ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1829/2018

Asupra recursului de față;

Din analiza actelor și lucrărilor dosarului, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal la data de 24.11.2014 sub nr. xCA/2014, reclamanta A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale - Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, pronunțarea unei hotărâri judecătorești prin care să se dispună:

(i) anularea titlului de creanță constând în Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare încheiat în data de 06.06.2014 privind proiectul "Modernizare fermă de pui de carne la A. S.R.L." și, în consecință, anularea obligației de restituire a ajutorului financiar nerambursabil în cuantum de 3.394.367,58 RON;

(ii) anularea Deciziei nr. 26548 din 31.07.2014 de soluționare a contestației formulată de A. S.R.L. și înregistrată la A.F.I.R. sub nr. x/2014, decizie comunicată la data de 07.08.2014;

(iii) obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată generate de acest proces.

Prin sentința nr. 59/CA/2015-PI din 1 aprilie 2015 pronunțată de Curtea de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a fost respinsă, ca nefondată, acțiunea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale - Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale.

Împotriva sentinței nr. 59/CA/2015-PI din 1 aprilie 2015 a declarat recurs în termen legal reclamanta A. S.R.L., invocând motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Criticile aduse hotărârii atacate vizează aplicarea greșită a normelor de drept material prevăzute la art. 4 alin. (8) și art. 5 alin. (3) din Regulamentul (UE) nr. 65/2011 al Comisiei din 27 ianuarie 2011 de stabilire a normelor de punere în aplicare a Regulamentului(CE) nr. 1698/2005 al Consiliului în ceea ce privește punerea în aplicare a procedurilor de control și a ecocondiționalității în cazul măsurilor de sprijin pentru dezvoltare rurală.

În ceea ce privește modul de interpretare și aplicare a normei de drept european cuprinsă în art. 4 alin. (8) din Regulamentul nr. 65/2011, susținerile recurentei au vizat, în esență, următoarele:

Atât în Regulamentul nr. 1975/2006 (art. 5 alin. (3) abrogat în prezent, cât și în Regulamentul nr. 65/2011 (art. 4 alin. (8), textul de lege care se referă la condiții artificiale are, aproximativ, aceeași formulare:

"Fără a aduce atingere dispozițiilor speciale, nu se efectuează nicio plată către beneficiari în cazul cărora s-a stabilit că au creat în mod artificial condițiile necesare pentru a obține aceste plăți în scopul obținerii unui avantaj care contravine obiectivelor schemei de ajutor".

Din simpla analiză a normei juridice anterior menționată rezultă cel puțin trei consecințe de drept importante:

- verificarea creării de către beneficiari a condițiilor artificiale trebuie făcută anterior efectuării plăților, adică anterior acordării finanțării;

- crearea de către beneficiari a condițiilor artificiale trebuie "stabilită", adică dovedită, și nu doar presupusă de către autoritatea națională cu competențe în atribuirea finanțărilor nerambursabile;

- condițiile artificiale trebuie create "în scopul obținerii unui avantaj care contravine obiectivelor schemei de ajutor", ceea ce presupune, pe de o parte, intenția directă a beneficiarilor de a frauda și, pe de altă parte, ca avantajul pe care beneficiarii intenționează să îl obțină prin crearea condițiilor artificiale să contravină obiectivelor schemei de ajutor.

Prima instanță a înțeles și a aplicat greșit acest articol din prisma celor trei elemente de mai sus.

În primul rând, art. 4 alin. (8) din Regulamentul nr. 65/2011 arată foarte clar faptul că autoritatea contractantă trebuia să facă verificarea referitoare la existența condițiilor artificiale prealabil acordării finanțării, prin aceea că legiuitorul european înțelege să folosească expresia "nu se efectuează nicio plată", în loc de "se vor restitui plățile deja efectuate".

Pârâta constată existența acestor nereguli după acordarea finanțării, ba mai mult după finalizarea și implementarea proiectului. Or, banii acordați cu titlu de ajutor financiar nerambursabil au intrat în circuitul juridic și economic, finanțarea a produs efecte pentru că a fost aprobată de către autoritatea contractantă.

Față de elementele identificate de autoritatea pârâtă și reținute de prima instanță ca fiind indicii suficiente pentru a constata existența unui caz de creare de condiții artificiale în condițiile art. 4 alin. (8) din Regulamentul nr. 65/2011, se impune a se constata că aceeași stare de fapt, existenta atât la momentul analizării dosarului de finanțare și al acordării finanțării, respectiv la momentul controlului desfășurat de organul de control cu privire la crearea de condiții artificiale, este interpretată în moduri total diferite, situate la poluri diametral opuse.

Suntem în prezența unui real abuz din partea autorității contractante, care adaugă - în mod retroactiv și încălcând regula previzibilității conduitei administrative - cerințe noi de eligibilitate a proiectului, cu toate că la momentul acordării finanțării acestea nu existau, respectiv care cataloghează o serie de situații de fapt permise de lege (atât la momentul acordării finanțării, cât și în prezent) ca fiind indicii referitoare la crearea de condiții artificiale pentru a beneficia de ajutor nerambursabil.

