ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3565/2018

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2015, reclamanta SC A. SRL, în contradictoriu cu pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, a solicitat anularea Deciziei nr. 7433 din 2 martie 2015 privind soluționarea contestației administrative și anularea Procesului-verbal nr. x din 25 noiembrie 2014, emise de către pârâte.

A mai solicitat, în temeiul dispozițiilor art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării actelor administrative atacate, până la soluționarea cauzei.

Prin încheierea de ședință din data de 29 octombrie 2015, Curtea de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a luat act de renunțarea la judecata cererii reclamantei având ca obiect suspendarea executării actelor administrativ fiscale contestate.

Prin Sentința nr. 182/CA/2015 din 10 decembrie 2015, Curtea a admis acțiunea formulată de reclamantă, a anulat Decizia nr. 11312 din data de 30 martie 2015 și Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x din 25 noiembrie 2014 emise de pârâtă.

Totodată, a obligat pârâta la plata sumei de 2.480 RON reprezentând cheltuieli de judecată în favoarea reclamantei.

Împotriva acestei hotărâri, în condițiile art. 483 C. proc. civ., a formulat recurs pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate și, rejudecându-se cauza, respingerea acțiunii, ca neîntemeiate.

În motivarea cererii de recurs a prezentat situația de fapt și a susținut, în cadrul primei critici aduse sentinței, că instanța de fond în mod nelegal a admis acțiunea, motivând că nu sunt întrunite condițiile pentru a constata existența condițiilor artificiale.

Articolul 4 alin. (8) din Regulamentul (UE) nr. 65/2011 al Comisiei din 27 ianuarie 2011 de stabilire a normelor de punere în aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului în ceea ce privește punerea în aplicare a procedurilor de control și a Ecocondiționalității în cazul măsurilor de sprijin pentru dezvoltare rurală trebuie interpretat în sensul că aceste condiții de punere în aplicare a textului de lege necesită prezența unui element obiectiv și a unui element subiectiv, elemente care sunt prezentate în titlul de creanță contestat.

Potrivit elementului obiectiv, este necesar să se identifice împrejurările obiective ale speței care permit să se concluzioneze că finalitatea urmărită de schema de ajutor din cadrul FEADR nu poate fi atinsă, rezultând astfel că este obligația autorității să demonstreze că, în fapt, beneficiarul/beneficiarii proiectului/proiectelor supus/supuse controlului nu poate/pot atinge obiectivul măsurii accesate.

Potrivit elementului subiectiv, este necesar să se identifice elementele de probă obiective care permit să se concluzioneze că, prin crearea în mod artificial a condițiilor necesare pentru a beneficia de plată în temeiul schemei de ajutor din cadrul FEADR, candidatul la acordarea unei astfel de plăți a urmărit în exclusivitate să obțină un avantaj care contravine obiectivelor schemei menționate, rezultând astfel că este necesară identificarea elementelor de legătură dintre beneficiar/beneficiari și alte entități juridice implicate (acei indicatori menționați în Nota directoare pentru Auditori nr. 22) care să arate modalitatea concertată a beneficiarilor cu scopul clar de a eluda normele legale și procedurale în vederea obținerii finanțării nerambursabile.

În acest sens a invocat aspectele constatate în procesul-verbal nr. x/25 noiembrie 2014 și anume: în ambele cereri de finanțare, pentru SC A. SRL și pentru B., apare același număr de telefon mobil la care răspunde domnul B..

În certificatele constatatoare pentru SC A. SRL și pentru B., la datele de contact, apare același număr de telefon mobil. Dl. B. mai deține o firmă: B. SRL, unde este trecut același număr de telefon la datele de identificare ale firmei.

Ambele proiecte au avut aceeași firmă de consultanță: SC C. SRL Comisiile de evaluare a dosarelor de achiziții au fost formate din: la SC A. SRL: D., E.; la B.: B., D.

Firmele participante la licitația pentru bunuri au fost următoarele: la SC A. SRL: F., G., H.; la B.: F., I., J.

Firma câștigătoare a fost, în cazul ambelor proiecte, F. Contractul de vânzare-cumpărare are același număr în cazul ambelor firme: 51.

Pe parcursul derulării proiectelor, în anumite perioade de timp, SC A. SRL a avut angajați comuni cu cei ai lui B.., o parte nefiind angajați cu normă întreagă. Începând cu luna septembrie 2012, unii angajați cu normă întreagă ai SC A. SRL au devenit angajați cu normă întreagă la B.., rămânând la SC A. SRL cu jumătate de normă. Dl. B. este angajat al firmei SC A. SRL. Din cele 8 persoane care apar în registrul salariaților, doar 4 persoane sunt angajate cu normă întreagă, 2 sunt cu o jumătate de normă și alte 2 persoane cu câte 2 ore pe zi.

Între SC A. SRL și B. nu au reieșit legături de natură financiară (din documentele prezentate de beneficiar).

Există legături de natură financiară între SC A. SRL și B. SRL: din soldul contului clienți (din balanța aferentă lunii decembrie 2013) din 412.329,28 RON suma de 220.900,00 RON revine firmei B. SRL (unde domnul B. este acționar 100%).

Cele două firme SC A. SRL și B. SRL funcționează pe aceeași piață relevantă sau pe piață adiacentă.

Toate aceste elemente reprezintă indicatori ("stegulețe roșii") care priviți separat nu constituie nereguli, dar însumați și priviți în ansamblul lor au dus la concluzia unei coordonări deliberate a entităților fizice/juridice implicate, ducând la indiciile existenței unor condiții artificiale în scopul obținerii unui ajutor financiar nerambursabil necuvenit.

