ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2016/2019

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la 7 octombrie 2015 sub Dosar nr. x/2015, reclamantul Ministerul Energiei, Întreprinderilor Mici și Mijlocii și Mediului de Afaceri a chemat în judecată pe pârâta Curtea de Conturi a României, solicitând anularea în totalitate a încheierii nr. 92 din 21 septembrie 2015 emisă de Comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a României - Departamentul IV, respectiv a Deciziei nr. 21 din 20 iulie 2014 emisă de Departamentul IV din cadrul Curții de Conturi a României, precum și, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei, în temeiul art. 15 din Legea nr. 544/2004 suspendarea executării actelor administrative sus-menționate.

1.2. Hotărârea primei instanțe

Prin Sentința nr. 1863 din 1 iunie 2016 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul Ministerul Economiei, Comerțului și Relațiilor cu Mediul de Afaceri, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, a anulat în parte Încheierea nr. 92 din 21 septembrie 2015 și în parte Decizia nr. 21 din 20 iulie 2015 emise de Curtea de Conturi a României, în ceea ce privește pct. II.3 din decizia menționată anterior și în limita sumei de 45.728 RON reprezentând 75,7% din valoarea de achiziție a unui motostivuitor diesel, a respins ca neîntemeiată în rest cererea de chemare în judecată, inclusiv în ceea ce privește solicitarea de suspendare executare act administrativ, formulată de Ministerul Economiei, Comerțului și Relațiilor cu Mediul de Afaceri, a respins ca neîntemeiată cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul Ministerul Energiei în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României.

1.2. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentințe, în condițiile art. 483 C. proc. civ., au formulat recurs reclamantul Ministerul Energiei, Ministerul pentru Mediul de Afaceri, Comerț și Antreprenoriat (succesor în drepturi și obligații al Ministerului Economiei) și pârâta Curtea de Conturi a României.

1.2.1. Prin recursul său reclamantul Ministerul Energiei, Ministerul pentru Mediul de Afaceri, Comerț și Antreprenoriat a solicitat în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. casarea hotărârii atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare instanței de fond.

Referitor la motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. se arată că instanța de fond a reținut că reclamanta a procedat la încheierea unor contracte de prestări servicii - consultanță și asistență operațională în domeniul securității (protecția informațiilor clasificate) cu diverse persoane fizice, recurgând la fonduri publice a căror destinație bugetară nu putea include activitățile în discuție.

Se consideră că instanța de fond a motivat contradictoriu hotărârea, atât timp cât este evident că nu numai funcționarii publici puteau fi angajați ai compartimentului de informații clasificate.

Mai mult, nelegalitatea și netemeinicia abaterii reținute de Curtea de Conturi, rezidă și din aceea că și în acest moment, în cadrul Ministerului Energiei, în cadrul structurii de securitate sunt angajate aceleași persoane cu contracte de prestări servicii. Ca atare, calitatea de angajat al structurii de securitate nu este condiționată de calitatea de funcționar public, cum în mod eronat s-a pronunțat prima instanță. Mai mult, în anul 2016, odată cu controlul efectuat de către auditorii Curții de Conturi, nu s-au mai reținut abateri legate de structura de securitate de la nivelul Ministerului Energiei, mai precis de cheltuielile făcute cu plata angajaților din aceasta categorie, care, nu au calitatea de funcționari publici, funcționând tot în baza unor contracte de prestări servicii.

În anul 2014, contractarea serviciilor s-a făcut în regim de maximă urgență având în vedere necesitatea corectării tuturor neregulilor constatate urmare controlului SRI, care a reținut ca la nivelul instituției nu era organizată o structură de securitate, aceasta nefiind prevăzută nici în organigrama Departamentului pentru Energie.

Întrucât prin legi speciale se instituie obligația instituțiilor publice de a intra în legalitate în ceea ce privește existența structurii de securitate cu asigurarea fondurilor publice necesare, Departamentul pentru Energie și-a îndeplinit obligațiile la acel moment.

Potrivit Legii nr. 182/2002, protecția informațiilor secrete de stat reprezintă o obligație ce revine tuturor persoanelor autorizate care le emit, le gestionează sau care intră în posesia lor, iar conducătorii unităților deținătoare de informații secrete de stat sunt răspunzători de aplicarea măsurilor de protecție a informațiilor secrete de stat.

Pentru acceptarea la plată a facturilor achitate fără bază legală, cum s-a pretins prin actele de control contestate, contrar susținerilor Curții de Conturi, se învederează că plățile efectuate au fost făcute în temeiul art. 1270 alin. (1) din Legea nr. 287/2009 privind C. civ., art. 2 punctele 3 și 3

2

din Legea finanțelor publice nr. 500/2002 și art. 2 lit. o) din Ordonanța Guvernului nr. 119/1999 privind controlul intern/managerial și controlul financiar preventiv.

Aprecierea pârâtei intimate cum că avizul Direcției economice, resurse umane, achiziții publice și administrativ a fost nelegal, întrucât Departamentul pentru Energie nu avea prevăzute credite în buget, pe anul 2014, pentru cheltuieli de consultanță și asistență operațională în domeniul securității, se menționează că nu există, în clasificația bugetară aprobată prin Ordinul Ministrului Finanțelor nr. 2021/2013, un alineat bugetar cu denumirea "cheltuieli de consultanță și asistență operațională în domeniul securității", invocându-se de instanța de fond un aliniat bugetar inexistent.

