ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1797/2019

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 07 octombrie 2015, reclamanta Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, a solicitat: - anularea punctului 2 din Încheierea nr. 88/17.09.2015, emisă de Comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul pârâtei; - anularea măsurii dispuse la pct. II.3 din Decizia nr. 18/13.07.2015, emisă de pârâtă; - anularea Procesului-verbal nr. x/2015; - suspendarea executării actelor administrative contestate, până la soluționarea definitivă a cauzei.

Soluția instanței de fond Prin Sentința civilă nr. 604 din 25 februarie 2016, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea formulată de reclamanta Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, a anulat în parte Încheierea nr. 88/17.09.2015, respectiv în ceea ce privește respingerea pct. 2 din Contestația administrativă nr. 55625/29.07.2015 și, în consecință, a anulat măsura dispusă la pct. II.3 din dispozitivul Deciziei nr. 19/13.07.2015 pentru înlăturarea abaterii consemnate la pct. 1 din aceeași decizie și la pct. I.1 din Procesul-verbal de constatare nr. x/11.06.2015, cu privire la nerecuperarea prin chirie a cheltuielilor estimate la 119.114 RON. Totodată, prima instanță a suspendat executarea măsurii dispuse la pct. II.3 din dispozitivul Deciziei nr. 19/13.07.2015, până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva Sentinței civile nr. 604/25.02.2016, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâta Curtea de Conturi a României, întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii recurate și, în rejudecare, respingerea acțiunii. În dezvoltarea recursului, pârâta a criticat soluția de admitere a cererii de suspendare a executării actului administrativ, apreciind că aceasta a fost pronunțată cu greșita aplicare a dispozițiilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, precum și a prevederilor art. 26 și art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, în cauză nefiind dovedite cazul bine justificat și paguba iminentă. În ceea ce privește soluția de anulare a pct. 2 din Încheierea nr. 88/2015 și a măsurilor dispuse la pct. II.3 din Decizia nr. 19/2015, recurenta-pârâtă susține că hotărârea de fond este dată cu aplicarea greșită a dispozițiilor art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, coroborate cu art. 14 și art. 22 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 500/2002, precum și cu dispozițiile art. 1, art. 2 lit. k) și art. 10 alin. (3) - (4) din O.G. nr. 119/1999. În urma controlului desfășurat de recurenta-pârâtă, s-a constatat existența unei nereguli constând în aceea că intimata-reclamantă a stabilit un nivel al chiriilor aferente locuințelor de serviciu inferior nivelului cheltuielilor cu amortizarea înregistrată a acestor imobile. Acest fapt a condus la nerecuperarea din chirie a cheltuielilor suportate de entitate, fiind încălcate dispozițiile art. 1, art. 2 lit. k) și art. 10 alin. (3) - (4) din O.G. nr. 119/1999 și ale art. 31 din Legea nr. 114/1996. Instanța de fond a reținut în mod greșit că modul de stabilire a chiriei pentru locuințele de serviciu este cel prevăzut în cap. III din O.U.G. nr. 40/1999, în raport de prevederile art. 26 - 27 din Legea nr. 241/2001 pentru aprobarea O.U.G. nr. 40/1999. Invocarea acestor articole nu exclude posibilitatea recuperării din chirie a cheltuielilor efectuate de intimata-reclamantă, având în vedere prevederile art. 31 și art. 35 din O.U.G. nr. 40/1999, care îndreptățesc unitatea angajatoare să majoreze chiriile percepute, pentru acoperirea tuturor cheltuielilor, în limita nivelului de 15 - 25% din venitul net lunar pe familie. În susținerea acestei afirmații, recurenta-pârâtă arată că, până la data intrării în vigoare a Legii nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a C. civ. (13 iunie 2011), dispozițiile art. 31 din Legea nr. 114/1996 prevedeau în mod expres că chiria trebuie să acopere cheltuielile de administrare, întreținere și reparații. Recurenta-pârâtă a criticat hotărârea instanței de fond și sub aspectul greșitei interpretări a prevederilor art. 431 alin. (2) C. proc. civ., în ceea ce privește efectele lucrului judecat, în raport de considerentele Deciziei nr. 7222/12.11.2013, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. x/2011, prin care s-a stabilit modalitatea în care intimata-reclamantă trebuia să calculeze chiria percepută în perioada 2010 - 2011. Or, susține recurenta-pârâtă, intimata-reclamantă Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei nu a dus la îndeplinire măsurile dispuse de Curtea de Conturi a României cu ocazia controlului din anul 2010, care au fost menținute prin hotărârea definitivă și irevocabilă a Înaltei Curți. A mai susținut pârâta că reclamantei îi revine sarcina de a urmări realizarea unei bune gestiuni financiare, conform art. 5 din O.G. nr. 119/1990, chiar dacă funcționează ca instituție publică autonomă, finanțată din venituri proprii, cu atât mai mult cu cât, în perioada 2010 - 2014, a gestionat fonduri publice, astfel cum sunt definite de art. 2 lit. k) din O.G. nr. 119/1999. Totodată, contravaloarea chiriilor locuințelor de serviciu reprezintă venituri ale bugetului de stat, conform art. 1 alin. (2) din H.G. nr. 1428/2009 privind organizarea și funcționarea Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei și art. 2 alin. (2) din O.U.G. nr. 33/2007. Ca un ultim aspect de legalitate a actelor administrative atacate, recurenta-pârâtă a arătat că misiunea de control s-a desfășurat în limitele competenței Curții de Conturi a României, cu respectarea art. 21 alin. (3), art. 29 și art. 41 alin. (1) din Legea nr. 94/1992.