Referitor la avantajul necuvenit care contravine obiectivelor măsurii accesate, obținut de beneficiar, precizează că societatea nu reprezintă o microîntreprindere de sine-stătătoare, aptă să realizeze obiectivul general al Măsurii 312 (elementele obiective) - acela de a promova spiritul întreprinzător prin crearea de noi locuri de muncă și de a consolida astfel structura economică în zona rurală (art. 52 (a) (ii) din Regulamentul nr. 1698/2005), ci o societate care are scopul clar de a obține în mod artificial sprijin financiar nerambursabil, deoarece nu se poate considera că s-a consolidat structura economică în zonă, în condițiile în care relațiile comerciale, într-o mare pondere, s-au desfășurat între beneficiar și entități ce au aceiași asociați/administratori, fiind distrusă din fașă posibilitatea ca un eventual solicitant de finanțare nerambursabilă sau chiar un beneficiar de finanțare comunitară existent să poată încerca a concura pe acest segment de piață în condițiile în care acest flux tehnologic poate fi controlat, ca și prețuri practicate/volum activitate, de un singur grup și, mai mult, locurile de muncă nu reprezintă un plus, neexistând în fapt noi locuri de muncă, întrucât reclamanta are angajați comuni cu alți beneficiari de finanțare nerambursabilă.

Rezultă că acordarea unui ajutor nerambursabil de o valoare mai mare decât plafoanele impuse celorlalți solicitanți/beneficiari creează beneficiarului/grupului de persoane care acționează de comun acord un avantaj nejustificat în fața competiției, aspect care, încă o dată, implică îngreunarea îndeplinirii obiectivelor măsurii, din prisma principiului concurenței pe piață, iar conform art. 72 din Regulamentul CE nr. 1698/2005, sumele comunitare nu vor rămâne blocate într-un proiect ce creează un avantaj necuvenit unei întreprinderi sau unei colectivități publice.

Aceste aspecte arată faptul că există atât elemente obiective, cât și subiective, care indică premisele creării de condiții artificiale pentru a beneficia de plăți prin Măsura 312.

Astfel, cele reținute de instanța de fond sunt eronate, dat fiind faptul că toate aspectele de mai sus sunt cuprinse în titlul executoriu contestat.

Se mai arată în cererea de recurs că echipa de control pune sub semnul întrebării atingerea obiectivelor finanțate, fiind de părere că prin înființarea unor societăți aparent autonome și crearea unor condiții artificiale de eligibilitate în vederea obținerii finanțării nerambursabile, beneficiarul final al acestor fonduri va fi, de fapt, autorul acestui scenariu.

Conform Fișei Tehnice a Măsurii 312 din PNDR, obiectivul general al măsurii "vizează dezvoltarea durabilă a economiei rurale, fiind necesară promovarea diversificării activităților prin asimilarea de noi competențe antreprenoriale, dobândirea de noi abilități și furnizarea de noi servicii pentru populația rurală", iar motivația sprijinului este:

"Sprijinul vizat prin această măsură se adresează microîntreprinderilor, precum și locuitorilor din spațiul rural care doresc să desfășoare o activitate economică devenind antreprenori", care are ca obiectiv încurajarea spiritului antreprenorial în mediul rural, precum și crearea și menținerea locurilor de muncă în spațiul rural.

Recurenta pârâtă consideră că nu a fost îndeplinit chiar obiectivul general al Măsurii 312.

Totodată, prin mișcarea salariaților de la diferite societăți-clienți deținute de același grup de persoane la societățile beneficiare de finanțare FEADR, și astfel îndeplinirea aparentă a unor condiții de eligibilitate, nu a fost atins obiectivul specific al Măsurii 312, "crearea și menținerea locurilor de muncă în spațiul rural". Astfel, suspiciunea de creare a unor condiții artificiale de eligibilitate în vederea obținerii finanțării nerambursabile a devenit certitudine odată cu existența pe ansamblu a unor circumstanțe obiective din care rezultă că, în pofida respectării formale a condițiilor de implementare prevăzute în cererea de finanțare, obiectivul urmărit în cadrul Măsurii 312 - FEADR nu a fost atins.

Neîndeplinirea unuia dintre criteriile de eligibilitate și selecție pe toată durata de valabilitate a contractului de finanțare, respectiv nefolosirea obiectivelor finanțate conform scopului destinat, reprezintă nereguli - încălcări ale clauzelor contractului de finanțare și ale legii speciale în domeniu, pentru acestea fiind stipulată sancțiunea de declarare ca neeligibile a cheltuielilor aferente și declanșarea procedurii de constituire și recuperare de debit, potrivit legislației aplicabile creanțelor bugetare.

A doua critică adusă sentinței are în vedere faptul că instanța de fond în mod incorect a apreciat că din probele administrate rezultă că societatea reclamantă este autonomă.

Într-adevăr, controlul inițial a fost realizat încrucișat între societatea beneficiară și B. însă, contrar reținerilor instanței, recurenta nu putea ignora aspectele comune ce au fost identificate în legătură cu cealaltă entitate juridică, B. SRL, societate în care domnul B., director la SC A. SRL, are calitatea de acționar unic și căreia intimata reclamantă i-a prestat servicii într-o proporție consistentă.

Astfel, potrivit legăturilor economice, cele două entități pot fi considerate firme legate, conform art. 4 din Legea nr. 346/2004, iar relevantă în analiza legăturilor și modalitatea în care două societăți pot fi considerate legate este și practica C.J.U.E., respectiv Cauza C-110/13, Hotărârea din 27 februarie 2014, HaTeFo împotriva Finanzamt Haldensleben.

Cererea de decizie preliminară privea interpretarea art. 3, alin. (3), al patrulea paragraf din anexa la Recomandarea 2003/361/CE a Comisiei din 6 mai 2003 privind definirea microîntreprinderilor și a întreprinderilor mici și mijlocii, prin prisma următoarei recomandări:

"Pentru a se asigura că vor beneficia de avantajele care rezultă pentru IMM-uri din diferitele reglementări sau măsuri adoptate în favoarea lor numai acele întreprinderi care într-adevăr au nevoie de acestea, trebuie să se țină seama de asemenea, dacă este cazul, de relațiile care există între întreprinderi prin intermediul persoanelor fizice ..."