Prestarea serviciilor menționate se încadrează în bugetul de stat (Bugetul Departamentului pentru Energie) la Titlul 20 "Bunuri și servicii". În anul 2014, proiecția cheltuielilor la Titlul 20 "Bunuri și servicii" a fost în sumă totală de 5.118 mii RON. Sumele plătite au fost de la articolul bugetar 20.01.30 "Alte bunuri și servicii pentru întreținere și funcționare", conform execuției bugetare lunare, trimestriale și anuale aprobate de către Ministerul Finanțelor Publice.

Ca urmare, angajarea cheltuielilor s-a efectuat în limita creditelor de angajament și au fost utilizate creditele bugetare numai în limita prevederilor și destinațiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea Departamentului.

Încadrarea operațiunii la aliniatul 20.01.30 respectă gruparea cheltuielii bugetare efectuate, fără a fi încălcate dispozițiile Legii nr. 500/2002, într-o ordine obligatorie, după un criteriu unitar - prestări servicii executate de terți.

Mai mult, conform prevederilor referitoare la control/verificare privind angajarea fondurilor publice, s-a ținut cont de art. 23 și art. 24 alin. (2) din Legea nr. 500/2002.

Contractele de prestări servicii nr. x și 17 din 25 iunie 2014 încheiate și plățile facturilor au fost verificate și vizate de către controlul financiar preventiv propriu (CFPP) privind legalitatea, regularitatea și încadrarea în limitele creditelor bugetare sau creditelor de angajament aprobate.

Prin acordarea vizei de CFPP, au fost verificate cerințele de legalitate și regularitate, precum și de încadrare în limitele creditelor bugetare sau creditelor de angajament aprobate, după caz, existența sumelor în buget.

Nu în ultimul rând, au fost respectate inclusiv prevederile prin care se instituie obligația legală pentru instituția publică de a executa plăți numai pe bază de acte justificative, respectiv art. 52 alin. (5) și (6) din Legea nr. 500/2002 și art. 1 din Ordinul președintelui Autorității Naționale pentru Reglementarea și Monitorizarea Achizițiilor Publice nr. 313/2011.

Ca regulă generală, în categoria prestărilor de servicii pentru buna funcționare, instituțiile publice încadrează cheltuieli după cum urmează: cheltuieli pentru curățenie și igienizare; cheltuieli mentenanță site; cheltuieli monitorizare presă; și altele asemenea.

Toate aceste cheltuieli sunt înregistrate în execuția bugetară a instituțiilor publice la aliniatul 20.01.30 "Alte bunuri și servicii pentru întreținere și funcționare".

Față de cele anterior menționate, prestarea de servicii având ca obiect consultanță și asistență operațională în domeniul securității, în exercițiul bugetar 2014, s-a efectuat în conformitate cu dispozițiile legale în materie.

Prin actele contestate se induce ideea, complet nelegală, preluată de instanța de fond, potrivit căreia activitățile structurii de securitate ar fi fost realizate de către Compartimentul informații clasificate.

Se impune a se constata că, raportat la prevederile art. 40 din Standardele naționale de protecție a informațiilor clasificate în România aprobate prin H.G. nr. 585/2002 există o situație de incompatibilitate legală, în sensul în care atribuțiile structurii de securitate nu puteau fi exercitate de către compartimentul informații clasificate întrucât activitatea acestor compartimente este coordonată de structura/funcționarul de securitate.

Se face o confuzie în ceea ce privește atribuțiile compartimentului informații clasificate, care potrivit art. 40 alin. (1), vizează: evidența, întocmirea, păstrarea, procesarea, multiplicarea, manipularea, transportul, transmiterea și distrugerea acestora în condiții de siguranță, iar nu atribuțiile enumerate la art. 31 alin. (1) din Standardele naționale de protecție a informațiilor clasificate în România aprobate prin H.G. nr. 585/2002 aparținând structurii/funcționarului de securitate.

În ciuda demersurilor efectuate de către conducerea Departamentului pentru Energie pentru suplimentarea numărului de posturi, decizia efectivă în acest sens aparținea Guvernului ca urmare a unei analize privind situația economică și bugetară ce se efectuează de instituțiile abilitate, care din cauza constângerilor bugetare constrângerilor bugetare nu a reglementat posturi noi prin adoptarea unei hotărâri a Guvernului.

1.2.2. Recursul reclamantului Ministerului pentru Mediul de Afaceri, Comerț și Antreprenoriat (succesor în drepturi și obligații al Ministerului Economiei) a solicitat în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. casarea hotărârii atacate și rejudecând cauza să fie admisă acțiunea așa cum a fost formulată.

În motivarea căii de atac exercitate reclamantul a susținut legalitatea conduitei sale, contrar aprecierilor instanței de fond care a validat constatările Curții de Conturi a României.

Astfel, se arată că în mod corect a acceptat și suma de 95.280 RON în cadrul decontului justificativ depus de societatea A. SRL reprezentând valoarea unui utilaj multifuncțional, întrucât acest utilaj participă direct în procesul de producție, deoarece pentru fabricarea peleților, activitate specifică societății menționate, este necesară mărunțirea materiei prime - operațiune imposibil de realizat fără acest echipament, astfel că această cheltuială este eligibilă.

În cazul societății B. SRL, reclamantul arată că suma de 85.131 RON acordată acesteia, este o plată legală din bugetul programului și este o cheltuială eligibilă, conform prevederilor procedurii de implementare a programului. Societatea în cauză a angajat cu contract de muncă cu normă întreagă pe durata nedeterminată și a menținut în activitate cel puțin 2 salariați de la momentul obținerii facilității prevăzute la art. 5 lit. c) din O.U.G. nr. 6/2011. Ghidul solicitantului, în opinia recurentului, nu are relevanță juridică deoarece nu este un act normativ, ci un simplu document Word postat pe site, neaprobat de către ministrul delegat, nepublicat în Monitorul Oficial.

