ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1836/2018

Obiectul litigiului dedus judecății Prin cererea înregistrată la data de 8 septembrie 2014 sub nr. x/2014 pe rolul Curții de Apel București reclamanții A., B., C. au solicitat, în contradictoriu cu pârâții Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților (ANRP) și Ministerul Finanțelor Publice obligarea pârâtei ANRP la emiterea titlului de plata aferent titlului de despăgubire - decizia nr. 4509/23.04.2009 emisă de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor și obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 1029 din 8 aprilie 2015, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Finanțelor Publice, a respins acțiunea reclamanților în contradictoriu cu acesta, pentru lipsa calității procesuale pasive a Ministerului Finanțelor Publice, a respins excepțiile tardivității, inadmisibilității și lipsei calității procesuale active a reclamanților și a respins acțiunea formulată de reclamanții A., B., C., în contradictoriu cu pârâtele Autoritatea Națională Pentru Restituirea Proprietăților și Ministerul Finanțelor Publice, ca neîntemeiată.

Recursul formulat în cauză și motivele de casare invocate Împotriva sentinței pronunțate de Curtea de Apel București au declarat recurs reclamanții A., B., C., invocând în drept prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. și solicitând admiterea recursului, casarea sentinței și pe fond admiterea acțiunii formulate în fața instanței de fond Într-o primă critică, reclamanții au arătat că prima instanță a aplicat greșit normele de drept incidente în cauză, respectiv dispozițiile Legii nr. 247/2005, ale H.G. nr. 572/2013 și ale Legii nr. 10/2001, precum și dispozițiile Legii nr. 165/2013. A fost invocată și nerespectarea Ordinului nr. 1857 din 13 noiembrie 2013 privind aprobarea procedurii de plată din titlurile de plată emise în temeiul dispozițiilor art. 41 alin. (4) din Legea nr. 165/2013 privind măsurile privind finalizarea procesului de restituire, în natură sau în echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist din România. În art. 2 alin. (5) din Anexa la Ordinul menționat se prevede că: " Persoana fizică sau juridică indicată în dispozițiile de consemnare speciale se prezintă la orice unitate bancară D. S.A. și solicită retragerea în numerar/virament a sumelor consemnate, pe baza următoarelor acte: (...) certificatul de moștenitor (...)". În ceea ce privește persoanele îndreptățite la obținerea despăgubirilor, de vreme ce antecesorul reclamanților a făcut cererea în nume propriu, rezultă că titlul trebuia emis pe numele acestuia și numai, ulterior, dacă era cazul, pe numele moștenitorilor. Reclamanții au formulat numeroase cereri, atât la Primăria Municipiului Iași, cât și la Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților, indicând faptul că solicitantul inițial a decedat, că există moștenitori și că actele administrative trebuie modificate. De altfel, Primăria Municipiului Iași a emis Dispoziția nr. 178/09.02.2009 prin care au fost rectificate datele beneficiarului, arătându-se E. este descendentul lui F. și a soției sale G. După înaintarea dosarului către Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, nu a fost emis titlul de plată, arătându-se că nu s-a solicitat emiterea acestuia înăuntrul termenului de prescripție de trei ani, potrivit adresei nr. x. O a doua critică privește, în esență, analiza pe fond a litigiului, arătându-se că, deși au fost indicate toate elementele necesare pentru soluționarea cauzei, instanța nu le-a valorificat corespunzător și nu a răspuns tuturor aspectelor invocate de părți. Mai mult, instanța a arătat că atât dispoziția primarului Municipiului Iași din 27.10.2005, cât și decizia nr. 43089 din 23.04.2009 sunt lovite de nulitate, fiind necesară emiterea unor noi dispoziții pe numele persoanelor îndreptățite la despăgubiri, deși niciuna dintre părți nu a investit Curtea de Apel București cu o acțiune în constatarea nulității actelor administrative menționate. O a treia critică privește nerespectarea jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, respectiv