Prima instanță reține ca argument în sensul respingerii cererii de chemare în judecată, faptul că societatea reclamantă nu contestă starea de fapt descrisă în procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare. Acest lucru nu înseamnă automat o recunoaștere a faptului că reclamanta a creat în mod intenționat o stare de fapt care să contravină schemei de ajutor FEADR pentru Măsura 121 și că a intenționat să fraudeze normele legale naționale și comunitare în ceea ce privește acordarea ajutorului financiar nerambursabil.

Ceea ce a intenționat reclamanta să sublinieze este faptul că această stare de fapt, aceste elemente identificate de agenții A.F.I.R., au fost cunoscute de pârâtă încă de la momentul formulării cererii de finanțare, respectiv de la momentul încheierii contractului de finanțare.

Astfel, din înscrisurile depuse la dosarul cauzei de către pârâtă la termenul din data de 18.03.2015, care reprezintă în speță conținutul dosarului de finanțare depus de A. S.R.L. rezultă că aceasta avea cunoștință încă de la momentul solicitării finanțării despre toate aceste elemente de fapt, pe care le-a supus analizei sale și pe care le-a considerat, la momentul acelei verificări ca fiind conforme cu cerințele normative naționale și comunitare.

Autoritatea contractantă a avut tot timpul acces la elementele de fapt identificate în procesul-verbal ca fiind elemente ce indică, opinia acesteia, o interdependență financiară și operațională între A. S.R.L., și B. S.A. însă nu a semnalat că ar exista vreo neregulă în acest sens la momentul finanțării. Reclamanta nu a ascuns nimic, a depus la dosar toate documentele solicitate, având reprezentarea faptului că revine autorității contractante obligația să îi indice în ce măsură ar exista vreun element care să conducă la neeligibilitatea proiectului, cu atât mai mult cu cât niciuna dintre situațiile de fapt descrise mai sus nu sunt interzise de lege.

Prima instanță afirmă că, cu toate că la momentul aprobării finanțării existau toate elementele stării de fapt care au justificat emiterea ulterioară a actelor administrative contestate și cu toate că autoritatea contractantă avea cunoștință despre acestea și totuși nu a semnalat existența unei nereguli care să fi determinat respingerea dosarului de la acordarea finanțării, nu este în măsură să conducă la nelegalitatea măsurii luate prin procesul-verbal atacat și nici nu poate împiedica pârâta să efectueze controale ulterioare.

Recurenta nu poate fi de acord cu această concluzie din două motive esențiale:

- Autoritatea contractantă este îndreptățită într-adevăr să efectueze un control ulterior momentului acordării finanțării însă cu privire la modul de implementare a proiectului și nu cu privire la îndeplinirea condițiilor inițiale de finanțare, condiții ce au fost deja supuse unei analize de către același organ competent;

- Temeiul de drept pe care se întemeiază măsura desființării contractului de finanțare și solicitarea rambursării integrale a finanțării este art. 4 alin. (8) care nu dă dreptul autorității contractante de a efectua - oricând și oricum - un control asupra condițiilor de selecție și eligibilitate pentru a aproba realizarea plăților, ci impune un control prealabil aprobării finanțării.

În al doilea rând, prima instanță nu a ținut cont de faptul că, potrivit art. 4 alin. (8) din Regulamentul nr. 65/2011, crearea de condiții artificiale nu poate fi doar presupusă de către organul de control, ci trebuie stabilită, dovedită în baza unor elemente de fapt concrete.

În speța de față, nu sunt dovedite condițiile artificiale susținute de pârâtă, elementele identificate nu sunt suficiente pentru a prezuma absolut că s-a obținut ajutor nejustificat, cu atât mai mult niciuna dintre situațiile prezentate de organul de control nu este interzisă de lege.

Prima instanță reține că cerința elementului obiectiv este îndeplinită, având în vedere că finalitatea urmărită din schema de ajutor din cadrul FEADR nu poate fi atinsă. Aceasta deoarece "având în vedere toate împrejurările de fapt reținute de pârâtă cu privire la situația reală a acesteia rezultă că scopul pentru care a fost înființată societatea este de a asigura un avantaj nejustificat terței societăți B. S.A. prin obținerea de fonduri nerambursabile de care nu ar fi putut beneficia dacă ar fi depus proiectul aceasta din urmă".

În mod greșit, interpretarea și aplicarea art. 4 alin. (8) se raportează la această societate - B. S.A., și nu la societatea care a făcut în realitate obiectul controlului și față de care trebuia probată, în mod obiectiv și concret, crearea de condiții artificiale.

Instanța de judecată nu a fost sesizată cu verificarea legalității și temeiniciei unui proces-verbal prin care se instituie o creanță bugetară în sarcina societății B. S.A., ci a fost sesizată cu analizarea legalității și temeiniciei procesului-verbal prin care societatea A. S.R.L. a fost obligată la restituirea întregului ajutor financiar nerambursabil acordat pe Măsura 121. Această societate nu a mai beneficiat de ajutor prin programul FEADR și nu a mai avut vreun alt proiect pe această măsură și, astfel, nu poate fi încadrată la noțiunea de creare de condiții artificiale pentru a accesa fonduri peste plafonul de minimis.