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 11 iulie 2016, intimata-reclamantă Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei a invocat excepția nulității recursului, iar în subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Procedura de soluționare a recursului Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 23 mai 2018, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ. Prin Rezoluția din 22 octombrie 2018, Înalta Curte a stabilit termenul pentru judecata pe fond a recursului, constatând că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigențelor dispozițiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., față de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României este nefondat, pentru următoarele considerente: Înalta Curte va analiza, cu prioritate, criticile de nelegalitate privitoare la soluția de anulare a actelor administrative atacate, întrucât dezlegarea dată acestor chestiuni litigioase se răsfrânge și asupra soluției de suspendare a executării actelor menționate. Principala critică de nelegalitate formulată de pârâta Curtea de Conturi a României se referă la greșita aplicare, de către instanța de fond, a prevederilor art. 26 - 31 O.U.G. nr. 40/1999, în ceea ce privește modul de calcul al chiriilor aferente locuințelor de serviciu puse la dispoziția salariaților reclamantei. În acest sens, recurenta-pârâtă a susținut, pe de-o parte, că textele de lege amintite nu sunt aplicabile cauzei, impunându-se un calcul al chiriei conform art. 31 din Legea nr. 114/1996, iar, pe de altă parte, conținutul normativ al O.U.G. nr. 40/1999 nu se opune includerii în valoarea chiriei a cheltuielilor cu amortizarea imobilelor. Înalta Curte va respinge, ca nefondată, această critică, apreciind că prima instanță a făcut o corectă aplicare în cauză a dispozițiilor O.U.G. nr. 40/1999, în defavoarea prevederilor art. 31 din Legea nr. 114/1996. Pentru a dispune în acest sens, prima instanță a reținut că O.U.G. nr. 40/1999 are caracter de lege specială în raport de dispozițiile Legii nr. 114/1996, considerent față de care recurenta-pârâtă nu a prezentat, prin cererea de recurs, niciun argument de natură a invalida concluzia instanței de fond. Înalta Curte constată, în acord cu instanța de fond, că prevederile art. 31 din Legea nr. 114/1996, în forma în vigoare până la data de 13.06.2011, care stipulau că în calculul chiriei se include și valoarea cheltuielilor de administrare, întreținere și reparații, a impozitului pe clădiri și teren, precum și a cheltuielilor efectuate pentru recuperarea investiției, au caracter de normă generală, aplicarea acestora fiind înlăturată în prezența unei norme speciale. Această concluzie este susținută de existența art. 37 din H.G. nr. 1275/2000 privind aprobarea Normelor metodologice pentru punerea în aplicare a prevederilor Legii nr. 114/1996, care prevede că chiria practicată pentru locuințe se stabilește conform dispozițiilor O.U.G. nr. 40/1999, astfel încât art. 31 din Legea nr. 114/1996 nu-și mai găsește aplicarea în speță. În concluzie, în analizarea modului de calcul al chiriilor percepute de intimata-reclamantă, pârâta Curtea de Conturi a României trebuia să se raporteze la dispozițiile O.U.G. nr. 40/1999, iar nu la cele ale Legii nr. 114/1996, aspect care constituie un motiv de nelegalitate a actelor de control atacate și căruia instanța de fond i-a dat o corectă dezlegare. Subsumat acestui motiv de recurs, pârâta Curtea de Conturi a României a susținut că, și în situația aplicării O.U.G. nr. 40/1999, din interpretarea prevederilor acestui act normativ rezultă că era posibilă recuperarea din chirie a cheltuielilor cu amortizarea imobilelor, prin includerea acestor sume în valoarea chiriei nefiind depășit nivelul maxim al chiriei prevăzut de ordonanța de urgență a guvernului și nici nivelul chiriilor practicate pe piața imobiliară. Înalta Curte consideră că această susținere nu este întemeiată, având în vedere că, pentru a reține o neregulă în sarcina reclamantei, este necesar a exista o obligație impusă în mod expres printr-un text de lege și pe care reclamanta nu ar fi respectat-o, în cazul de față obligația includerii în calculul chiriei a cheltuielilor cu amortizarea imobilelor. Or, atât timp cât O.U.G. nr. 40/1999 nu cuprinde prevederi exprese, care să oblige intimata-reclamantă să procedeze de o astfel de manieră, este irelevantă împrejurarea că, dacă s-ar proceda la includerea amortizării în valoarea chiriei, nu s-ar depăși nivelul