Referitor la eligibilitatea sumelor cu care a fost finanțată societatea C. SRL, reclamantul consideră că aceasta a respectat obligațiile cuprinse în art. 4 lit. b) din O.U.G. nr. 6/2011, întrucât textul legal aplicabil nu face distincție între salariații cu norma întreagă sau cu fracțiune de normă. Obligația angajării cu norma întreagă s-a introdus în cuprinsul O.U.G. nr. 6/2011 prin modificările intervenite prin Legea nr. 97/2014, această obligație aplicându-se numai întreprinderilor nou-înființate după intrarea în vigoare a legii. Acordul privind utilizarea ajutorului financiar nerambursabil pentru societatea în cauză a fost transmis de către OTIMMC Brașov cu nr. 828 din 9 septembrie 2014 și de către Departamentul pentru Întreprinderi Mici și Mijlocii, Mediul de Afaceri și Turism sub nr. x din 23 septembrie 2014. În acest caz, facilitatea prevăzută la art. 5 lit. a) din O.U.G. nr. 6/2011 s-a acordat la data de 23 septembrie 2014, astfel că din acest moment s-a născut obligația privind angajarea cu contract de munca (cu norma întreagă), pe durata nedeterminată. După încheierea contractului de finanțare nerambursabilă nr. 27 din 22 mai 2014 în conformitate cu prevederile O.U.G. nr. 6/2011 și H.G. nr. 96/2011, societatea a angajat 3 salariați cu jumătate de normă, respectând prevederile art. 4 lit. b) din O.U.G. nr. 6/2011 în forma existentă la data încheierii contractului menționat. La data de 1 septembrie 2014, prin Actele adiționale nr. x și 3 a transformat Contractele de muncă nr. x din 9 mai 2014 și nr. y din 7 mai 2014 încheiate cu jumătate de normă în contracte de muncă cu normă întreagă, respectând și prevederile art. 4 lit. b) din O.U.G. nr. 6/2011 astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 97/2014.

Referitor la finanțarea acordată societății D. SRL, reclamantul arată că suma de 24.934 RON este o plată legală din bugetul programului și este o cheltuială eligibilă, întrucât în cererea de tragere trimisă de E. la "documente justificative" este înscrisă factura nr. x din data de 8 octombrie 2014, iar la dosar, din eroarea E., a fost atașată o factură din luna septembrie 2014, factura cu nr. 420 din 22 septembrie 2014, aceasta fiind factura informativă care a stat la baza fundamentării acordării creditului de către E. în favoarea aplicantului. Unitatea de plată OTIMMC Cluj-Napoca a sesizat această neconcordanță atât E., cât și aplicantului, astfel că aceasta din urmă a trimis factura corectă cu numărul cu care era înscrisă în cererea de tragere nr. x din 28 octombrie 2014, înregistrată la E. cu nr. 3529 din 28 octombrie 2014.

Plățile au fost efectuate de către Oficiile Teritoriale pentru Întreprinderi Mici și Mijlocii și Cooperație (OTIMMC), care conform prevederilor H.G. nr. 42/2015 acestea sunt instituții publice cu personalitate juridică, ai căror conducători au calitatea de ordonatori terțiari de credite, semnează contractele de finanțare și actele adiționale aferente contractelor încheiate la nivel local între oficii și beneficiarii programelor finanțate de la bugetul de stat, astfel că referitor la efectuarea de plăți în sumă de 251.073 RON, trebuia efectuat un control la OTIMMC-urile care au efectuat plățile, iar nu la Minister.

Cu privire la constatarea consemnată la capitolul A, pct. 2, respectiv "Departamentul pentru Întreprinderi Mici și Mijlocii, Mediul de Afaceri și Turism, pentru proiecte finanțate din fonduri externe, a efectuat plăți din fonduri alocate de la bugetul de stat, pentru care nu a solicitat rambursarea integrală a sumelor plătite - 14.754.632 RON", reclamantul arată că la articolul bugetar 56.02 - Programe din FSE s-au înregistrat plăți în sumă de 5.636.197,04 RON, sumă aferentă programului "Proiect: Identificarea/simplificarea barierelor administrative cu care se confruntă mediul de afaceri; elaborarea și implementare unor indicatori calitativi și cantitativi de monitorizare - cod 1370", cod SMIS 37637 - 3.280.455,04 RON.

La acest program s-au făcut cereri de rambursare, care s-au încasat în contul Ministerului Economiei, dat fiind ca în anul 2012, CTR 351 din 17 octombrie 2012 a fost încheiat pe numele acestuia. Suma plătită aferentă programului "Locuri de munca pentru tineri" este de 2.343.778 RON, program format din 8 proiecte. Aceste plăți au fost efectuate în decembrie 2014, în martie 2015, proiectele au fost suspendate pentru reorganizare și reluate în 20.06.2015, ocazie cu care se vor efectua cererile de rambursare. În perioada de suspendare nu se efectuează nicio operațiune a proiectelor.

La articolul bugetar 56.16 - alte facilități și instrumente postaderare - Proiect 5813 "Erasmus pentru tinerii întreprinzători", s-au alocat 239.248,89 RON în anul 2014, acesta este un proiect la care DIMMMAT a fost partener 3, inițiatorul fiind PTIR, cel care a făcut solicitare de rambursare, rambursări care s-au încasat la bugetul de stat în anul 2014 și respectiv în februarie 2015. Pentru acest program există cereri de rambursare în analiza, urmând ca după aprobare să încaseze sumele și să le vireze la bugetul de stat.