Nu suntem nici în situația existenței a două proiecte similare, alăturate, situație în care o societate (B. S.A., în exemplul de față) accesează unul dintre proiecte în nume propriu, iar al doilea proiect, printr-o persoană juridică interpusă, special înființată în acest sens, fiind în realitate singurul beneficiar al finanțării care este astfel peste limita legală admisă. Instituția pârâtă se referă la B. S.A. ca la un beneficiar de programe FEADR în cadrul Măsurii 121, însă ea însăși recunoaște că această societate nu are un proiect în curs de derulare în cadrul acestei măsuri, deci nu poate avea calitatea de beneficiar care a eludat limitările legale.

Instituția pârâtă invocă dispozițiile Notei directoare pentru Auditori nr. 22 din data de 10.10.2013 emisă de Comisia Europeană - Direcția Generală pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală - Consilier Antifraudă unde, ca regulă, s-a constatat că "procedura pe care o aplică proprietarii/managerii entităților care au beneficiat deja de fonduri pentru investiții este aceea de a crea o companie nouă, legal independentă de prima. Această nouă entitate - direct sau indirect controlată de proprietarii/managerii beneficiarului inițial vor solicita, la rândul lor, sprijin pentru investiții. Echipamentele achiziționate astfel vor servi exclusiv intereselor financiare ale beneficiarului inițial".

În speța de față, se impune a se observa că nu suntem într-un astfel de caz, nu există un "beneficiar inițial", singurul beneficiar real al finanțării fiind A. S.R.L., în patrimoniul acestei societăți aflându-se halele de producție pui, neavând niciun sens ca B. S.A. să încerce să obțină finanțare pe proiectul "Modernizare ferme pui", din moment ce în obiectul de activitate al acestei societăți nu se află creșterea puilor.

De asemenea, nu există echipamente achiziționate care să servească intereselor financiare ale beneficiarului inițial.

Prima instanță omite să sesizeze faptul că pârâta nu a stabilit - în concret - care este avantajul financiar creat în favoarea societății terțe, avantaj care să contravină schemei de ajutor FEADR. Or, pornind de la definiția dată "neregulii" pentru care se întocmește procesul-verbal de constatare, atât în legislația națională, cât și în cea comunitară (art. 2 pct. 7 din Regulamentul nr. 1083/2006), se observă o prevedere esențială și anume necesitatea existenței unui prejudiciu adus bugetului comunității europene, prejudiciu cauzat de beneficiar cu ocazia implementării proiectului.

La baza emiterii procesului-verbal contestat nu există nicio evaluare a unui prejudiciu produs sau a unui prejudiciu potențial, iar lipsa evaluării prejudiciului reprezintă un prim indiciu de nelegalitate a actului atacat.

Orice evaluare a acestui prejudiciu trebuie să fie făcută raportat la beneficiarul proiectului și solicitantul finanțării. Or, în speță, nu există un prejudiciu cauzat de societatea A. S.R.L. Viabilitatea economică a investiției este asigurată prin faptul că proiectul a fost finalizat și implementat cu succes, iar activitatea curentă a societății reclamante este în plină desfășurare și dezvoltare.

În al treilea rând, prima instanță nu a aplicat corect art. 4 alin. (8) din Regulament, în contextul în care a respins acțiunea reclamantei și a menținut ca legal procesul-verbal atacat, fără ca pârâta să dovedească intenția acestei societăți de a frauda obiectivele schemei de ajutor. Or, buna credință se prezumă, reaua-credință fiind cea care trebuie dovedită.

Or, întreaga analiză a instanței cu privire la întrunirea elementului subiectiv (frauda) poartă asupra societății B. S.A., în condițiile în care instanța nu a fost sesizată cu verificarea legalității și temeiniciei unui proces-verbal prin care se instituie o creanță bugetară în sarcina societății B. S.A. Instanța a fost sesizată cu analizarea legalității și temeiniciei procesului-verbal prin care societatea A. S.R.L. a fost obligată la restituirea întregului ajutor financiar nerambursabil acordat pe Măsura 121.

În ceea ce privește modul de interpretare și aplicare a normei de drept european cuprinsă în art. 5 alin. (3) din Regulamentul nr. 65/2011, criticile recurentei au în vedere următoarele aspecte:

Potrivit acestui text de lege, obligația de rambursare a ajutorului financiar nu se aplică în cazul în care plata a fost efectuată ca urmare a unei erori a autorității competente sau a unei alte autorități și atunci când eroarea nu ar fi putut fi depistată de beneficiar în mod rezonabil.

Prima instanță în mod greșit reține prevederile acestui articol, în sensul că acesta nu este aplicabil în situația dată pentru că "eroarea autorității contractante de a-i aproba reclamantei cererea de finanțare a fost provocată de aceasta din urmă".

În primul rând, se recunoaște existența unei erori a autorității pârâte prin aceea că a aprobat finanțarea în condițiile în care ulterior susține că beneficiarul nu îndeplinea condițiile de eligibilitate.