maxim al chiriei prevăzut de lege ori al chiriei practicate pe piață. Lipsa consecințelor majorării chiriilor percepute pentru locuințele de serviciu până la nivelul maxim prevăzut de lege, nu poate fi interpretată ca o obligație în sarcina reclamantei de a include în valoarea chiriei cheltuielile cu amortizarea și, cu atât mai puțin, nu poate constitui o abatere de la legalitate. Nefondată este și critica formulată de recurenta-pârâtă cu privire la efectele lucrului judecat, invocate în raport de Decizia nr. 7222/12.11.2013, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. x/2011. Recurenta-pârâtă nu a prezentat, prin cererea de recurs, argumente prin care să conteste în mod efectiv considerentele hotărârii de fond referitoare la inaplicabilitatea prevederilor art. 431 alin. (2) C. proc. civ., rezumându-se la reluarea succintă a susținerilor formulate în primă instanță. În lipsa unei critici efective din partea pârâtei și analizând argumentele pentru care instanța de fond a respins apărările acesteia, în raport de Decizia nr. 7222/12.11.2013, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. x/2011, Înalta Curte apreciază a fi corectă concluzia neîntrunirii condițiilor prevăzute de art. 431 C. proc. civ. Astfel, în litigiul care a făcut obiectul Dosarului nr. x/2011, chestiunea litigioasă a privit, printre altele, caracterul de locuință de serviciu a imobilelor atribuite cu chirie salariaților intimatei-reclamante, Înalta Curte apreciind că, întrucât în contractul colectiv de muncă și în contractele individuale de muncă nu s-a prevăzut dreptul salariaților A.N.R.E. de a beneficia de locuință de serviciu, atunci imobilele închiriate nu se supun acestui regim juridic și, ca atare, intimata-reclamantă avea obligația de a stabili chiria conform prevederilor art. 31 din Legea nr. 114/1996, prin includerea în cuantumul său a cheltuielilor de administrare, întreținere și reparații, a impozitului pe clădiri și teren, precum și a cheltuielilor efectuate pentru recuperarea investiției. Pe de altă parte, în prezenta cauză nu s-a contestat caracterul de locuință de serviciu a imobilelor închiriate salariaților autorității publice reclamante, astfel încât considerentele Deciziei nr. 7222/12.11.2013, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. x/2011 nu pot fi avute în vedere, întrucât statuează asupra unei situații de fapt și de drept diferită, respectiv asupra modului de calcul a chiriilor aferente imobilelor supuse altui regim juridic decât cel relevat în prezentul litigiu. Înalta Curte apreciază a fi neîntemeiate și susținerile pârâtei privitoare la obligația reclamantei de urmărire a realizării unei bune gestiuni financiare, precum și cele privitoare la desfășurarea acțiunii de control cu respectarea competențelor și a procedurilor prevăzute de Legea nr. 94/1992, aceste aspecte nefiind relevante în stabilirea legalității actelor administrative contestate, atât timp cât prin cererea de chemare în judecată nu s-au invocat astfel de motive de nelegalitate, iar instanța de fond nu a argumentat pe marginea acestor aspecte. De altfel, în condițiile în care recurenta-pârâtă nu a probat încălcarea de către reclamantă a unei prevederi legale în procedura de calculare a chiriilor percepute pentru locuințele de serviciu, cuantumul acestor sume respectând dispozițiile O.U.G. nr. 40/1999, este evident că reclamanta a respectat obligația realizării unei bune gestiuni financiare. În consecință, Înalta Curte apreciază că hotărârea instanței de fond este conformă dispozițiilor legale incidente, neputând fi decelat un motiv de casare privitor la greșita interpretare sau aplicare a legii, astfel încât recursul declarat de pârâtă cu privire la soluția de anulare a actelor administrative este nefondat. Înalta Curte constată că, în condițiile menținerii soluției instanței de fond de anulare a actelor atacate, nu se mai impune analizarea cererii de recurs din perspectiva criticilor de nelegalitate formulate cu privire la soluția dată asupra cererii de suspendare a executării actelor administrative. Prin formularea cererii de suspendare, partea interesată urmărește temporizarea executării actului contestat, motiv pentru care această măsură presupune existența unui act administrativ care beneficiază de prezumția de legalitate și este apt de a fi pus în executare, suspendarea executării putând fi dispusă, conform art. 15 din Legea nr. 554/2004, doar până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare. În cauza de față, Înalta Curte a confirmat soluția de anulare pronunțată de instanța de fond, așadar actele administrative atacate sunt desființate definitiv, în partea privind măsurile contestate de reclamantă și nu mai produc niciun fel de efecte, pierzând caracterul executoriu. Prin urmare, nici recursul exercitat împotriva soluției de admitere a cererii de suspendare nu mai este apt să producă efecte în raporturile juridice dintre părți, acestea fiind definitiv tranșate prin admiterea cererii în anulare. Pentru aceste considerente, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României, ca nefondat.