La articolul bugetar 56.20 - asistența în cadrul programelor operaționale - cod 6687 asistență tehnică pentru Organismul Intermediar aferent ariilor de concentrare 5 și 7, s-au plătit 53.495,76 RON - s-a derulat programul TAFA - program aprobat de Unitatea Națională de Coordonare de la MFP. Pentru acest program s-a solicitat rambursarea cheltuielilor eligibile care s-au încasat la bugetul de stat în 2015 în contul Ministerului Economiei. Rambursările se efectuează într-un ritm lent.

La articolul bugetar 56.25 - programul de cooperare ro-elvețian, nu se face cerere de rambursare. În anul 2014 s-au plătit 9.543.695,99 RON, sumă care se va completa cu plățile din anul 2015, ulterior statul elvețian după efectuarea auditului va rambursa României sumele plătite, sume ce vor rămâne la dispoziția acesteia din urmă. Totodată cei care au beneficiat (operatori economici) de aceste sume vor rambursa ajutorul în termen de 5 ani.

1.2.3. Prin recursul său pârâta Curtea de Conturi a României a solicitat în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. casarea hotărârii atacate și rejudecând în fond cauza să fie respinsă în totalitate acțiunea reclamantului.

În motivarea opțiunii sale procesuale pârâta a susținut următoarele:

Instanța de fond în raport susținerile reclamantului față de aspectele constatate în actul de control, a reținut cu privire la sumele acceptate la plată de OTIMMC Cluj, în cuantum de 45.728 RON, reprezentând 75,7% din valoarea de achiziție a unui motostivuitor diesel, aferente decontului justificativ depus de societatea F. SRL faptul că acestea sunt cheltuieli eligibile.

În mod greșit instanța de fond a înlăturat susținerile pârâtei potrivit cărora aceste sume sunt în fapt alocații financiare nerambursabile pentru cheltuieli neeligibile, întrucât nu fac obiectul activităților pentru care s-a aprobat finanțarea, respectiv cheltuieli care nu se încadrează în categoria celor prevăzute la pct. 4.4. lit. a) din Procedura de implementare a Programului START, pentru "echipamente tehnologice, mașini, utilaje și instalații de lucru - inclusiv software-ul aferent, cu excepția jocurilor de noroc mecanice, electrice, electronice, meselor de biliard, instrumentelor și automatelor muzicale".

Abaterile au fost constatate în raport de prevederile art. 4 alin. (4) lit. a) și art. 4.5 din OMIMMMAF nr. 473 din 17 februarie 2014 privind Procedura de implementare a Programului pentru dezvoltarea abilitaților antreprenoriale în rândul tinerilor și facilitarea accesului acestora la finanțare - START, respectiv:

- "Obiectul finanțării trebuie să se încadreze în una sau mai multe din categoriile eligibile: a) Echipamente tehnologice mașini, utilaje și instalații de lucru-inclusiv software-ul aferent, necesare desfășurării activităților pentru care a solicitat finanțare, cu excepția jocurilor de noroc mecanice, electrice, electronice, meselor de biliard, instrumentelor și automatelor muzicale" - art. 4 alin. (4) din OMIMMMAF nr. 473/2014;

- "în planul de afaceri on-line trebuie justificată fiecare cheltuială în vederea demonstrării necesității acesteia în desfășurarea activităților pe care se accesează finanțarea. Nu se finanțează elementele de cost care nu au legătură cu activitățile pe care se accesează și cu procesul de producție/comerț/serviciul prestat"- art. 4.5 din OMIMMMAF nr. 473/2014".

Prin Program se finanțează implementarea Planurilor de Afaceri, respectiv se acorda Alocație Financiară Nerambursabilă (AFN) maxim 80% din valoarea cheltuielilor eligibile aferente proiectului, dar nu mai mult de 100.000 RON/beneficiar și credit (nu mai mult de 50,000 RON) sau contribuție proprie - minim 20% din valoarea cheltuielilor eligibile aferente proiectului.

Obiectul finanțării trebuie să se încadreze în categoriile eligibile prevăzute de procedura de implementare a programului.

Reclamantul a invocat în susținerea cererii de anulare a măsurii dispuse la pct. II.3 din Decizia nr. 21/2014, următoarele aspecte:

- echipa de evaluare a luat în considerare și activitățile (livrare, transport) pe care societatea le desfășoară în derularea activității pentru care s-a aprobat finanțarea;

- potrivit art. 6.1 alin. (2) din H.G. nr. 473/2014, OTIMMC trebuia să verifice după parcurgerea etapelor prevăzute de pct. 5.7 doar existența legăturii activelor achiziționate cu activitățile codului CAEN pe care se accesează Programul, nu a identității între acestea.

Referitor la argumentele mai sus prezentate, s-a învederat instanței de judecată faptul că prevederile art. 6.1 alin. (2) din H.G. nr. 473/2014, reglementează cu totul o altă activitate, respectiv a fost emisă pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor Legii nr. 335/2013 privind efectuarea stagiului pentru absolvenții de învățământ superior.

Auditorii publici externi, în Nota privind răspunsul la Obiecțiunile nr. 170.165 din 6 iulie 2015 formulate de MEIMMMA la constatările înscrise în Procesul-verbal de constatare înregistrat sub nr. x din 18 iunie 2015, au precizat faptul că nu se contestă utilitatea echipamentelor achiziționate, ci s-a constatat că ele sunt destinate altor activități (activități anexe: livrare, transport) decât cele pentru care s-a solicitat finanțarea, astfel:

Societatea F. SRL, din alocația financiar nerambursabilă și-a achiziționat un Motostivuitor Diesel care nu participă direct la realizarea activității pentru care s-a aprobat finanțarea respectiv pentru "Tăierea, fasonarea și finisarea pietrei"- cod CAEN 2370, fiind un utilaj auxiliar folosit la realizarea transportului mărfurilor.