În al doilea rând, așa cum s-a arătat, nu este vorba de o eroare indusă, în mod intenționat, de societatea reclamantă. Elementele care au făcut obiectul verificării inițiale, la momentul solicitării finanțării, sunt aceleași cu cele care au fost identificate de autoritatea contractantă cu ocazia realizării controlului ulterior. Reclamanta nu a ascuns niciunul dintre aspectele de fapt ori de drept indicate de agenții pârâtei cu titlu de suspiciuni cu privire la crearea de condiții artificiale și nu a schimbat starea de fapt și de drept declarată în cadrul dosarului de finanțare de la un control la altul.

Toate elementele identificate au făcut obiectul analizei - sau ar fi putut face obiectul analizei autorității competente, fiind la dispoziția acesteia, din moment ce aceste informații se găseau la dosar. Dat fiind că aceste date au determinat în final încheierea procesului-verbal contestat și obligarea reclamantei la restituirea fondurilor se impune a se constata că prezența acestor informații în dosar și supunerea lor verificării în baza documentației depuse și în urma vizitei pe teren realizată de agenții A.F.I.R. trebuia să determine o respingere a dosarului și neacordarea plății încă de la început.

Constituie obligația autorității pârâte să analizeze în mod temeinic îndeplinirea criteriilor de selecție și întrunirea condițiilor de eligibilitate pentru a admite o cerere de finanțare. Orice conduită contrară care determină în final constatarea unei nereguli în ceea ce privește eligibilitatea unui proiect, neregulă care ar fi putut fi depistată de la început cu ocazia verificării dosarului de finanțare, determină o situație în care autoritatea competentă își invocă propria culpă. Este nepermis ca lipsa de diligență și atenție a celor care au realizat verificarea să fie imputată societății reclamante.

Eroarea în care s-a aflat pârâta este rezultatul modului în care aceasta a desfășurat propria analiză, iar societății reclamante nu îi poate fi imputat faptul că nu a depistat modul superficial în care a fost analizat dosarul. Mai mult decât atât, în calitate de beneficiar, nu putea semnala eventualele nereguli, întrucât nu avea competența de a analiza dosarul sub acest aspect - tocmai de aceea există o entitate specializată care face verificarea datelor în acte și pe teren. Reclamanta s-a conformat și a depus ceea ce i s-a cerut, fără a omite nimic din documentație și fără a manipula rezultatul procedurii printr-un comportament dolosiv.

Drept pentru care, negarea erorii în care s-a aflat și reluarea - cu titlu retroactiv - a verificării elementelor de eligibilitate, după ce finanțarea a fost acordată și proiectul a fost finalizat, constituie un comportament abuziv al autorității contractante care trebuie sancționat cu anularea procesului-verbal și a tuturor obligațiilor de plată stabilite în sarcina beneficiarului.

În concluzie, pentru toate motivele expuse, recurenta a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii atacate pe motiv că prima instanță nu a aplicat corect dispozițiile de drept material incidente în speță și în acest context, în mod nelegal a respins acțiunea, cu consecința rejudecării cauzei pe fond și admiterii cererii de chemare în judecată.

Intimata Agenția pentru Finanțarea Investițiilor a solicitat, prin întâmpinare, respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței nr. 59/CA/01.04.2015 pronunțată de Curtea de Apel Oradea, ca fiind legală și temeinică, reiterând situația de fapt, constatările și măsurile dispuse prin actele administrative contestate în cauză, precum și apărările formulate în primă instanță în raport de motivele de nelegalitate invocate de reclamantă.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză

Examinând sentința recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale aplicabile, constată că recursul este fondat, în sensul și pentru considerentele ce urmează.

Litigiul dedus judecății vizează exercitarea controlului de legalitate, în condițiile art. 51 din O.U.G. nr. 66/2011, asupra Deciziei nr. 26548/31.07.2014 emisă de Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, prin care a fost respinsă contestația formulată de S.C. A. S.R.L. împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare încheiat la data de 06.06.2014 privind proiectul "Modernizare fermă de pui de carne la S.C. A. S.R.L.".

Preliminar, Înalta Curte notează faptul că verificările finalizate prin emiterea Procesului-verbal constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare încheiat la data de 06.06.2014 și înregistrat la Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit sub nr. x/2014, au fost inițiate în baza suspiciunii de neregulă/suspiciunii de fraudă x/20.02.2014 și au vizat aspectele menționate în Raportul de Audit nr. x/07.02.2014 - emis ca urmare a constatărilor făcute de Curtea Conturi - Autoritatea de Audit.

Potrivit art. 5 lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, autoritățile cu competențe în gestionarea fondurilor europene au obligația implementării corespunzătoare și la timp a recomandărilor formulate de organele de control și audit intern și extern, naționale și europene, în aplicarea prevederilor prezentei ordonanțe de urgență.

De asemenea, în raport de art. 5 alin. (3) lit. f) din O.U.G. nr. 13/2006 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit (act normativ în vigoare la data emiterii procesului-verbal contestat), una dintre principalele atribuții ale acestei autorități are în vedere efectuarea de controale, ori de câte ori se consideră necesar, la beneficiarii proiectelor finanțate prin SAPARD și FEADR, după efectuarea plăți, pentru a stabili dacă eligibilitatea și condițiile acordării ajutorului financiar nerambursabil continuă să fie respectate.