Articolul 3 alin. (3) are următorul cuprins:

"întreprinderi afiliate sunt întreprinderile între care există oricare dintre următoarele relații: a) o întreprindere deține majoritatea drepturilor de vot ale acționarilor sau ale asociaților altei întreprinderi; b) o întreprindere are dreptul de a numi sau de a revoca majoritatea membrilor organului de administrație, de conducere sau de supraveghere al altei întreprinderi; c) o întreprindere are dreptul de a exercita o influență dominantă asupra altei întreprinderi în temeiul unui contract încheiat cu întreprinderea în cauză sau în temeiul unei prevederi din contractul de societate sau din statutul acesteia; d) o întreprindere, care este acționar sau asociat al altei întreprinderi, controlează singură, în temeiul unui acord încheiat cu alți acționari sau asociați ai întreprinderii în cauză, majoritatea drepturilor de vot ale acționarilor și ale asociaților întreprinderii în cauză.

Se consideră că nu există influență dominantă în cazul în care investitorii menționați la alin. (2) al doilea paragraf nu se implică direct sau indirect în administrarea întreprinderii în cauză, fără a aduce atingere drepturilor lor de acționari sau de asociați.

Întreprinderile între care există oricare dintre relațiile descrise la primul paragraf, prin intermediul uneia sau mai multor întreprinderi ori al oricăruia dintre investitorii menționați la alin. (2) sunt, de asemenea, considerate ca fiind afiliate.

Întreprinderile între care există oricare dintre aceste relații prin intermediul unei persoane fizice sau al unui grup de persoane fizice care acționează în mod concertat sunt, de asemenea, considerate întreprinderi afiliate dacă își desfășoară activitățile sau o parte din activități pe aceeași piață relevantă sau pe piețe adiacente.

Piață adiacentă este o piață de produse sau de servicii situată imediat în amonte sau în aval de piața relevantă."

Prin intermediul celor trei întrebări, instanța de trimitere a solicitat să se stabilească, în esență, dacă art. 3 alin. (3) al patrulea paragraf din anexa la Recomandarea privind IMM-urile trebuie interpretat în sensul că: numai întreprinderile care au, prin intermediul uneia sau mai multor persoane fizice care acționează în mod concertat, oricare dintre relațiile avute în vedere la articolul 3, alin. (3), primul paragraf din această anexă trebuie considerate "afiliate" în sensul acestui articol sau dacă existența acestei legături poate rezulta și dintr-o analiză economică de ansamblu cu ocazia căreia s-ar verifica în special intenția acestor persoane de a eluda definiția IMM-ului.

De asemenea, instanța de trimitere a solicitat, în esență, să se stabilească condițiile în care se consideră că persoanele fizice acționează în mod concertat în sensul articolului 3 alin. (3) al patrulea paragraf din anexa la Recomandarea privind IMM-urile și în special dacă între acestea trebuie să existe relații contractuale.

Față de aceste întrebări preliminare, C.J.U.E. a decis că art. 3 alin. (3) al patrulea paragraf din anexa la Recomandarea 2003/361/CE a Comisiei din 6 mai 2003 privind definirea microîntreprinderilor și a întreprinderilor mici și mijlocii trebuie interpretat în sensul că unele întreprinderi pot fi considerate "afiliate", în sensul acestui articol, atunci când rezultă din analiza unor raporturi atât juridice, cât și economice stabilite între întreprinderi că ele constituie, prin intermediul unei persoane fizice sau al unui grup de persoane fizice care acționează în mod concertat, o entitate economică unică, chiar și atunci când între acestea nu există în mod formal vreuna dintre relațiile avute în vedere la art. 3 alin. (3) primul paragraf din această anexă, și de asemenea că se consideră că acționează în mod concertat în sensul art. 3 alin. (3) al patrulea paragraf din această anexă persoanele fizice care se coordonează pentru a exercita asupra deciziilor comerciale ale întreprinderilor în cauză o influență care exclude ca întreprinderile respective să poată fi considerate ca fiind independente una de cealaltă din punct de vedere economic, iar îndeplinirea acestei condiții depinde de împrejurările cauzei și nu poate în mod necesar să fie subordonată existenței unor relații contractuale între aceste persoane și nici chiar constatării intenției lor de a eluda definiția micro-întreprinderilor și a întreprinderilor mici sau mijlocii în sensul acestei recomandări.

Astfel, în urma acestei hotărâri a C.J.U.E., poate fi interpretată ca "afiliere" legătura identificată prin: prisma prevederilor art. 3, alin. (3), paragraful 1; prisma unor raporturi atât juridice, cât și economice stabilite între întreprinderi; intermediul unei persoane fizice sau al unui grup de persoane fizice care acționează în mod concertat, chiar și atunci când între acestea nu există în mod formal vreuna dintre relațiile avute în vedere la art. 3 alin. (3) primul paragraf; prisma unor persoane fizice care se coordonează pentru a exercita asupra deciziilor comerciale ale întreprinderilor influență care exclude ca întreprinderile respective să poată fi considerate ca fiind independente una de cealaltă din punct de vedere economic, chiar și în condițiile în care nu există relații contractuale între aceste persoane și nicio constatare a intenției lor de a eluda definiția microîntreprinderilor și a întreprinderilor mici sau mijlocii.

Intimata reclamantă SC A. SRL a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului arătând că prevederile legale enunțate de recurentă prevăd procedura de urmat în cazul în care autoritatea contractantă stabilește că actele/faptele beneficiarului au drept scop obținerea unui avantaj care contravine obiectivelor măsurii de sprijin aplicabile, dar simpla evocare a acestei proceduri în motivarea recursului nu poate suplini obligația recurentei, trasată chiar de C.J.U.E., de a dovedi, dincolo de orice dubiu, crearea de către societatea verificată a unor condiții artificiale în vederea obținerii unei finanțări cu încălcarea regulii de minimis, aspect pe care nu doar că aceasta nu l-a dovedit, dar chiar a recunoscut, prin întâmpinarea depusă, că cele constatate prin actul administrativ atacat reprezintă doar suspiciuni în acest sens.

De altfel, chiar și în cuprinsul recursului recurenta face, în mod constant, referire la premisele creării unor condiții artificiale, iar nu la dovada certă a creării unor condiții artificiale, afirmând că echipa de control pune sub semnul întrebării atingerea obiectivelor finanțate, iar nu că aceasta ar fi ajuns la concluzia certă că aceste obiective nu ar fi fost atinse de către reclamantă, întreaga poziție a recurentei bazându-se pe simple supoziții, presupuneri, în temeiul cărora solicită, totuși, restituirea sumelor acordate în cadrul programului de finanțare.