Societatea în cauză, avea dreptul să beneficieze de alocații nerambursabile pe Programul START, pentru achiziția de echipamente "tehnologice mașini, utilaje și instalații de lucru-inclusiv software-ul aferent", necesare desfășurării activităților pentru care a solicitat finanțare, în conformitate cu prevederile art. 4 alin. (4) lit. a) din Procedura de implementare a Programului START, aprobată prin Ordinul Ministrului delegat pentru IMMMAT nr. 473/2014.

Conform prevederilor pct. 4.1. din procedura menționată, DIMMMAT prin Direcția Implementare Programe pentru IMM, administrează, gestionează și derulează direct sau prin intermediul organizațiilor ori instituțiilor de drept privat programele de încurajare și stimulare a înființării și dezvoltării întreprinderilor mici și mijlocii.

Bugetele ambelor programe analizate - START și SRL D - sunt prevăzute în bugetul consolidat al Departamentul pentru întreprinderi Mici și Mijlocii, Mediul de Afaceri și Turism.

Prin modul cum a procedat, entitatea verificată nu a urmărit realizarea unei bune gestiuni financiare în utilizarea fondurilor, fapt dovedit prin efectuarea de plăți în sumă de 45.728 RON, reprezentând decontarea unui procent din valoarea de achiziție a unui motostivuitor, care nu participă direct la procesul de producție, fapt reținut chiar și de instanța de fond care a constatat că participarea utilajului achiziționat este una secundară desfășurării activității indicate de beneficiar.

Legalitatea măsurii dispuse la pct. II.3 din Decizia nr. 21/2014, menținută prin Încheierea nr. 92/2015, trebuia analizată și în raport de dispozițiile art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, republicată, precum și cele ale RODAS.

Astfel, misiunea de audit efectuată la MEIMMMA s-a desfășurat în temeiul și cu respectarea prevederilor RODAS, act normativ care a fost dat în aplicare și cu respectarea competenței Curții de Conturi a României și în exercitarea atribuțiilor sale constituționale și legale, astfel cum sunt stabilite prin art. 140 din Constituția României și art. II alin. (2) - (3) coroborate cu art. 21 - 22 și art. 33, art. 62 - 65 din Legea nr. 94/1992, republicată.

II. Considerentele și soluția Înaltei Curți asupra recursului

2.1. Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a cadrului normativ aplicabil și a probatoriului administrat în cauză, Înalta Curte reține următoarele:

2.1.1. Recursul reclamantului Ministerului Energiei.

Criticile formulate de recurenta - reclamantă subsumate motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., republicat, sunt nefondate.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, precum și cele pentru care s-au admis ori s-au înlăturat cererile părților.

Instanța de control judiciar constată că hotărârea pronunțată de prima instanță satisface cerințele prevăzute de art. 425, alin. (1), lit. b) din C. proc. civ., republicat, în considerentele acesteia regăsindu-se motivele de fapt și de drept care au determinat formarea convingerii instanței, fiind examinate efectiv toate problemele esențiale ridicate de părți, respectiv toate motivele de nelegalitate invocate de reclamantă, este clară, precisă și inteligibilă, și conduce în mod logic și convingător la soluția cuprinsă în dispozitiv, nefiind identificate elemente de contradictorialitate în silogismul dezvoltat prin considerentele hotărârii.

Nu sunt fondate nici criticile referitoare la motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Este de menționat, în acest context, că reclamanta a înțeles să critice hotărârea instanței de fond numai din perspectiva soluției date măsurii II.4 din Decizia nr. 21 din 20 iulie 2015 emisă de Curtea de Conturi a României.

Prin această măsură s-a dispus în sarcina conducerii reclamantului de a dispune până la data de 31 decembrie 2015, măsuri și de a urmări intrarea în legalitate privind "angajarea și utilizarea creditelor bugetare, în limita prevederilor și destinațiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea instituțiilor publice" în conformitate cu prevederile Legii nr. 500/2002 privind finanțele publice, art. 22 alin. (1). Totodată, s-a dispus măsuri pentru extinderea verificărilor asupra contractelor de prestări servicii încheiate cu persoane fizice autorizate, pentru activitatea unui compartiment/direcție, în vederea identificării și a altor cazuri de cheltuieli angajate în condițiile în care avea posturile ocupate, a stabilirii întinderii prejudiciului produs bugetului de stat, ca urmare a plăților efectuate, pentru astfel de cheltuieli angajate, ordonanțate și plătite (inclusiv pentru cazurile constatate în Procesul-verbal de constatare), înregistrarea în contabilitate a sumelor stabilite, recuperarea acestora în condițiile legii și virarea lor la bugetul de stat (inclusiv accesoriile calculate în condițiile legii), precum și corectarea rezultatelor contabile înregistrate.

Prima instanță a respins acțiunea reclamantului sub aspectul legalității aceste măsuri, pronunțând în această privință o hotărâre cu interpretarea și aplicarea corectă a normelor de drept material.