Totodată, art. 4 alin. (8) din Regulamentul (UE) nr. 65/2011 prevede că:

"Fără a aduce atingere dispozițiilor speciale, nu se efectuează nicio plată către beneficiari în cazul cărora s-a stabilit că au creat în mod artificial condițiile necesare pentru a obține aceste plăți în scopul obținerii unui avantaj care contravine obiectivelor schemei de ajutor".

Prin urmare, verificările efectuate de Direcția de Control Antifraudă din cadrul APDRP pe linia implementării recomandărilor formulate de Curtea de Conturi - Autoritatea de audit, se înscriu în cadrul legal instituit de O.U.G. nr. 66/2011, O.U.G.13/2006 și Regulamentul (UE) nr. 65/2011.

Referitor la existența unei nereguli, în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, constatările și concluziile primei instanțe nu vor fi însușite de instanța de control judiciar, în considerarea următoarelor argumente:

Pentru a se dispune recuperarea ajutorului financiar nerambursabil acordat beneficiarului S.C. A. S.R.L. și rezilierea contractului de finanțare nr. x/06.02.2012 încheiat cu APDRP pe Măsura 121, prin Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/06.06.2014 s-a reținut că suspiciunile Curții de Conturi a României - Autoritatea de Audit privind crearea de condiții artificiale în vederea obținerii finanțării nerambursabile se confirmă, fiind susținute și de aspectele suplimentare rezultate în urma verificărilor întreprinse de echipa de control.

Temeiul de drept al constatărilor și măsurilor dispuse, astfel cum acesta a fost menționat în Capitolul 7 din procesul-verbal contestat, a fost reprezentat de prevederile art. 5 alin. (3) din Regulamentul Comisiei (CE) nr. 1975/2006, art. 4 alin. (8) din Regulamentul (CE) nr. 65/2011, art. 4 din Regulamentul CE 2988/1995, precum și de prevederile Anexei 1 la contractul de finanțare, respectiv art. 1 alin. (2), art. 1 alin. (3), art. 1 alin. (4), art. 11 alin. (3) și art. 16 alin. 1.

Conform Raportului de audit nr. x/07.02.2014, emis ca urmare a constatărilor făcute de Curtea de Conturi - Autoritatea de Audit, în cazul a 8 beneficiari de finanțare FEADR, printre care și S.C. A. S.R.L. Bihor, verificările efectuate au pus în evidență faptul că Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit a declarat conforme și eligibile cererile de finanțare, în condițiile în care există indicii și elemente de asemănare ce ridică suspiciunea că au fost create condiții artificiale pentru obținerea finanțării. Prin acest mod de lucru s-a apreciat că nu au fost respectate prevederile art. 4 alin. (8), art. 24 (1), art. 24 alin. (2) lit. b) și art. 26 alin. (2) din Regulamentul Comisiei (UE) nr. 65/2011.

În cazul S.C. A. S.R.L., prin Raportul de audit s-a precizat că a fost înființată o firmă nouă cu scopul de a accesa fonduri nerambursabile, cu asociat unic înrudit cu cei de la care au fost cumpărate imobilele asupra cărora urma a se face investiții, care au sedii sociale la aceeași adresă, firme care se finanțează reciproc.

Recomandarea transmisă Agenției de Audit a fost aceea de a reanaliza prin Departamentul de Control și Antifraudă proiectele semnalate, astfel încât să se stabilească cu certitudine dacă beneficiarii finanțării FEADR au creat condiții artificiale în vederea obținerii sprijinului comunitar și dacă au respectat întocmai criteriile de eligibilitate și procedurile de achiziție. Totodată, s-a recomandat luarea măsurilor ce se impun în condițiile nerespectării de către beneficiari a prevederilor art. 4 alin. (8) din Regulamentul Comisiei (UE) nr. 65/2011 și comunicarea rezultatului reverificărilor intreprinse .

Așadar, problema esențială ce se impune a fi dezlegată în cauză este aceea de a stabili dacă a existat o abatere de la legalitate, regularitate și conformitate în raport cu prevederile art. 4 alin. (8) din Regulamentul (UE) nr. 65/2011, ținând seama de elementele de interpretare furnizate instanței naționale de Curtea de Justiție a Uniunii Europene prin Hotărârea pronunțată la data de 12 septembrie 2013 în cauza C-434/12 - Slancheva sila EOOD.

Prin această hotărâre, CJUE a stabilit următoarele:

"(1)Articolul 4 alin. (8) din Regulamentul (UE) nr. 65/2011 trebuie interpretat în sensul că condițiile de punere în aplicarea acestuia necesită prezența unui element obiectiv și unui element subiectiv.

Potrivit primului din aceste elemente, este de competența instanței de trimitere să aprecieze împrejurările obiective ale speței care permit să se concluzioneze că finalitatea urmărită de schema de ajutor din cadrul Fondului european agricol pentru dezvoltarea rurală (FEADR) nu poate fi atinsă.

