Decizia nr. 829/2018 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — cale de atac împotriva sentinței nr. 580/2015 a Curții de Apel București

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 10 octombrie 2014, pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta Autoritatea Națională de Reglementare în domeniul Energiei, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, a solicitat: - anularea punctului 7 din încheierea nr. 113/19.09.2014, emisă de Comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul Curții de Conturi, prin care a fost respinsă contestația formulată de ANRE împotriva măsurii dispusă la pct. II.14 din Decizia nr. 30/2014; - anularea măsurii dispusă la pct. II.14 din Decizia nr. 30/14.07.2014, emisă de Curtea de Conturi a României; - anularea procesului-verbal de constatare nr. x/11.06.2014, în ceea ce privește abaterea consemnată la pct. V 5.1 (pag. 44-51).

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 580 din 4 martie 2015, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de reclamanta Autoritatea Națională de Reglementare în domeniul Energiei, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, a dispus anularea pct. 7 din încheierea nr. 113/19.09.2014 și a măsurii dispusă la pct. II.14 din Decizia nr. 30/14.07.2014, precum și a procesului-verbal de constatare nr. x/11.06.2014 în ceea ce privește abaterea consemnată la pct. V 5.1.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 580/04.03.2015, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a formulat recurs pârâta Curtea de Conturi a României, întemeindu-și recursul pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii și, în rejudecare, respingerea acțiunii, ca neîntemeiată. O primă critică de nelegalitate a hotărârii de fond se referă la încălcarea dispozițiilor art. 1 alin. (1), art. 26, art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 republicată, privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, instanța necoroborând aceste prevederi legale cu probatoriul administrat în cauză, care demonstra temeinicia constatărilor și măsurilor dispuse prin decizie. Instanța de fond a apreciat nerelevant în cauză faptul lansării integrale a sistemului software în perioada iunie- iulie 2014, interpretând eronat prevederile contractului de furnizare nr. x/2013. Potrivit contractului de furnizare nr. x/2013 (pct. 7, pct. 9.6, pct. 9 subpct. 9.1) furnizarea soluției tehnice, instalarea și punerea în funcțiune, precum și recepția în stare de funcționare trebuia făcută până la data de 16.12.2013. Prin semnarea Procesului-verbal de recepție finală nr. x/16.12.2013 reclamanta intimată a confirmat recepția finală deși sistemul nu fusese lansat în producție (folosință) conform cerințelor din caietul de sarcini și propunerea tehnică, fiind doar supus testării de către personalul reclamantei. Instanța de fond nu a avut în vedere faptul că măsurile dispuse cu privire la abaterile constatate erau susținute de documentele depuse la dosar, respectiv adresa Direcției IT nr. 29927/14.05.2014, procesul-verbal de rezolvare a observațiilor înregistrat la ANRE sub nr. x/2014, procesele-verbale de instalare înregistrate la societatea A. S.A. sub nr. x/2014 și la ANRE sub nr. x/2014, procesele-verbale de instruire conform cărora instruirea personalului reclamantei s-a realizat în perioada 05.05.2014-15.05.2014. Faptul ca sistemul nu a fost lansat în folosință a fost recunoscut de reclamanta intimată, aceasta încheind ulterior cu furnizorul Protocolul înregistrat sub nr. x și Procesul-verbal de lansare integrală în folosință nr. x/22.07.2014. Pentru neîndeplinirea la termen a obligațiilor furnizorului, potrivit pct. 11 din contractul de furnizare, acesta datorează penalități în valoare de 0,1% din valoarea contractului fără T.V.A, pe zi de întârziere. Ca atare, pentru neîndeplinirea la data de 16.12.2013 a obligațiilor contractuale, auditorii estimează penalități de întârziere în cuantum de 70.458,86 RON, datorate de societatea A. S.A. Ulterior controlului desfășurat de recurentă la intimata reclamantă, conform Procesului-verbal de lansare integrală în folosință nr. x/22.07.2014 intimata a confirmat finalizarea sistemului, dar acest fapt nu certifică îndeplinirea integrală a măsurii dispuse prin pct. II.14 din Decizia nr. 30/2014.