Procedând la propria sa evaluare a măsurii în discuție, din perspectiva criticilor formulate prin cererea de recurs, instanța de control judiciar reține că, în esență, prin măsura în discuție auditorii Curții de Conturi au constatat că reclamantul a decis externalizarea serviciilor de consultanță și asistență operațională în domeniul securității (protecția informațiilor clasificate) în cursul anului 2014, prin încheierea Contractelor de prestări servicii nr. x din 25 iunie 2014 și nr. y din 25 iunie 2014 cu două persoane fizice, având ca obiect consultanță și asistență operațională în domeniul securității, efectuând plățile facturilor emise în temeiul acestor contracte din fonduri publice a căror destinație bugetară nu putea include activitățile în discuție.

Prin organigrama întocmită de Ministrul Economiei, a fost aprobat să funcționeze în cadrul Departamentului pentru Energie, Compartimentul Informații Clasificate (subordonat direct Ministrului delegat), pentru care, în statul de personal a fost alocat un post, care a fost ocupat în perioadele ianuarie - iunie 2014 și octombrie - decembrie 2014, întrucât a gestionat informații clasificate nivel «strict secret», precum și documente și materiale UE clasificate.

Prin H.G. nr. 585/2002 pentru aprobarea Standardelor naționale de protecție a informațiilor clasificate în România se stipulează că "(1) Pentru implementarea măsurilor de protecție a informațiilor clasificate, în unitățile deținătoare de astfel de informații se înființează, în condițiile legii, structuri de securitate cu atribuții specifice. (2) În situația în care unitatea deține un volum redus de informații clasificate, atribuțiile structurii de securitate vor fi îndeplinite de funcționarul de securitate. (3) Structura de securitate se organizează și se încadrează potrivit legii. (4) Șeful structurii de securitate, respectiv funcționarul de securitate, este un adjunct al conducătorului persoanei juridice sau un membru al consiliului de administrație al unității."

Pe de altă parte, art. 7 din H.G. nr. 429/2013 privind organizarea și funcționarea Departamentului pentru Energie prevede că "(1) Structura organizatorică a Departamentului pentru Energie este prevăzută în anexa nr. 1. (2) În cadrul structurii organizatorice, prin ordin al ministrului delegat pentru energie, se pot organiza servicii, birouri și alte compartimente și se poate stabili numărul posturilor aferente, cu încadrarea în numărul maxim de posturi aprobat, în condițiile legii. (3) Personalul Departamentului pentru Energie este compus din demnitari și asimilați ai acestora, funcționari publici, cu funcții publice generale sau specifice, precum și din personal contractual. (4) Numărul maxim de posturi aprobat pentru aparatul propriu al Departamentului pentru Energie este de 204, inclusiv demnitarii și posturile aferente cabinetelor acestora.", art. 8 alin. (2) și (3) din același act normativ arătând că "Atribuțiile, sarcinile și responsabilitățile individuale ale personalului din cadrul aparatului propriu al Departamentului pentru Energie se stabilesc prin fișa postului, întocmită conform legii.", respectiv că "Statul de funcții, structura posturilor pe direcții generale, direcții, servicii și compartimente pentru aparatul propriu al Departamentului pentru Energie, precum și încadrarea personalului se aprobă prin ordin al ministrului delegat pentru energie.", în categoria acestora intrând și Compartimentul de informații clasificate conform Anexei nr. 1 la actul normativ citat.

Prin urmare, activitatea acestui departament este realizată în exclusivitate de demnitari și asimilați ai acestora, funcționari publici, cu funcții publice generale sau specifice, precum și din personal contractual, numiți sau angajați, în direcțiile generale, direcții, servicii și compartimente, în limita numărului maxim de posturi aprobat, în condițiile legii.

Prin personal contractual nu se înțelege acele persoane care prestează servicii departamentului în discuție în temeiul unor contracte de prestări servicii, fără ca acestea să ocupe posturi în organigrama instituției, ci numai persoanele numite într-o funcție de această natură, în autoritățile și instituțiile publice în condițiile Codului Muncii, așa cum rezultă cu claritate din Legea nr. 477/2004 privind Codul de conduită a personalului contractual din autoritățile și instituțiile publice.

Astfel, funcționarea activității Compartimentul de informații clasificate trebuia realizată numai prin funcționari public sau personal contractual numit ori angajat conform legii, iar cheltuielile privind prestațiile corespunzătoare ale acestora, aferente activității menționate, trebuia asigurată, așa cum în mod corect s-a reținut de instanța de fond, din fondurile publice prevăzute în articolele bugetare specifice cheltuielilor de personal potrivit Anexei la Ordinul ministrului finanțelor publice nr. 1954/2005.

Or, este de observat că reclamanta a utilizat pentru plata serviciilor externalizate de prestări servicii - consultanță și asistență operațională în domeniul securității (protecția informațiilor clasificate), fonduri bugetare prevăzute în articolul 20 octombrie 30 "Alte bunuri și servicii pentru întreținere și funcționare" (identificat în Anexa Ordinului ministrului finanțelor publice nr. 1954/2005), despre care, cu caracter de exemplu, se menționează că sunt destinate în mod obișnuit serviciilor de curățenie și igienizare, mentenanță site, monitorizare presă, etc., iar nu pentru finanțarea cheltuielilor angajate prin contractele menționate în precedent.

Caracterul necesar al derulării unei asemenea activități, pentru protecția informațiilor clasificate gestionate de Departamentul de energie, nu justifică angajarea unor astfel de servicii din sursă externă.

Verificările efectuate de Serviciul Român de Informații care au constatat că la nivelul instituției nu era organizată o structură de securitate, nu sunt de natură a valida conduita nelegală a reclamantei sub acest aspect, întrucât numai prin respectarea legii pot fi îndeplinite obligațiilor legale.