Potrivit celui de al doilea element, este de competența instanței de trimitere să aprecieze elementele de probă obiective care permit să se concluzioneze că, prin crearea în mod artificial a condițiilor necesare pentru a beneficia de plată în temeiul schemei de ajutor din cadrul FEADR, candidatul la acordarea unei astfel de plăți a urmărit în exclusivitate să obțină un avantaj care contravine obiectivelor schemei menționate. În această privință, instanța de trimitere se poate baza nu numai pe elementele precum legăturile juridice, economice și/sau personale dintre persoanele implicate în proiectele de investiții similare, ci și pe indicii care dovedesc existența unei coordonării deliberate între aceste persoane.

2)Articolul 4 alin. (8) din Regulamentul nr. 65/2011 trebuie interpretat în sensul că se opune ca o cerere de plată în temeiul schemei de ajutor din cadrul fondului european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) să fie respinsă pentru simplul motiv că un proiect de investiții, care candidează la acordarea unui ajutor din schemă, nu are autonomie funcțională sau că există o legătură juridică între candidații la acordarea unui astfel de ajutor, fără ca celelalte elemente obiective din speță să fi fost luate în considere".

Ținând seama de cele statuate cu caracter general obligatoriu de CJUE prin hotărârea menționată, se reține că, pentru a se constata abaterea reținută de pârâtă prin procesul verbal contestat, trebuie îndeplinite cumulativ următoarele condiții:

- existența unui element obiectiv, constând în crearea unor condiții artificiale pentru obținerea plăților, cu consecința ca finalitatea urmărită de schema de ajutor din cadrul FEADR să nu poată fi atinsă;

- existența unui element subiectiv, constând în urmărirea de către candidatul la acordarea unei astfel de plăți a obținerii unui avantaj care contravine obiectivelor schemei de ajutor.

Pe de altă parte, în acord cu susținerile recurentei, se observă că, potrivit art. 4 alin. (8) din Regulamentul nr. 65/2011, crearea de condiții artificiale nu poate fi doar presupusă de organul de control, ci trebuie stabilită, dovedită în baza unor elemente de fapt concrete.

Prin procesul-verbal contestat, echipa de control din cadrul APDRP a luat act de concluzia CRPDRP 6 Nord-Vest Satu-Mare potrivit căreia "la momentul actual, între cele două societăți există legături/interdependente de natură a afecta criteriile de eligibilitate ale contractului de finanțare încheiat cu S.C. A. S.R.L.".

Elementele de fapt pe care această concluzie s-a fundamentat au vizat următoarele aspecte:

- alimentarea cu apă și canalizare funcționează independent față de S.C. B. S.A.;

- alimentarea cu energie electrică și furnizarea de gaze naturale se face în baza contractelor semnate cu S.C. B. S.A.;

- accesul în fermă se face pe un drum care este în proprietatea S.C. B. S.A., pentru care S.C. A. S.R.L. are drept de servitute;

- există procură cu încheiere de autentificare notarială cu privire la împuternicirea d-lui C. de către d-na D.

În plus, echipa de control din cadrul APDRP a constatat că, în cazul de față, proiectul S.C. A. S.R.L. nu poate fi alăturat de proiectul S.C. B. S.A. întrucât acesta din urmă nu este beneficiar FEADR. Prin urmare, s-a apreciat că toate aspectele ce privesc criteriile subiective, constituite din elementele ce arată legături sau asemănări între cele două proiecte, constatate de Curtea de Conturi, de altfel confirmate și de verificările efectuate la nivelul APDRP, nu pot fi încadrate la o schemă clasică de creare de condiții artificiale având drept scop depășirea plafonului maxim de finanțare nerambursabilă prin fracționarea activității în două sau mai multe proiecte concomitente pe aceeași măsură.

Cu toate acestea, din verificările intreprinse, echipa de control a identificat elemente de coordonare intenționată a proiectului derulat de S.C. A. S.R.L. de către S.C. B. S.A., care conduc la suspiciunea că înființarea S.C. A. S.R.L. a fost doar o strategie de a obține finanțare nerambursabilă în folosul S.C. B. S.A., adevăratul beneficiar fondurilor.

O primă observație care se impune are în vedere faptul că, în raport cu art. 4 alin. (8) din Regulamentul nr. 65/2011 și cu Recomandarea Curții de Conturi - Autoritatea de Audit, pârâta avea obligația de a stabili cu certitudine, pe baza unor elemente de probă concrete, crearea de condiții artificiale, și nu de a dispune rezilierea contractului de finanțare și rambursarea întregului sprijin financiar, ulterior implementării cu succes a proiectului, pe baza unor indicii, suspiciuni ori presupuneri ale organelor de control.

Mai mult, judecătorul fondului avea obligația, potrivit art. 22 alin. (2) C. proc. civ., de a stărui, prin toate mijloacele legale, pentru a preveni orice greșeală în aflarea adevărului în cauză, pe baza stabilirii faptelor și prin aplicarea corectă a legii, în scopul pronunțării unei hotărâri temeinice și legale.