Susține că este evident că instanța de fond a analizat în mod judicios dispozițiile legale incidente în speță, respectiv hotărârile C.J.U.E. aplicabile și invocate de părți.

Pe baza acestor dispoziții legale, respectiv pe baza interpretării date de C.J.U.E. disp. art. 4 alin. (8) din Regulamentul CE 65/2011, instanța de fond a concluzionat, în mod corect, că pentru a fi antrenată sancțiunea prevăzută de lege, organul de control nu se poate limita la a expune simple supoziții de natură a crea suspiciuni, ci trebuie să probeze faptul că s-au creat în mod artificial condițiile necesare pentru a obține plăți în scopul obținerii unui avantaj care contravine obiectivelor schemei de ajutor.

Analizând fiecare dintre aspectele identificate drept "stegulețe roșii" de către recurentă, instanța de fond a reținut, în mod corect, că nu există niciun fel de elemente obiective sau subiective care să confirme susținerile potrivit cărora reclamanta ar fi creat condiții artificiale în sensul prevederilor art. 4 alin. (8) din Regulamentul CE nr. 65/2011.

Este just aspectul reținut de instanța de fond, conform căruia împrejurările că reclamanta și B. aveau sediul în aceeași localitate, același număr de telefon ca număr de contact, au apelat la aceeași firmă de consultanță, au avut unii angajați comuni, respectiv aceeași firmă câștigătoare a licitației, nu se pot constitui în elemente suficiente pentru a se putea trage concluzia creării de către reclamantă de condiții artificiale în vederea obținerii finanțării, în condițiile în care, astfel cum rezultă explicit din actul de control, cele două proiecte au fost depuse în sesiuni diferite, codul CAEN al reclamantei este diferit de cel al B., au adrese diferite, neexistând legături financiare între acestea.

Doar pe baza elementelor reținute în actul de control nu se poate trage concluzia că reclamanta ar fi acționat în mod concertat cu B. pentru a deturna scopul finanțării.

În mod corect instanța a reținut că însăși recurenta a arătat, prin întâmpinare, că operațiunea de stabilire a neregulilor și sancțiunilor trebuie să aibă la bază indicatori din care să rezulte fără echivoc crearea de condiții artificiale arătând, totodată, că actul de control nu cuprinde o analiză concretă a acestor indicatori, concluzia din procesul-verbal în sensul că B. a creat două firme noi pentru a putea accesa finanțarea pe Măsura 312 având la bază o simplă enumerare de elemente de natură a crea suspiciuni, dar care, analizate coroborat și în acord cu jurisprudența C.J.U.E., nu sunt de natură a dovedi existența unei coordonări deliberate pentru a obține finanțare cu fraudarea legii, concluzie perfect justificată de materialul probator aflat la dosar.

Referitor la susținerile potrivit cărora reclamanta nu ar avea o existență autonomă față de B., prin înscrisurile depuse la dosar a dovedit că are o existență autonomă în raport cu această întreprindere individuală, fiecare având clienți proprii și derulând operațiuni economice în mod independent, obținând profit propriu, astfel încât nu au putut fi stabilite, în ceea ce o privește, legături în baza cărora să se poată afirma că reclamanta ar fi avut doar o existență scriptică, fiind mai degrabă o firmă fantomă, astfel cum sugerează recurenta.

De altfel, prin chiar actul de control s-a stabilit că între acestea nu au reieșit legături de natură financiară.

În ceea ce privește raportul reclamantei cu SC B. SRL, în mod corect a reținut prima instanță că din cuprinsul actului administrativ atacat rezultă că verificările încrucișate le-au vizat exclusiv pe reclamantă, respectiv întreprinderea Individuală B., astfel încât referirile la B. SRL, fiind incidentale și incomplete, nu sunt de natură a evidenția suficiente elemente care să justifice concluzia creării de condiții artificiale.

S-a mai susținut în întâmpinare că toate pretinsele nereguli au fost aduse la cunoștința autorității odată cu depunerea proiectului sau, în orice caz, anterior efectuării plății împrumutului nerambursabil de către recurentă, caz în care acestea ar fi trebuit să fie constatate anterior efectuării plății, cu consecința neacordării fondurilor și, prin urmare, a evitării prejudicierii reclamantei prin investirea, în proiect, a resurselor financiare proprii, precum și a timpului și energiei reprezentantului reclamantei. Desigur, aceasta doar dacă nu cumva aceste circumstanțe au fost analizate cu ocazia depunerii dosarului și s-a constatat că ele nu constituie impedimente la acordarea împrumutului, însă, în contextul actual în care, dintr-un motiv sau altul, se încearcă pe orice mijloace "recuperarea", împrumuturilor acordate, aceste circumstanțe, cunoscute și considerate în regulă la încheierea contractului de finanțare, au fost transformate în elemente de natură a conduce la suspiciuni privind crearea condițiilor artificiale de către autoritatea contractantă, respectiv de către autoritățile cu atribuții de control în domeniu.

Ulterior depunerii dosarelor cererilor de finanțare și declarării acestora ca fiind conforme, acestea intră în procedura verificării conformității și evaluării eligibilității cererii de finanțare, urmată de etapa verificării în teren a acesteia și, respectiv, de ultima etapă, selecția proiectelor ce urmează a fi contractate în raport cu punctajul obținut de fiecare solicitant. Mai mult, chiar recurenta arată că pe parcursul derulării contractului de finanțare, modul de implementare a proiectului face obiectul unor controale efectuate de Direcția de Control și Antifraudă din cadrul A.P.D.R.P., Autoritatea de Audit a Curții de Conturi a României, alte instituții naționale abilitate, precum și comisii din partea Uniunii Europene, existând astfel, multiple niveluri de control al căror obiect îl formează, printre altele, eligibilitatea proiectelor și a beneficiarilor, astfel încât, în situația în care ar fi fost constatate nereguli în privința proiectului reclamantei, acesta ar fi fost respins încă din faza analizării eligibilității sale ori în urma verificărilor efectuate de instituțiile abilitate pe parcursul derulării acestuia, situație în care fondurile nu i-ar mai fi fost acordate.