Pretinsele constatări ale Curții de Conturi, în această privință, pentru anii următori celui controlat, chiar dacă ar fi veridice afirmațiile reclamantei, nu au efect de purgă în privința viciilor conduitei constatate prin actele emise în urma controlului analizat în prezenta cauză.

2.1.2. Recursul reclamantului Ministerului pentru Mediul de Afaceri, Comerț și Antreprenoriat (succesor în drepturi și obligații al Ministerului Economiei).

Criticile reclamantului invocate prin cererea de recurs sunt nefondate.

Referitor la decontarea de către OTIMMC Cluj-Napoca a sumei de 95.280 RON beneficiarului societatea A. S.R.L., reprezentând 78,5% din valoarea de achiziție a unui utilaj multifuncțional, instanța de fond a constatat că în mod corect s-a reținut în actul de control faptul că utilajul deservește o altă activitate decât cea vizată în cererea de finanțare.

Prin cererea de finanțare depusă de această societate a fost indicat codul CAEN 1629, activitate care presupune "fabricarea altor produse din lemn, fabricarea articolelor din plută paie și din alte materiale" potrivit Clasificării activităților din economia națională. Utilajul multifuncțional achiziționat deservește o activitate de prelucrare a lemnului, în forma cojirii, despicării, tocării și mărunțirii, care corespunde codului CAEN 161, 1610 "tăiere a lemnului", astfel că este corectă concluzia instanței de fond că utilajul în discuție deservește o altă activitate decât cea vizată de cererea de finanțare.

Pe de altă parte, este corectă constatarea auditorilor pârâtei conform căreia utilajul achiziționat de această societate nu participă în mod direct la desfășurarea activității indicate, ci la un alt proces de producție finalizat prin obținerea de materie primă, astfel că nu poate fi considerată ca eligibilă suma cu care a fost finanțată achiziționarea acestuia.

În ce privește suma acordată societății B. SRL - D, prin contractul de finanțare nerambursabilă nr. 243/25 iulie 2014 încheiat de aceasta cu OTIMMC Cluj-Napoca s-a prevăzut la art. 5 că beneficiarul "este obligat să angajeze cu contract de muncă cu normă întreagă pe durată nedeterminată și să mențină în activitate cel puțin 2 salariați de la momentul obțineri finanțării facilităților prevăzute la art. 5 lit. a) și/sau c) din cadrul O.U.G. nr. 6/2011 (...) până la pierderea calității de microîntreprindere aparținând întreprinzătorului debutant".

Obligația contractuală menționată subzistă, așa cum în mod corect a reținut instanța de fond, fie numai în situația obținerii finanțării uneia dintre cele două facilități prevăzute de lege, fie în situația finanțării concomitente a acestora.

Or, cele două contracte individuale de muncă erau preexistente chiar și încheierii contractului de finanțare, astfel că nu se poate afirma îndeplinirea obligației asumate de către această societate care să justifice eligibilitatea sumelor acordate cu titlu de finanțare.

Această obligație era guvernată de contractul încheiat între părți, fiind clar definită conduita de urmat pentru obținerea facilităților menționate, astfel că, în acest context, sunt irelevante cauzei susținerile reclamantului recurent referitor la calificarea juridică a Ghidului Solicitantului.

Considerațiile anterioare sunt valabile și în ce privește finanțarea acordată societății C. SRL - D, cu precizarea că obligația anterior analizată nu poate fi considerată ca îndeplinită prin modificarea unor contracte de muncă încheiate anterior acordării finanțării, prin transformarea lor din contracte cu normă parțială în contracte cu normă întreagă.

Această societate trebuia să facă dovada angajării a unor noi salariați, doi în cauză, a căror contracte de muncă, cu normă întreagă, pe perioadă nedeterminată, să fie executate în intervalul temporal situat între data finanțării și momentul pierderii calității de microîntreprindere aparținând întreprinzătorului debutant în afaceri.

Prin urmare, concluzia instanței de fond referitoare la legalitatea constatărilor auditorilor pârâtei în privința finanțării societății C. SRL - D este corectă.

Cu privire la suma decontată societății D. SRL - D, instanța de fond a reținut în mod corect că s-a prezentat mai întâi ca document justificativ o factură cu nr. 420 din 22 septembrie 2014, emisă anterior semnării contractului de finanțare, aspect care demonstrează că finanțarea a fost obținută pentru plata a unor bunuri deja achiziționate, contrar intenției părților care viza finanțarea unor bunuri care urmează a se achiziționa.

Procurarea ulterioară a unei facturi identice, datată însă 8 octombrie 2014, pentru aceeași bunuri și aceleași prețuri pentru care s-a solicitat finanțarea nerambursabilă nu este de natură a corecta neregularitatea reținută, fiind corect înlăturate apărările reclamantului conform cărora factura inițial emisă a fost una "informativă" din moment ce niciun element din conținutul celor două facturi nu indică varianta pretinsă și beneficiarul nu a justificat achiziționarea bunurilor ulterior încheierii contractului de finanțare.

Prin hotărârea pronunțată s-a făcut în mod corect aplicarea în cauză a dispozițiilor pct. 1, pct. 4.1., pct. 7.2. - 7.3., pct. 8.8, pct. 8.10 din Procedura de implementare a Programului pentru dezvoltarea abilităților antreprenoriale în rândul tinerilor și facilitarea accesului la finanțare START - aprobat prin Anexa ce face parte integrantă din Ordinul nr. 473/2014 al Ministrului delegat pentru întreprinderi mici și mijlocii, mediul de afaceri și turism.

Analiza instanței de fond, demonstrează fără putere de tăgadă că legiuitorul a reglementat prin dispoziții concrete competența Departamentului pentru întreprinderi Mici și Mijlocii, Mediul de Afaceri și Turism, în legătură cu administrarea, gestionarea și derularea programelor în discuție.