Apărările formulate în cauză La data de 11.08.2015, a depus întâmpinare intimata-reclamantă Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei, prin serviciul poștal, înregistrată la dosarul cauzei la data de 12.08.2015. Prin întâmpinare nu s-au invocat excepții și s-a solicitat respingerea recursului declarat de pârâta Curtea de Conturi a României, ca nefondat.

Procedura de soluționare a recursului Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 03 mai 2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ., republicat. Părțile nu au înregistrat la dosarul cauzei un punct de vedere referitor la concluziile raportului întocmit asupra admisibilității în principiu a recursului. Prin încheierea din data de 01 noiembrie 2017, constatând că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate, completul de filtru a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., republicat, fixând termen pentru judecata pe fond a căii de atac. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtă este fondat, pentru următoarele considerente: 1. Argumente de fapt și de drept relevante Prin măsurile dispuse la punctul II.14 din Decizia nr. 30/2014 s-au stabilit în sarcina conducerii entității auditate următoarele obligații: "(...) lansarea în producție (folosință) a Sistemului Informatic MIS2013, până la data expirării perioadei de garanție, stabilită prin Protocolul încheiat cu Societatea A. S.A., înregistrat sub nr. x, prin care s-a convenit extinderea perioadei de garanție a sistemului informatic, cu o durată de 6 luni. Totodată, se vor dispune măsuri, pentru extinderea verificărilor asupra contractelor de lucrări de investiții derulate în anul 2013, în vederea identificării și a altor cazuri de neîndeplinire a obligațiilor contractuale de către furnizor, respectiv de lucrări recepționate și plătite, în condițiile în care nu au fost realizate la termenul stabilit prin contract, a stabilirii întinderii prejudiciului produs ca urmare a neîndeplinirii la termen a obligațiilor contractuale (inclusiv pentru cazurile consemnate în Procesul-verbal de constatare), înregistrarea în contabilitate a sumelor stabilite și recuperarea acestora în condițiile legii". Aceste măsuri au format obiectul controlului de legalitate în fața instanței de contencios administrativ competente, soluția dispusă de judecătorul fondului fiind de anulare a lor, fapt ce a determinat promovarea prezentei căi de atac de către pârâta Curtea de Conturi a României. A criticat recurenta-pârâtă împrejurările factuale reținute de prima instanță, potrivit cărora, este nerelevant, sub aspectul îndeplinirii contractului, momentul la care intimata-reclamantă a folosit integral soluția tehnică livrată, întrucât, în accepțiunea judecătorului fondului, acest aspect nu a depins de furnizor, ci de deciziile reclamantei și de dotările tehnice ale acesteia, iar împrejurarea că abia în luna iulie 2014 s-a renunțat la vechea aplicație nu însemnă că noua aplicație nu a fost realizată în perioada prevăzută în contract. În dezacord cu soluția primei instanțe, reține Înalta Curte că, la data efectuării controlului la entitatea auditată, nu era lansat în producție Sistemul informatic MIS2013, deși prin contractul de furnizare nr. x/21.08.2013, la art. 7 "Executarea contractului" s-a prevăzut că "perioada de furnizare a soluției tehnice pentru "Modernizarea și extinderea prin suplimentare de funcții și actualizarea platformei software pentru sistemul informatic integrat al ANRE" se va încheia cel mai târziu la data de 16.12.2013. Însăși intimata-reclamantă a recunoscut că soluția tehnică furnizată a fost lansată integral în folosință la data de 22.07.2014, conform procesului-verbal înregistrat la ANRE sub nr. x/2014, dată ulterioară stabilirii măsurii referitoare la îndeplinirea acestei clauze contractuale, prin actul de control al Curții de Conturi a României, materializat prin emiterea Deciziei nr. 30/14.07.2014. Prin urmare, nu se poate reține că este lipsită de relevanță data lansării integrale în folosință a Sistemului informatic MIS2013, cât timp, la momentul efectuării controlului la intimata-reclamantă, s-a constatat încălcarea acestor prevederi