În acest sens, constatările și concluziile autorității pârâte se impuneau a fi cenzurate pentru a determina în ce măsură există probe pertinente și concludente, apte să demonstreze crearea de condiții artificiale, și nu suspiciuni sau indicii bazate pe existența unor elemente de fapt cunoscute încă de la momentul depunerii cererii de finanțare ori pe opinia organului de control, opinie care nu poate fi opusă cu titlu de probă.

Trecând peste observațiile referitoare la inadmisibilitatea de plano a utilizării de suspiciuni sau indicii în materia analizată, Înalta Curte constată că elementele de tipul celor reliefate de către organul de control și confirmate ca legale de către prima instanță nu evidențiază îndeplinirea cumulativă a condițiilor prevăzute de art. 4 alin. (8) din Regulamentul nr. 65/2011.

În ceea ce privește elementul obiectiv, prima instanță a apreciat că este îndeplinit în cauză, având în vedere că finalitatea urmărită de schema de ajutor din cadrul FEADR nu poate fi atinsă.

În acest sens, s-a avut în vedere că, deși strict formal reclamanta este o societate independentă, din toate împrejurările de fapt reținute de pârâtă cu privire la situația reală a acesteia, necontestate de reclamantă, rezultă că scopul pentru care a fost înființată societatea este acela de a-i asigura un avantaj financiar nejustificat terței societăți B. S.A. prin obținerea de fonduri nerambursabile de care aceasta nu ar fi putut beneficia dacă ar fi depus proiectul.

Un prim element care se impune a fi subliniat este acela că, necontestarea în linii generale a stării de fapt descrise în procesul-verbal nu poate să fundamenteze concluzia că scopul înființării societății reclamante a fost acela de a asigura un ajutor financiar nejustificat societății B. S.A.

Nu s-a dovedit cu probatoriile administrate în cauză că înființarea societății reclamante a avut ca scop asigurarea unui ajutor financiar nejustificat pentru S.C. B. S.A., prin fraudarea obiectivelor schemei de ajutor FEADR.

Pe de altă parte, nici pârâta și nici prima instanță nu au evidențiat, în concret, care este avantajul financiar de care a beneficiat S.C. B. S.A., ca urmare a accesării finanțării nerambursabile de către societatea reclamantă, avantaj care să contravină obiectivelor schemei de ajutor.

În condițiile în care nu s-a demonstrat că beneficiarul real al finanțării a fost S.C. B. S.A., nu are nicio relevanță din perspectiva analizată faptul că această societate nu îndeplinea condițiile pentru obținerea unei finanțări nerambursabile.

În ceea ce privește pretinsa interdependență operațională între cele două societăți, se impune a fi subliniat faptul că aceasta poate fi reținută ca un criteriu determinant asupra eligibilității proiectului doar dacă este una reală și de natură financiară, în sensul că între cele două societății există raporturi de finanțare reciprocă.

Aceste cerințe nu sunt îndeplinite în ceea ce privește alimentarea cu gaze și energie electrică a societății reclamante, chiar dacă ea se realizează în baza unor contracte semnate cu S.C. B. S.A., întrucât consumul acestor utilități a fost determinat pe bază de contoare și a fost suportat de reclamantă, și nu de B. S.A.

Pe de altă parte, alimentarea cu apă și canalizarea funcționează independent față de S.C. B. S.A., împrejurare reținută chiar în cuprinsul procesului-verbal contestat.

Referitor la folosirea drumului de acces către amplasamentul investiției A. S.R.L., prin constituirea unei servituți de trecere asupra fondului dominant proprietatea B. S.A., în acord cu susținerea reclamantei, se observă că acesta este un criteriu arbitrar ales de organul de control, atât timp cât nu se argumentează de ce existența acestei servituți de trecere este de natură să afecteze eligibilitatea proiectului.

Relația de rudenie existentă între asociatul unic și administrator al societății A. S.R.L., d-na D., și numitul C., care este unul dintre membrii Consiliului de administrație și unul dintre acționarii S.C. B. S.A., nu este suficientă pentru a demonstra existența unei coordonării directe a proiectului de către B. S.A.

Aceasta, în condițiile în care d-na D. a fost și este asociat unic și administrator al societății A. S.R.L., iar în această calitate a semnat contractul de finanțare și a întreprins toate activitățile legate de implementarea proiectului.

Posibilitatea conferită d-lui C., prin procura autentificată sub nr. x/2011, de a semna în numele și pe seama societății A. S.R.L. orice acte pe care le-ar putea semna administratorul societății nu poate fundamenta concluzia potrivit căreia d-l C. a deținut permanent controlul total asupra activităților firmei încă dinainte semnării contractului de finanțare. Nu există la dosarul cauzei elemente de probă concrete din care să rezulte că d-na D. a reprezentat o persoană interpusă de la care, prin Procura autentificată sub nr. x/2011, d-nul C. a deținut permanent controlul total asupra activităților firmei.

Probatoriile administrate în cauză evidențiază faptul că societatea reclamantă a participat efectiv la obținerea finanțării nerambursabile. Aceasta a întocmit proiectul, a încheiat contractul de finanțare și a suportat personal cofinanțarea proiectului în urma contractării unui credit bancar.