Faptul că mai multe proiecte depuse și realizate de către același consultant sunt identice sau asemănătoare nu contravine în niciun fel prevederilor europene în materia analizată și nici chiar dreptul național nu conține nicio reglementare care sa interzică unei firme de consultanță care a creat deja proiecte pentru un beneficiar să nu realizeze un proiect asemănător pentru un alt beneficiar.

Dacă statul ar fi dorit să prevadă drept criterii de excludere de la calificare acele criterii invocate de către organul de control, nu numai că ar fi făcut-o la momentul la care a emis normele privind criteriile de eligibilitate, dar chiar avea obligația să o facă.

Chiar dacă ar accepta faptul că ar fi fost create condiții artificiale pentru obținerea avantajului ar trebui, conform prevederilor contractului de finanțare, ca pârâta să dovedească faptul că actele sau faptele ar fi avut drept scop obținerea unui avantaj care contravine obiectivelor măsurii de sprijin, respectiv că schema de ajutor din cadrul Fondului European Agricol pentru Dezvoltare Rurală nu poate fi atinsă, ceea ce, în mod evident, nu este cazul în speță, obiectivele asumate de reclamantă prin contractul de finanțare fiind în întregime atinse.

Pe de altă parte, C.J.U.E. a decis că art. 4 alin. (8) din Regulamentul nr. 65/2011 trebuie interpretat în sensul că se opune ca o cerere de plată în temeiul schemei de ajutor din cadrul Fondului European agricol pentru dezvoltare rurală să fie respinsă pentru simplul motiv că un proiect de investiții, care candidează la acordarea unui ajutor din această schemă nu are autonomie funcțională sau că există o legătură juridică între candidații la acordarea unui astfel de ajutor, fără ca celelalte elemente obiective din speță să fi fost luate în considerare.

Nu contestă faptul că există obligativitatea și este chiar indicată recuperarea fondurilor acordate de Uniunea Europeană însă, așa cum a cerut C.J.U.E., doar cu privire la avantajul obținut nejustificat, în mod necorespunzător sau ilegal, ca urmare a constatării, iar nu a presupunerii unor nereguli, astfel cum este cazul în speță, în care, în lipsă de argumente și dovezi concrete, recurenta se limitează la a reitera, în mai multe rânduri în cuprinsul cererii de recurs, a constatările evidențiate în procesul-verbal, fără a argumenta în vreun fel care sunt elementele pe baza cărora organul de control a suspectat că recurenta ar fi apelat la crearea de condiții artificiale în vederea obținerii finanțării, încălcând astfel toate recomandările trasate de C.J.U.E. care a statuat cât se poate de clar că elementele de fapt, legale, economice, funcționale și personale ale cazului trebuie cercetate foarte serios, luate în calcul și analizate înainte de a concluziona că există condiții artificiale, respectiv că beneficiarul ar fi urmărit în exclusivitate să obțină un avantaj care contravine obiectivelor schemei menționate, ceea ce, astfel cum în mod corect a reținut instanța de fond, nu s-a întâmplat în cazul reclamantei.

II. Procedura de soluționare a recursului

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 15 martie 2018, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ.

Prin încheierea din 8 mai 2018, completul de filtru a constatat, în raport de conținutul raportului întocmit în cauză, că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a declarat recursul formulat de pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., și a fixat termen de judecată pe fond a recursului.

Analizând sentința recurată prin prisma motivului de recurs invocat și a dispozițiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că recursul este fondat, față de următoarele considerente:

Între Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit (în prezent, A.F.I.R.) și beneficiarul SC A. SRL, la data de 17 septembrie 2010, a fost încheiat Contractul de Finanțare nr. x al cărui obiect îl reprezintă acordarea unei finanțări nerambursabile de către Autoritatea Contractantă pentru implementarea proiectului cu titlul "Dotare cu utilaje la SC A. SRL, județul Bihor".

În baza acestui contract, cu valoarea totală eligibilă de maxim 1.223.460 RON, echivalentul a maxim 284.499 euro, Autoritatea s-a angajat să acorde o finanțare nerambursabilă de maxim 854.422 RON, echivalentul a maxim 199.149 euro.

În baza suspiciunii de neregulă/suspiciunii de fraudă IRD 0.1 nr. 30033 din 3 septembrie 2014, aprobată de Directorului General A.F.I.R., s-a procedat la efectuarea unei verificări documentare ce a avut ca scop cercetarea aspectelor menționate în Nota A.F.I.R. nr. 29.536 din 17 septembrie 2013, respectiv crearea în mod artificial de condiții necesare pentru a beneficia de finanțare în cadrul măsurii.

În perioada 3 septembrie 2014 - 18 noiembrie 2014, s-a efectuat controlul finalizat cu întocmirea Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x din 25 noiembrie 2014 prin care s-a constatat, în urma unor verificări încrucișate ale proiectului societății A. SRL și proiectului depus de B., că investiția realizată de societatea reclamantă a devenit neeligibilă, reținându-se că s-au creat condiții artificiale pentru a beneficia de finanțare. S-a stabilit că cele două proiecte au fost depuse în sesiuni diferite: SC A. SRL a depus proiectul în data de 5 noiembrie 2009, iar B. a depus ca persoană fizică proiectul în data de 13 iulie 2010.

Cele două firme sunt localizate în aceeași localitate, la 2 adrese diferite. În ambele cereri de finanțare, pentru SC A. SRL și pentru B., apare același număr de telefon mobil, telefon la care răspunde domnul B.

În certificatele constatatoare pentru SC A. SRL și pentru B., la datele de contact, apare același număr de telefon mobil. Dl. B. mai deține o firmă: B. SRL, unde este trecut același număr de telefon la datele de identificare ale firmei.