contractuale, pentru care s-au stabilit măsuri de aducere la îndeplinire a obligațiilor asumate de părțile implicate în derularea contractului de furnizare nr. x/2013, pentru remedierea abaterilor de la legalitate și regularitate identificate, ce au produs prejudicii asupra resurselor financiare ale ANRE. O altă critică a recurentei-pârâte privește soluția primei instanțe de reținere a caracterului nelegal al măsurii stabilite de Curtea de Conturi la punctul II.14 din Decizia nr. 30/2014, dată fiind modalitatea de îndeplinire a clauzelor contractuale de către părțile din contractul de furnizare nr. x/2013 și lipsa culpei furnizorului A. S.A. în realizarea acestor obligați. A reținut prima instanță că nu se impune aducerea la îndeplinire a măsurii impuse în sarcina entității auditate, cuprinsă la punctul II.14 din Decizia nr. 30/2014, întrucât întârzierile în efectuarea anumitor activități în cadrul contractului au fost determinate de anumite decizii ale beneficiarului (ANRE), astfel că nu pot fi imputate penalități de întârziere conform contractului, în absența culpei cocontractantului. Înalta Curte, reanalizând înscrisurile depuse la dosar, reține caracterul eronat al acestei soluții, fapt ce conduce la admiterea recursului declarat de pârâta Curtea de Conturi a României. Contrar celor stabilite prin caietul de sarcini elaborat de intimata-reclamantă și prin propunerea tehnică a Societății A. S.A., ANRE a acceptat și confirmat la data de 16.12.2013 recepția finală a proiectului, prin procesul-verbal de recepție finală nr. x/16.12.2013, deși, la acea dată, sistemul MIS 2013 nu fusese lansat integral în producție. În propunerea tehnică ce a făcut parte din oferta depusă de Societatea A. S.A. s-a prevăzut, în graficul de activități, că, după finalizarea instalării și testării de acceptanță, "se va lansa în exploatare soluția finală", iar în cauză, după întocmirea procesului-verbal de recepție finală din 16.12.2013, în care s-a consemnat că au fost realizate activitățile din graficul depus la anexa 4 a contractului nr. x/2013, au fost îndeplinite noi activități de către A. S.A., menite să asigure lansarea integrală în producție a programului informatic pe care l-a implementat, această activitate finală a proiectului fiind consemnată la data de 22.07.2014. Tot în propunerea tehnică a Societății A. S.A., ce a fost agreată prin semnarea contractului de furnizare nr. x/2013, s-a prevăzut, ca etapă distinctă, testarea de acceptanță pentru aplicația existentă pe mediul beneficiarului, etapă ce era urmată de lansarea integrală în producție a sistemului informatic. Or, actele depuse la dosar relevă că, la data întocmirii procesului-verbal de recepție finală din 16.12.2013, nu fusese realizată nicio testare de acceptanță pe programul informatic instalat pe echipamentele beneficiarului de servicii, nefiind, așadar, îndeplinite toate etapele preliminare lansării în producție, conform specificațiilor proiectului derulat în cadrul contractului de furnizare nr. x/2013. Se mai reține faptul că, potrivit propunerii tehnice lansate de A. S.A., la punctul 7.2.3 "Testarea de acceptanță" se arată că "soluția informatică va fi instalată pe mediul de test în urma livrării fiecărui sprint, apoi pe producție pentru momentul lansării în producție (B.)", urmând ca, "la finalul acestei perioade, aplicația existentă pe mediul Beneficiarului să fie testată din punctul de vedere al funcționalității tuturor componentelor, deci a sistemului ca între". La punctul 7.2.5 s-a stabilit ca, după lansarea în producție a soluției informatice, se va proceda la instruirea personalului beneficiarului, iar la finalul perioadei de instruire se va realiza acceptanța formală a acestei activități, prin semnarea procesului-verbal de acceptanță instruire, care certifică faptul că toți utilizatorii desemnați de beneficiar au fost instruiți conform cerințelor. Caietul de sarcini elaborat de intimata-reclamantă ANRE prevede, la capitolul C.6.7, că, "după ce toate pregătirile au fost realizate și toate testele cuprinse în planul de testare de acceptanță au fost trecute cu succes, sistemul va fi lansat în folosință", iar potrivit cerinței de la punctul C.6.