Bugetele ambelor programe analizate - START și S.R.L. D - erau prevăzute în bugetul consolidat al DIMMMAT, fondurile destinate Programului S.R.L. - D fiind cuprinse în același buget, iar Curtea de Conturi are ca atribuție legală conform art. 1 alin. (1) și art. 23 din Legea nr. 94/1992, efectuarea controlului asupra modului de formare, administrare și de întrebuințare a resurselor financiare ale statului și unităților administrativ - teritoriale, instituțiilor publice, autonome sau neautonome.

Referitor la soluția de respingere ca nefondată a cererii de anulare a măsurii dispusă la pct. 1.2 din Decizia nr. 21/2014, instanța de fond a făcut în mod corect aplicarea în cauză a dispozițiilor art. 5 alin. (1) din O.U.G. nr. 64/2009 privind gestionarea financiară a instrumentelor structurale și utilizarea acestora pentru obiectivul convergență, întrucât acest text instituie o obligație concretă în sarcina beneficiarilor de a efectua cererile de rambursare cu respectarea termenului legal de 3 luni de la data efectuării cheltuielilor.

Reclamantul nu a contestat faptul că s-au rambursat cheltuieli efectuate la solicitări ale beneficiarilor finanțărilor peste termenul maxim de 3 luni prevăzut de lege, fără însă a indica temeiul legal concret care să permită derogări de la această conduită reglementată, astfel că măsura analizată nu poate fi invalidată.

2.1.3. Recursul pârâtei Curtea de Conturi a României.

Criticile pârâtei referitoare la interpretarea și aplicarea greșită a pct. 4 din Anexa Procedura de implementare a Programului pentru dezvoltarea abilităților antreprenoriale în rândul tinerilor și facilitarea accesului la finanțare în privința societății F. SRL sunt întemeiate.

Așa cum a reținut instanța de fond, pentru a beneficia de finanțare se impune ca obiectul indicat să reprezinte un echipament tehnologic mașini, utilaje și instalații de lucru necesare desfășurării activității pentru care s-a solicitat finanțarea.

Potrivit pct. 6.1 alin. (2) din Anexa menționată în precedent se pretinde pentru eligibilitatea cheltuielilor finanțate o verificare a "legăturii strânse a activelor achiziționate cu activitățile codului CAEN pe care se accesează Programul".

Prin urmare, echipamentul tehnologic, pentru a fi finanțabil, nu trebuie numai să contribuie la desfășurarea activității susceptibile de finanțare, să se afle într-o legătură secundară cu desfășurarea procesului de producție indicat de beneficiar, cum se reține prin hotărârea atacată, ci este necesar, așa cum s-a apreciat și în cazul societății A. SRL, concluzie preconizată a fi validată de instanța de control judiciar, ca utilajul să participe în mod direct la desfășurarea activității indicate în cererea de finanțare, ca funcțiile sale să fie valorificate direct în lanțul de producție menționat.

Or, societatea în cauză a solicitat finanțare pentru cod CAEN 2370 - "Tăierea, fasonarea și finisarea pietrei", activitate care include "tăierea, fasonarea și prelucrarea pietrei pentru a fi utilizată în construcția de clădiri, de monumente funerare, de drumuri, ca material de acoperire etc. fabricarea mobilierului de piatră", iar motostivuitorul achiziționat cu sumele finanțate nu se încadrează în categoria unui utilaj care să contribuie la una din cele trei operații menționate la descrierea activității finanțate, respectiv tăierea, fasonarea sau finisarea pietrei.

Caracterul necesar al motostivuitorului pentru activitatea societății finanțate, pentru a ridica pe standul de tăiere pietrelor în vederea prelucrării acestora conform solicitărilor primite, nu demonstrează decât caracterul adiacent al acestuia în lanțul de producție, astfel că suma de 45.728 RON reprezentând 75,7% din valoarea de achiziție a acestui utilaj este o cheltuială neeligibilă sub motiv că nu face obiectul activităților pentru care s-a aprobat finanțarea, așa cum s-a reținut prin actele administrative contestate.

În consecință, instanța de control judiciar apreciază că Decizia nr. 21 din 20 iulie 2015 și Încheierea nr. 92 din 21 septembrie 2015 emise de Curtea de Conturi a României, din perspectiva criticilor formulate, sunt legal emise, astfel că hotărârea instanței de fond care le invalidează în parte este dată cu interpretarea și aplicarea greșită a normelor de drept material aplicabile.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte, va admite recursul formulat de Curtea de Conturi a României împotriva Sentinței nr. 1863 din 1 iunie 2016 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, va casa hotărârea în parte, și rejudecând cauza, va respinge acțiunea formulată. Corespunzător, vor fi respinse recursurile Ministerului Energiei și Ministerului pentru Mediul de Afaceri, Comerț și Antreprenoriat (succesor în drepturi și obligații al Ministerului Economiei) împotriva aceleași hotărâri, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de Curtea de Conturi a României împotriva Sentinței nr. 1863 din 1 iunie 2016 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează, în parte, sentința recurată și rejudecând în fond cauza, respinge în totalitate acțiunea.

Menține celelalte dispoziții ale sentinței recurate.

Respinge recursurile formulate de Ministerul Energiei și Ministerul pentru Mediul de Afaceri, Comerț și Antreprenoriat (succesor în drepturi și obligații al Ministerului Economiei) împotriva Sentinței nr. 1863 din 1 iunie 2016 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 11 aprilie 2019.

Procesat de GGC - LM