Ambele proiecte au avut aceeași firmă de consultanță: SC C. SRL Codul Caen pentru activitatea finanțată este diferit: SC A. SRL: cod 4312 - Lucrări de pregătire a terenului; B.: cod 2361 - Fabricarea produselor din beton pentru construcții.

Prin cererea de finanțare, SC A. SRL s-a angajat să creeze 8 locuri de muncă; din cei 8 angajați firma trebuia să aibă 4 șoferi, 1 mecanic, 1 șef de coloană, 1 director și 1 contabil.

Cele două firme verificate au avut în diferite perioade angajați comuni, persoanele figurând pe ambele state de salarii, în aceeași perioadă de timp. De asemenea, în cadrul SC A. SRL este angajat dl. B. ca director.

SC A. SRL a avut, începând cu luna aprilie 2012 până în aprilie 2014, angajați câte 8 persoane, dar nu toți cu normă întreagă. Începând cu luna septembrie 2012, unii angajați ai SC A. SRL, care fuseseră cu normă întreagă, au devenit angajați cu normă întreagă la B., rămânând la SC A. cu jumătate de normă. În prezent, cei doi beneficiari nu mai au angajați comuni.

Conform registrului salariaților, din cei 8 angajați activi doar 4 lucrează cu normă întreagă ca mecanici utilaje, 1 angajat este mecanic auto cu o jumătate de normă, doamna D. are funcția de administrator cu o jumătate de normă, dl. B. este angajat 2 ore/zi ca director și mai există 1 post de contabil tot cu 2 ore/zi.

Comisiile de evaluare a dosarelor de achiziții au fost formate din: la SC A. SRL: D., K., E.; la B.: B., D., K..

Firmele participante la licitația pentru bunuri au fost următoarele: la SC A. SRL: F., G., H.; la B.: F., I., J.. Firma câștigătoare a fost, în cazul ambelor proiecte, F. Contractul de vânzare-cumpărare are același număr în cazul ambelor firme: 51.

S-a considerat că B. a creat două firme noi pentru a putea accesa finanțarea pe Măsura 312. Ca efect al celor constatate, în temeiul O.U.G. nr. 66/2011, echipa de control a considerat că se impune rezilierea contractului și recuperarea sumelor plătite, valoarea creanței bugetare fiind de 855.819,80 RON.

Proiectul era finalizat la data controlului, prin plata integrală a sumei de 855.819,80 RON, ultima plată fiind efectuată în aprilie 2012.

Reclamanta a formulat contestație administrativă, respinsă ca neîntemeiată prin Decizia nr. 11312 din data de 30 martie 2015.

Prin sentința recurată, instanța de fond a anulat procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, precum și decizia de respingere a contestației administrative reținând incidența hotărârii C.J.U.E. pronunțate în cauza C - 434/12 - Slancheva.

Astfel, a reținut că, pentru a fi antrenată sancțiunea prevăzută de lege, organul de control nu se poate limita la a expune simple supoziții de natură a crea suspiciuni, ci trebuie să probeze faptul că s-au creat în mod artificial condițiile necesare pentru a obține plăți în scopul obținerii unui avantaj care contravine obiectivelor schemei de ajutor.

Analizând actul de control a constatat că ceea ce se impută reclamantei se rezumă la faptul că cele două entități cu privire la care s-a efectuat verificarea încrucișată (reclamanta A. SRL și B.) au sediul în aceeași localitate, au același telefon mobil ca număr de contact, aceeași firmă de consultanță, angajați comuni, precum și că din comisiile de evaluare a dosarelor de achiziții constituite la fiecare din societăți au făcut parte atât K., cât și D., firma câștigătoare a licitațiilor fiind aceeași.

Aceste împrejurări nu se pot constitui însă în elemente suficiente pentru a se putea trage concluzia reținută de pârâtă, în sensul creării de către reclamantă a condițiilor artificiale în vederea obținerii finanțării.

După cum rezultă explicit din actul de control, cele două proiecte au fost depuse în sesiuni diferite, sediul este în aceeași localitate dar la adrese diferite, codul CAEN al celor două proiecte este diferit, acestea desfășurând alte activități, iar între cele două entități nu există legături financiare.

Instanța a apreciat ca fiind legitimă susținerea reclamantei în sensul că într-o comunitate restrânsă, cum este și localitatea în care au sediul societățile analizate, faptul că se întocmesc proiecte de către același consultant ori că angajații pot fi comuni pe anumite intervale de timp nu sunt elemente de natură a contura intenția de fraudare, atât timp cât opțiunile pe o astfel de piață sunt limitate. Faptul că cei doi beneficiari verificați au același număr de telefon se justifică prin faptul că B. este director al societății A. SRL, dar și titular al întreprinderii individuale în raport cu care s-au efectuat verificările, aspecte ce nu pot însă antrena concluzia că aceste entități ar fi acționat concertat pentru a deturna scopul finanțării.

Constatarea neregulilor și stabilirea sancțiunilor trebuie să aibă la bază indicatori din care să rezulte fără echivoc crearea de condiții artificiale și anume indicatori externi, fizici (de ex. sedii/logistică, bază de producție, utilități comune) indicatori structurali, legali (ex. finanțare pentru o investiție ce poate fi folosită numai în relație cu cea obținută de cealaltă entitate, proiecte identice aflate în strânsă interdependență etc.) și de afaceri, financiar contabili (ex. furnizori/beneficiari comuni, prețuri preferențiale etc.).

În speță, actul de control nu cuprinde o analiză concretă a acestor indicatori, concluzia din procesul-verbal în sensul că B. a creat două firme noi pentru a putea accesa finanțarea pe Măsura 312 având la bază o simplă enumerare de elemente de natură a crea suspiciuni dar care, analizate coroborat și în acord cu jurisprudența C.J.U.E., nu sunt de natură a dovedi existența unei coordonări deliberate pentru a obține finanțare cu fraudarea legii.

Instanța de fond a apreciat relevantă dezlegarea instanței europene care a statuat în sensul că:

"articolul 4 alin. (8) din Regulamentul nr. 65/2011 trebuie interpretat în sensul că se opune ca o cerere de plată în temeiul schemei de ajutor din cadrul Fondului european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) să fie respinsă pentru simplul motiv că un proiect de investiții, care candidează la acordarea unui ajutor din această schemă, nu are autonomie funcțională sau că există o legătură juridică între candidații la acordarea unui astfel de ajutor, fără ca celelalte elemente obiective din speță să fi fost luate în considerare".

