 10 aprilie 2015 privind autorizarea și funcționarea brokerilor de asigurare și/sau de reasigurare emisă de autoritatea de supraveghere Financiară, în ceea ce privește dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. b al Capitolului II "Condiții privind obținerea autorizației de funcționare".

Intimata pârâtă a invocat drept temei al emiterii Normei nr. 9/2015 prevederile O.U.G. nr. 93/2012, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 113/2013 privind înființarea, organizarea și funcționarea ASF, prevederile art. 5 lit. b)

1

, art. 8 alin. (1), art. 35 și art. 36 din Legea nr. 32/2000 privind activitatea de asigurare și supravegherea asigurărilor, precum și "deliberările Consiliului Autorității de Supraveghere Financiară din ședința din data de 01.05.2015".

Prin art. 2 alin. (1) lit. b din Norma menționată, s-a impus cerința ca brokerul de asigurare și/sau reasigurare să aibă un capital social subscris și vărsat în formă bănească de minimum 150.000 RON.

La art. 35 alin. (5) lit. b din Legea nr. 32/2000, se prevedea la momentul emiterii Normei, faptul că valoarea capitalului social virat în formă bănească, a cărui valoare nu poate fi mai mică de 15.000 RON, va fi actualizată prin norme adoptate de Comisia de Supraveghere a Asigurărilor, în prezent Autoritatea de Supraveghere Financiară.

Legea nr. 32/2000 a lăsat deci în competența intimatei-pârâte actualizarea capitalului social vărsat în formă bănească a brokerilor, actualizare ce urma să se realizeze prin norme, acte administrative unilaterale emise în executarea legii.

O condiție esențială a legalității actului administrativ este aceea a concordanței cu dispozițiile actului normativ cu forță juridică superioară în temeiul căruia a fost emis, autoritatea publică având și obligația să motiveze corespunzător actul administrativ, să respecte principiul transparenței și proporționalității la emiterea acestuia.

Cu alte cuvinte, intimata pârâtă avea obligația să își motiveze alegerea și să aducă la cunoștința celor interesați criteriile care au stat la baza stabilirii sumei de 150.000 RON cu titlul de actualizare a capitalului social vărsat în formă bănească, prevăzut de lege inițial în cuantum de 15.000 RON.

De asemenea, suma finală trebuie să respecte criteriul proporționalității cu nivelul de risc financiar la care este expusă activitatea brokerilor.

În caz contrar, nu se mai poate vorbi de legitimitate, ci de exces de putere în așa-zisa "actualizare" a capitalului social, ajungându-se practic la o modificare de fond, printr-un act administrativ, a condiției de autorizare prevăzută de lege.

Contrar apărărilor formulate de intimata-pârâtă prin întâmpinare, Înalta Curte constată, din analiza Notei de fundamentare a Normei 9/2015 depusă la dosarul de fond, că brokerii de asigurare și/sau reasigurare au fost calificați în mod greșit ca fiind instituții non-bancare și astfel paralela făcută cu privire la evoluția capitalului instituțiilor financiare non-bancare nu este pertinentă.

Este adevărat că activitatea brokerilor de asigurare și/sau reasigurare este, prin natura sa și condițiile în care se desfășoară, generatoare de risc financiar.

Însă riscul financiar a fost analizat în nota de fundamentare cu referire strictă la investițiile financiare non-bancare, iar explicația ce ar putea susține actualizarea capitalului social vărsat în formă bănească a acestora nu are niciun fel de legătură cu riscul financiar generat de activitatea brokerilor.

Or, dacă singura modalitate de apreciere a limitelor dreptului intimatei de a actualiza valoarea capitalului social al brokerilor este prin prisma principiului proporționalității, ce presupune o analiză a măsurii administrative prin raportare la scopul urmărit și necesitatea atingerii acestui scop prin măsura criticată, este evident că intimata pârâtă nu a făcut o astfel de analiză, de vreme ce toate referirile din nota de fundamentare sunt făcute la riscul activităților instituțiilor non-bancare, iar nu la activitatea de brokeraj și la scopul protejării clienților acestora.

Aceasta în condițiile în care exista deja cerința asigurării de răspundere în valoare de cel puțin 1.000.000 euro și măsuri prevăzute în chiar cuprinsul legii-cadru pentru protejarea clienților.

Astfel, Înalta Curte reține că intimatei pârâte i-a fost conferită de către Legea nr. 32/2000 o largă marjă de apreciere în evaluarea actualizării capitalului social vărsat sub formă bănească în ceea ce privește brokerii, însă dreptul de apreciere al autorității publice nu este absolut, ci limitat de ierarhia constituțională a normelor juridice, activitatea autorității fiind guvernată de principiile legalității, transparenței și proporționalității măsurilor, iar abuzul/excesul de putere este sancționat conform Legii nr. 554/2004.

Legea contenciosului administrativ definește, la art. 2 alin. (1) lit. n, excesul de putere ca fiind exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice, prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor.

Analizând legalitatea actului administrativ contestat, din perspectiva principiilor fundamentale care guvernează dreptul administrativ, a respectării prevederilor Legii nr. 24/2000 și a modului de exercitare a dreptului de apreciere al autorității publice intimate, Înalta Curte conchide că Norma este în parte nelegală, fiind emisă cu exces de putere în ceea ce privește dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. B) din cuprinsul său.

Față de împrejurările de fapt și de drept expuse, Înalta Curte constată că prima instanță a făcut o greșită interpretare și aplicare în cauză a normelor de drept material și a principiilor de drept incidente, motiv pentru care se impune casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea acțiunii.

IV. Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia

În baza dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamanta A. S.R.L. și va casa sentința recurată, cu consecința admiterii acțiunii reclamantei și anulării art. 2 lit. b) din Norma nr. 9/2015 privind autorizarea și funcționarea brokerilor de asigurare/reasigurare, emisă de intimata pârâtă.

În baza art. 453 alin. (1) din Codul de procedură civilă, va fi obligată intimata pârâtă la plata către recurenta reclamantă a cheltuielilor de judecată în cuantum de 100 RON, reprezentând taxa judiciară de timbru achitată în recurs, conform dovezii depuse la dosar.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta A. S.R.L. împotriva sentinței civile nr. 2910 din 9 noiembrie 2015 a Curții de Apel București, secția a VIII-a Contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată.

Admite acțiunea formulată de reclamantă.

Anulează prevederile textului art. 2 lit. b) din Norma nr. 9/2015 privind autorizarea și funcționarea brokerilor de asigurare/reasigurare, emisă de pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară.

Obligă intimata Autoritatea de Supraveghere Financiară la plata cheltuielilor de judecată în cuantum de 100 RON, reprezentând taxa judiciară de timbru, către recurentă.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 16 mai 2018.