Manushaqe Puto și alții împotriva Albaniei și Ramadhi și alți cinci împotriva Albaniei, prin care s-a statuat că și o decizie a unei autorități administrative definitive trebuie pusă în aplicare ca și o hotărâre judecătorească. S-a arătat că și procedura de acordare a despăgubirilor trebuie să respecte principiul soluționării cauzelor într-un termen rezonabil, consacrat în art. 6 alin. (1) din Convenția Europeană a Drepturilor Omului și Libertăților Fundamentale, ca o garanței a dreptului la un proces echitabil. Soluționarea cauzelor în mod imparțial, echitabil și într-un termen rezonabil constituie și un element al dreptului la bună administrare, drept fundamental al unui cetățean al Uniunii europene, consacrat în art. 41 al Cartei drepturilor fundamentale adoptate de Parlamentul European și Consiliul Uniunii Europene. Raportat la considerentele instanței de fond, conform cărora, deși reclamanților li se recunoaște dreptul la despăgubire, se impune reluarea întregii proceduri administrative, s-ar ajunge la încălcarea dreptului la un proces echitabil, precum și la încălcarea dreptului de proprietate - după 15 ani de la depunerea notificării de către antecesorul reclamanților, aceștia s-ar afla în situația reluării întregii proceduri administrative, numai pe considerente formale.

Derularea procedurii judiciare în fața instanței de recurs și analiza motivelor de casare Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru și a fost comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 2 mai 2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din același act normativ. Prin încheierea de ședință din data de 16 ianuarie 2018, completul de filtru a constatat, analizând conținutul raportului întocmit, că memoriul de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a admis în principiu recursul, în temeiul prevederilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ., și a fixat termen de judecată a fondului recursului, în ședință publică, pentru data de 8 mai 2018.

Apărările formulate în cauză La data de 28.08.2015 intimata-pârâtă Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților (ANRP) a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat. S-a arătat că Deciziile Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor încorporează doar drepturile de creanță ale deținătorilor asupra statului român, corespunzător despăgubirilor acordate potrivit Legii nr. 247/2005, drepturi ce puteau fi valorificate prin conversia lor în acțiuni emise la Fondul proprietatea și/sau după caz, în funcție de opțiunea titularilor înscriși în acestea, prin preschimbarea lor contra titluri de plată, conform art. 3 lit. a) din titlul VII al Legii nr. 247/2005. În dispozitivul deciziilor menționate este prevăzut în mod clar, fără loc de interpretare, modalitatea de valorificare a acestora, respectiv parcurgerea procedurii prevăzute la Capitolul V 1 din Titlul VII al Legii nr. 247/2005, modificată și completată prin O.U.G. nr. 81/2007. Titlul VII din Legea nr. 247/2005, modificată și completată prin O.U.G. nr. 81/2007 reglementează o procedură administrativă de acordare a despăgubirilor aferente imobilelor care nu pot fi restituite în natură, imobile preluate abuziv în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, prin parcurgerea unor etape distincte, cu implicarea unor entități diferite, cu atribuții și responsabilități clar stabilite de lege. În cazul dedus judecății, domnul F. nu a parcurs procedura administrativă stabilită în Titlul VII al Legii nr. 247/2005, în sensul că nu a solicitat Direcției pentru acordarea despăgubirilor în numerar din cadrul ANRP acordarea unui titlu de plată ori de conversie, în condițiile art. 14 1 și cu respectarea termenelor și limitărilor prevăzute la art. 3 lit. h) din actul normativ menționat. S-a mai arătat că instanța de fond, în mod legal, a apreciat că Dispoziția Primarului Municipiului Iași din 27.10.2005 a fost emisă pentru o persoană lipsită de capacitate de folosință și este lovită de nulitate. Aceeași este situația și pentru Decizia nr. 4309/23.04.2009, Dispoziția nr. 889/20.04.2011, dar și pentru cea emisă în anul 2010, deoarece au fost aduse modificări nu numai în ceea ce privește beneficiarul dispoziției de restituire, dar și în ceea ce privește suprafața de teren, cât și a faptului că trebuiau scăzute despăgubirile încasate în anul 1982. Așadar, Decizia nr. 4509/23.04.2009 emisă de CCSD pe numele autorului reclamanților care era decedat la momentul emiterii deciziei menționate nu poate sta la baza emiterii unui titlu de plată pentru reclamanți. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză Examinând sentința recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanții A., B., C. este fondat, pentru considerentele ce urmează să fie expuse. Motivele de recurs se subsumează dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. coroborate cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, urmând să fie analizate din această perspectivă. i) Cu privire la fondul cauzei Este întemeiată critica reclamanților că instanța de fond a depășit limitele învestirii sale pronunțându-se asupra unui lucru care nu s-a cerut, nu a lămurit situația de fapt și nu a statuat în mod corect asupra raporturilor juridice deduse judecății. Înalta Curte reține că prin acțiunea introductivă de instanță reclamanții A., B. și C. au solicitat în contradictoriu cu pârâții Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților și Ministerul Finanțelor Publice obligarea pârâtei ANRP la emiterea titlului de plata aferent titlului de despăgubire - decizia nr. 4309/23.04.2009 emisă de Comisia Centrală pentru Acordarea Despăgubirilor (CCSD) pentru beneficiarul F. Reclamanții au învederat instanței că, în calitate de moștenitori ai autorului lor F., au efectuat demersuri, atât la Primăria Municipiului Iași, cât și la ANRP pentru a arăta că sunt îndreptățiți să valorifice drepturile conferite antecesorului lor în temeiul Legii nr. 247/2005. Primăria Municipiului Iași a emis inițial Dispoziția nr. 3449/27.10.2005 și, ca urmare a solicitărilor formulate de E. a emis o altă dispoziție, respectiv nr. 178/09.02.2009, dar și o altă dispoziție modificatoare în cursul anului 2011. Comisia Centrală pentru Acordarea Despăgubirilor a emis Decizia nr. 4509/23.04.2009 în favoarea beneficiarului F., cu mențiunea că moștenitorii au făcut solicitări pentru ca decizia să fie modificată în sensul indicării ca beneficiari a reclamanților reclamanții A., B. și C. Curtea de Apel București a indicat în considerente, ca argument peremptoriu, că actele administrative emise în cadrul procedurii de acordare a despăgubirilor, în favoarea lui F. sunt lovite de nulitate pentru lipsa capacității de folosință a acestuia - având în vedere că decesul beneficiarului a intervenit la data de 22.01.2004. Or, este de necontestat că niciuna dintre părți nu a învestit instanța cu o acțiune în anularea actelor administrative ce au constituit temeiul acțiunii reclamanților (causa debendi). Dimpotrivă, reclamanții au arătat că în temeiul certificatului de moștenitor depus la dosar, au efectuat demersuri, atât la Primăria Municipiului Iași, cât și la ANRP, solicitând valorificarea drepturilor dobândite de antecesorul lor. Așa fiind, instanța s-a pronunțat asupra nulității actelor administrative fără să fie învestită și fără să pună în discuția părților acest aspect, cu încălcarea principiilor disponibilității și contradictorialității, precum și a dreptului la apărare al reclamanților, toate acestea fiind subsumate garanțiilor ce vizează dreptul la un proces echitabil în temeiul art. 6, 9 și 13 din C. proc. civ., dar și art. 6 alin. (1) din Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Deși reclamanții au susținut că au urmărit să valorifice drepturile conferite de lege autorului lor, autoritățile administrative le-au respins cererile, iar instanța nu a analizat dacă, într-adevăr aceștia au respectat dispozițiile Legii nr. 247/2007, precum și pe cele ale legislației secundare și terțiare (H.G nr. 572/2013 și Ordinul nr. 1857/2013 pentru aprobarea procedurii de plată a sumelor din titlurile de plată emise în condițiile art. 41 alin. (4) din Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire în natură sau în echivalent a imobilelor preluate abuziv în România). De asemenea, instanța nu a analizat apărarea reclamanților că, din cauza pasivității manifestate, revine autorităților administrative răspunderea pentru neexercitarea în termen a drepturilor prevăzute de art. 18 din Titlul VII din Legea nr. 247/2005, precum și a drepturilor reglementate de alte acte normative incidente în litigiu - Legea nr. 117/2012, O.U.G. nr. 62/2010, O.U.G. nr. 4/2012 etc. În speță, respingerea acțiunii cu argumentul că actele administrative ce au constituit temeiul acțiunii reclamanților sunt lovite de nulitate, fără ca instanța să fie învestită în acest sens și fără a fi analizate apărările ce urmăreau să configureze conținutul drepturilor dobândite de reclamanți de la antecesorul lor în cadrul procedurii administrative echivalează cu neanalizarea fondului - motivele de recurs fiind întemeiate sub acest aspect. ii) Cu privire la aplicarea jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului Este întemeiată critica reclamanților cu privire la încălcarea principiilor ce se degajă din jurisprudența Curții Europene de la Strasbourg în materia restituirii bunurilor preluate abuziv și a procedurilor derulate conform legislației interne - aspecte care au fost sintetizate în motivarea Deciziei nr. 27/2011 pronunțată în recurs în interesul legii de Înalta Curte de Casație și Justiție. În considerentele hotărârii menționate s-a arătat că: "Dacă Convenția nu impune statelor obligația de a restitui bunurile confiscate, odată ce a fost adoptată o soluție de către stat, ea trebuie implementată cu o claritate și coerență rezonabile, pentru a se evita, pe cât posibil, insecuritatea juridică și incertitudinea pentru subiecții de drept la care se referă măsurile de aplicare a acestei soluții. (...) în această materie statul a decis că restituirea în natură și acordarea măsurilor reparatorii au loc în condițiile impuse de Legea nr. 10/2001 și de Legea nr. 247/2005." În cadrul analizei efectuate de Înalta Curte cu privire la mecanismul de restituire a bunurilor preluate abuziv s-a arătat care este semnificația noțiunii de "bun" și importanța soluționării cererilor administrative într-un mod previzibil și într-un termen rezonabil. Astfel, au fost reținute următoarele aspecte: "(...) în situația în care există o decizie sau dispoziție administrativă ori o hotărâre judecătorească definitivă, devenită irevocabilă, prin care s-a stabilit dreptul la despăgubiri, părțile se pot prevala de existența unui "bun", în sensul Convenției, garanțiile oferite de art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenție trebuie să fie funcționale în cadrul procedurii de executare a "valorii patrimoniale" astfel stabilite. Or, mecanismul eficient de protecție a drepturilor garantate de art. 6 din Convenție și de art. 1 din Primul Protocol adițional, la care se referă C.E.D.O. în hotărârea-pilot pronunțată în Cauza Maria Atanasiu și alții împotriva României, presupune tocmai stabilirea unui sistem eficient și previzibil de executare într-un timp rezonabil a deciziilor și dispozițiilor administrative sau a hotărârilor judecătorești irevocabile." Așa fiind, instanța de fond, în rejudecarea cauzei va trebui să aibă în vedere faptul că, în speță, reclamanții se prevalează de o decizie administrativă, care constituie "un bun" în sensul jurisprudenței CEDO, dar și a jurisprudenței Înaltei Curți (Deciziile nr. 27/2011 și 40/2016 pronunțate de ICCJ în recurs în interesul legii), urmând să analizeze apărările reclamanților în privința posibilităților procedurale de valorificare a acestuia în temeiul dispozițiilor Legii nr. 247/2005 cu modificările și completările ulterioare. iii) Temeiul juridic al soluției pronunțate de Înalta Curte Față de aceste considerente, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8, coroborate cu dispozițiile art. 496 C. proc. civ., coroborate cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, urmează să admită recursul declarat de recurenții-reclamanți, să caseze sentința recurată și să trimită cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.