Din probele administrate a rezultat, în aprecierea primei instanțe, că societatea reclamantă este autonomă, că finanțarea obținută a fost folosită potrivit scopului stabilit prin contractul încheiat, că au fost create locuri de muncă, fiind irelevant faptul că s-au făcut angajări atât cu normă întreagă, cât și cu norme reduse, ori că unii dintre angajați erau comuni, de vreme ce printre condițiile de acordare a finanțării nu s-a impus în sarcina beneficiarului obligația de a încheia exclusiv contracte cu normă întreagă.

Referitor la legăturile dintre societatea reclamantă și societatea B. SRL instanța a reținut că, din cuprinsul actului administrativ contestat rezultă că verificările încrucișate au vizat exclusiv societatea A. SRL și B., referirile la cealaltă societate fiind incidentale și incomplete, nefiind evidențiate suficiente elemente care să justifice crearea de condiții artificiale în sensul prevederilor art. 4 alin. (8) din Regulamentul CE nr. 65/2011. Faptul că societățile își desfășoară activitatea pe piețe adiacente ori că au un contract în derulare în valoare de 63.145,15 RON nu poate conduce la o altă concluzie.

Înalta Curte constată că în mod greșit instanța de fond a apreciat că nu a fost săvârșită o neregulă în înțelesul art. 2 din O.U.G. nr. 66/2011, care o definește ca fiind orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate în raport cu dispozițiile naționale și/sau europene, precum și cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziții, ce rezultă dintr-o acțiune sau inacțiune a beneficiarului ori a autorității cu competențe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaționali și/sau fondurile publice naționale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit.

Această definiție este în concordanță cu disp. art. 16 (1) - Anexa 1 - Prevederi generale - din Contractul de finanțare potrivit cărora prin "neregulă", în accepțiunea prezentului contract, se înțelege orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate, precum și orice nerespectare a prevederilor memorandumurilor de finanțare, acordurilor de finanțare, reglementărilor în vigoare privind asistența financiară nerambursabilă acordată României de Comunitatea Europeană, precum și a prevederilor contractului de finanțare, caz în care cheltuiala este neeligibilă și are ca efect prejudicierea bugetului general al Comunităților Europene sau a bugetelor administrate de acestea ori în numele lor și a bugetului național.

În speță, neregula este reprezentată de crearea condițiilor artificiale pentru a beneficia de finanțarea nerambursabilă.

Prima critică formulată de recurenta pârâtă are în vedere aplicarea greșită de către instanța de fond a disp. articolului 4 alin. (8) din Regulamentul nr. 65/2011 al Comisiei din 27 ianuarie 2011 de stabilire a normelor de punere în aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului în ceea ce privește punerea în aplicare a procedurilor de control și a Ecocondiționalității în cazul măsurilor de sprijin pentru dezvoltare rurală potrivit cărora, fără a aduce atingere dispozițiilor speciale, nu se efectuează nici o plată către beneficiarii în cazul cărora s-a stabilit că au creat în mod artificial condițiile necesare pentru a obține aceste plăți în scopul obținerii unui avantaj care contravine obiectivelor schemei de ajutor".

În interpretarea acestei norme, C.J.U.E. a statuat prin hotărârea din 12 septembrie 2013, pronunțată în cauza C-434/12 - Slancheva sila EOOD împotriva Izpalnitelen direktor na Darzhaven fond Zemedelie Razplashtatelna agentsia, că este necesară îndeplinirea cumulativă a două condiții pentru a se dispune o asemenea măsură și anume: existența unui element obiectiv constând în crearea unor condiții artificiale pentru obținerea sprijinului nerambursabil, cu consecința ca finalitatea urmărită de schema de ajutor să nu poată fi atinsă și existența unui element subiectiv constând în intenția de a obține un avantaj care contravine schemei de ajutor.

Înalta Curte constată existența în cauză a ambelor elemente, contrar aprecierii primei instanțe conform căreia autoritatea pârâtă prezintă o simplă enumerare de elemente de natură a crea suspiciuni dar care, analizate coroborat și în acord cu jurisprudența C.J.U.E., nu sunt de natură a dovedi existența unei coordonări deliberate pentru a obține finanțare cu fraudarea legii.

Se reține că Măsura 312 se încadrează în Axa III - "Calitatea vieții în zonele rurale și diversificarea economiei rurale" și are ca obiectiv general dezvoltarea durabilă a economiei rurale prin încurajarea activităților non-agricole, în scopul creșterii numărului de locuri de muncă și a veniturilor adiționale, iar ca obiective specifice: a) crearea și menținerea locurilor de muncă în spațiul rural; b) creșterea valorii adăugate în activitatea non-agricolă; c) crearea și diversificarea serviciilor pentru populația rurală prestate de către microîntreprinderi.

C.J.U.E. a stabilit în hotărârea anterior menționată că instanța de trimitere trebuie să analizeze, prin raportare la probele administrate, existența a două elemente, respectiv a unuia obiectiv și a unuia subiectiv. În acest sens, instanței naționale îi revine sarcina de a analiza care sunt împrejurările obiective care conduc la concluzia că finalitatea urmărită de schema de ajutor din cadrul Fondului european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) nu poate fi atinsă, precum și de a stabili dacă, prin crearea în mod artificial a condițiilor necesare pentru a beneficia de plată în temeiul schemei de ajutor din cadrul FEADR, candidatul la acordarea unei astfel de plăți a urmărit în exclusivitate să obțină un avantaj care contravine obiectivelor schemei menționate. S-a arătat că instanța de trimitere se poate baza nu numai pe elemente precum legăturile juridice, economice și/sau personale dintre persoanele implicate în proiecte de investiții similare, ci și pe indicii care dovedesc existența unei coordonări deliberate între aceste persoane.