Viabilitatea economică a investiției a fost asigurată prin faptul că proiectul a fost finalizat și implementat cu succes, astfel că a fost atinsă finalitatea urmărită de schema de ajutor FEADR.

Prin urmare, condiția existenței elementului obiectiv, respectiv crearea condițiilor artificiale pentru obținerea plăților, nu este îndeplinită în cauză.

În ceea ce privește elementul subiectiv, prima instanță a apreciat că legăturile de rudenie între acționarii majoritari ai celor două societăți, legăturile juridice și economice între societatea reclamantă și S.C.B. S.A., privite în ansamblu și nu izolat, sunt de natură să conducă la concluzia ca prin înființarea societății reclamante s-a urmărit avantajarea S.C.B. S.A. într-un mod care contravine obiectivelor schemei de ajutor.

În dezacord cu prima instanță, Înalta Curte constată că elementul subiectiv nu este îndeplinit în cauză, întrucât elementele de fapt expuse în procesul-verbal, analizate chiar și în ansamblul lor, nu sunt suficiente în a fundamenta măsurile dispuse, atât timp cât nu sunt însoțite de elemente de probă concrete care să evidențieze intenția cu care s-a acționat, respectiv existența unei coordonări intenționate a proiectului derulat de societatea reclamantă de către S.C. B. S.A.

Prin urmare, Înalta Curte constată că în sarcina reclamantei în mod eronat s-a reținut existența unei nereguli, în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, astfel că sunt întemeiate criticile formulate în acest sens, circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Referitor la interpretarea și aplicarea în cauză a prevederilor art. 5 alin. (3) din Regulamentul nr. 65/2011, criticile formulate de recurentă sunt, de asemenea, întemeiate.

Potrivit acestui text de lege, obligația de rambursare a ajutorului financiar nu se aplică în cazul în care plata a fost efectuată ca urmare a unei erori a autorității și atunci când eroarea nu ar fi putut fi depistată de beneficiar în mod rezonabil.

În acest sens, prima instanță a admis existența unei erori a autorității contractante în aprobarea cererii de finanțare, însă a apreciat că această eroare a fost provocată de reclamantă.

Punctul de vedere exprimat de prima instanță nu va fi validat de instanța de control judiciar, întrucât nu s-a evidențiat și dovedit că eroarea în care s-a aflat autoritatea pârâtă a fost rezultatul modului în care reclamanta a acționat. Dimpotrivă, probatoriile administrate în cauză evidențiază faptul că aceleași elemente de fapt prezentate cu ocazia controlului finalizat cu încheierea procesului-verbal contestat au existat și au fost cunoscute de pârâtă încă de la momentul formulării cererii de finanțare, ele au fost supuse analizei și au fost considerate, la momentul acelei verificări, ca fiind conforme cu cerințele normative naționale și europene.

Nu au fost identificate elemente suplimentare cu ocazia reverificării proiectului, pe linia implementării Recomandării Curții de Conturi - Autoritatea de Audit, și nici nu rezultă din probatoriile administrate în cauză că reclamanta ar fi furnizat informații incomplete sau inexacte ori ar fi schimbat starea de fapt și de drept declarată la momentul încheierii contractului de finanțare.

Eroarea în care s-a aflat pârâta nu este rezultatul conduitei reclamantei, ci a modului în care autoritatea și-a desfășurat propria analiză, astfel că măsura recuperării ajutorului financiar nerambursabil, după implementarea cu succes a proiectului în menținerea viabilității investiției, contravine nu numai prevederilor art. 5 alin. (3) din Regulamentul nr. 65/2011, ci și principiului securității raporturilor juridice. Acest principiu consacrat la nivel european implică, printre altele, și obligația autorității de a-și defini în mod clar exigențele și de a-și respecta propriile angajamente.

Prin urmare, și din această perspectivă acțiunea promovată de reclamantă se impunea a fi admisă, criticile aduse hotărârii primei instanțe fiind întemeiate.

În concluzie, pentru toate considerentele expuse, în temeiul art. 496 coroborat cu art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. și art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, Înalta Curte va dispune admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, rejudecând cauza, admiterea acțiunii reclamantei, astfel cum a fost formulată.

În temeiul art. 451 C. proc. civ., se va dispune obligarea intimatei la plata sumei de 10.100 RON cu titlu de cheltuieli de judecată, constând în taxă judiciară de timbru și onorariu de avocat, astfel cum a fost redus ținând seama de criteriile prevăzute de art. 451 alin. (2) C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE

Admite recursul declarat de reclamanta A. S.R.L. împotriva sentinței nr. 59/CA/2015 - P.I. din 01 aprilie 2015 a Curții de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și, rejudecând cauza pe fond:

Admite acțiunea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii și dezvoltării Rurale - Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale.

Anulează Decizia nr. 26548 din 31 iulie 2014 și Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x din 06 iunie 2014, acte emise de pârât.

Obligă intimata la plata către recurentă a sumei de 10.100 RON cheltuieli de judecată, constând în taxa judiciară de timbru și onorariu de avocat, astfel cum a fost redus conform art. 451 alin. (2) C. proc. civ.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 8 mai 2018.