Înalta Curte apreciază că au fost identificate în prezentul litigiu împrejurări obiective care conduc la concluzia că finalitatea urmărită de schema de ajutor din cadrul FEADR nu a fost atinsă de către reclamantă.

Se are în vedere și Nota directoare pentru Auditori nr. 22, emisă de Comisia Europeană - Direcția Generală pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală, referitoare la crearea de condiții artificiale în vederea obținerii repetate de fonduri FEADR/SAPARD/IPARD pentru proiectele de investiții, notă în care se precizează, cu privire la elementele obiective, că faptele trebuie analizate pentru a se putea evalua dacă obiectivele finanțării FEADR nu pot fi îndeplinite. În cazul Măsurii 312 aceste obiective sunt acelea de a sprijini crearea și dezvoltarea microîntreprinderilor în vederea promovării spiritului întreprinzător și consolidării structurii economice (art. 52 (a) (ii) R1698/2005).

Așa cum s-a arătat, în cauză au fost identificate mai multe tipuri de indicatori de neregulă, iar din analiza corelată a acestora rezultă existența elementului obiectiv. Este vorba despre indicatori externi, fizici, cum ar fi: societățile au aceeași adresă sau au asigurate identic aceleași facilități; indicatori structurali, juridici, de exemplu: mai multe societăți au apelat la același consultant pentru obținerea finanțării, aceeași persoană este responsabilul legal/managerul mai multor companii legate între ele, managerii unei companii sunt angajații celeilalte/celorlalte companii cu care se află în legătură; indicatori de afaceri, financiari-contabili, cum ar fi: o societate are ca furnizori/clienți exclusiv aceeași/aceleași alta/alte societăți.

Astfel, din analiza corelată și nu individuală a elementelor anterior menționate, care sunt enumerate în procesul-verbal contestat, respectiv a acestor indicatori, rezultă neîndeplinirea obiectivelor măsurii în discuție, respectiv faptul că nu a avut loc o consolidare a structurii economice în zonă din moment ce, în mare parte, relațiile economice s-au desfășurat între beneficiar și entități care au aceiași asociați/administratori, iar în ceea ce privește locurile de muncă se reține că reclamanta are angajați comuni cu alți beneficiari de finanțare nerambursabilă, având loc trecerea salariaților de la societăți deținute de același grup de persoane la societățile care beneficiază de finanțare FEADR.

Se arată în întâmpinare că în contractul de finanțare nu era prevăzută obligativitatea creării unor locuri de muncă cu normă întreagă, susținere irelevantă, întrucât neîndeplinirea obiectivului specific al Măsurii 312 nu a fost reținută prin prisma faptului că nu toate locurile de muncă au fost cu normă întreagă, ci prin raportare la împrejurarea că a avut loc trecerea salariaților de la societăți deținute de același grup de persoane la societățile care beneficiază de finanțare FEADR, astfel că nu se poate vorbi despre crearea și menținerea locurilor de muncă în spațiul rural.

În consecință, este nefondată susținerea din întâmpinare conform căreia obiectivele asumate prin contractul de finanțare au fost în întregime atinse.

Un alt argument invocat în întâmpinare vizează faptul că mai multe proiecte au fost depuse și realizate de același consultant, ele fiind identice sau asemănătoare, ceea ce, în opinia intimatei reclamante, nu contravine în niciun fel prevederilor europene în materia analizată și nici chiar dreptul național nu conține nicio reglementare care să interzică unei firme de consultanță care a creat deja proiecte pentru un beneficiar să nu realizeze un proiect asemănător pentru un alt beneficiar.

Cu privire la această susținere, Înalta Curte subliniază încă o dată că pentru stabilirea existenței unei nereguli, în speță a condițiilor artificiale, nu se procedează la analiza individuală a împrejurărilor constatate cu ocazia verificărilor efectuate de autoritate. Acestea, privite separat, nu constituie nereguli, dar analizate în ansamblu, duc la concluzia unei coordonări deliberate a entităților fizice/juridice implicate, conturând indiciile condițiilor artificiale având ca scop obținerea ajutorului financiar nerambursabil necuvenit.

Referitor la elementul subiectiv, se reține că prezintă relevanță modul ulterior de acțiune al beneficiarului fondurilor nerambursabile, care dovedește scopul (intenția directă) creării unei noi microîntreprinderi, respectiv acela de a completa și dezvolta activitatea desfășurată de firma constituită de B. și nu acela de a acționa în mod independent pentru realizarea obiectivelor Măsurii 312.

Astfel, în aparență, societățile beneficiare ale finanțării nerambursabile sunt autonome, dar în realitate, deservesc interesele societății B. SRL al cărei unic asociat și administrator este director la societatea reclamantă.

Pentru dezvoltarea activității societății B. SRL era necesară achiziționarea unor utilaje, ceea ce a determinat declanșarea unei acțiuni concertate și deliberate în scopul creării condițiilor necesare accesării finanțării nerambursabile.

Împrejurările identificate de echipa de control, examinate în ansamblul lor, conduc la concluzia că s-a urmărit de la început achiziționarea tuturor utilajelor care în final să deservească un singur grup.

A doua critică din cererea de recurs vizează aprecierea primei instanțe că societatea reclamantă este autonomă, în considerentele sentinței menționându-se că verificările încrucișate au vizat exclusiv societatea A. SRL și B., referirile la societatea B. SRL fiind incidentale și incomplete, nefiind evidențiate suficiente elemente care să justifice crearea de condiții artificiale.

Într-adevăr, este de necontestat faptul că verificările încrucișate au vizat cele două societăți, dar prezintă relevanță și aspectele care au fost identificate în privința societății B. SRL, care are ca acționar unic pe B., acesta fiind director la societatea reclamantă care a prestat cele mai multe dintre servicii către societatea B. SRL Astfel, din soldul contului clienți al societății reclamante (din balanța aferentă lunii decembrie 2013) din 412.329,28 RON suma de 220.900,00 RON revine firmei B. SRL.

Susține intimata reclamantă că a dovedit că are o existență autonomă în raport cu întreprinderea individuală, fiecare având clienți proprii și derulând operațiuni economice în mod independent, obținând profit pro