"recepția finală a soluției se va face după lansarea în funcțiune a sistemului". În atare condiții, aspectele constatate în raportul Curții de Conturi a României au fost în referire la achitarea unor servicii, în cadrul programelor de investiții derulate de intimata ANRE în anul 2013, fără a fi obținută contraprestația aferentă sumelor plătite în termenele contractuale stipulate de părțile contractante. În referire la aceste aspecte, soluția primei instanțe a fost fundamentată pe raționamentul potrivit căruia este nelegală măsura instituită de Curtea de Conturi a României în sarcina ANRE, privind stabilirea întinderii prejudiciului cauzat ca urmare a nerespectării termenelor contractuale, întrucât culpa în privința neîndeplinirii la termen a obligațiilor asumate prin contractul părților nu provine de la furnizorul de servicii, ci aparține entității auditate, care nu a pus la dispoziția furnizorului serverele pe care urma să fie implementată soluția informatică ce a format obiectul contractului nr. x/2013. Verificând clauzele acestui contract, se observă că penalitatea de 0,1% pe zi de întârziere, din valoarea contractului fără TVA, este prevăzută în sarcina furnizorului, pentru situația în care acesta nu-și îndeplinește obligațiile contractuale la termen, iar pentru întârzieri în efectuarea plăților, achizitorul are obligația de a suporta aceeași penalitate, din suma neachitată, conform clauzei de la art. 11.2. Clauza contractuală de la punctul 13.2 din contractul de furnizare nr. x/2013 prevede că "plata facturii se va face numai după verificarea și semnarea procesului-verbal de recepție finală de către Achizitor", iar intimata-reclamantă a achitat contravaloarea integrală a serviciilor prestate de Societatea A. S.A. la momentul la care s-a încheiat procesul-verbal din 16.12.2013, deși acest înscris nu reprezintă procesul-verbal de recepție finală, potrivit graficului de activități anexat contractului încheiat între ANRE și A. S.A. Potrivit clauzei contractuale de la art. 9.1, "furnizorul are obligația să producă și să livreze soluția tehnică pentru "Modernizarea și extinderea prin suplimentare de funcții și actualizarea platformei software pentru sistemul informatic integrat al ANRE", solicitată de achizitor conform specificațiilor tehnice din caietul de sarcini și a propunerii tehnice", livrabilele fiind realizate până la data expirării perioadei de executare a contractului. Tot în cuprinsul acestei clauze s-a reținută că furnizorul are obligația "să furnizeze, să instaleze și să pună în funcțiune toate aplicațiile software incluse în cadrul soluției tehnice, în conformitate cu configurația stabilită de comun acord de către părți, precum și să asigure realizarea conexiunilor cu sistemul informatic existent MIS- Management Info Sistem". Prezintă deosebită relevanță în cauză și prevederea contractuală inserată la art. 9.6 din același contract, potrivit căreia "furnizorul are obligația să respecte termenul limită pentru activitățile proiectului, inclusiv instalarea și punerea în funcțiune a versiunii modernizate, precum și recepția acesteia în stare de funcționare, până cel mai târziu la data de 16.12.2013". Împrejurarea potrivit căreia au fost achitate în integralitate servicii care nu au fost furnizate complet la data plății nu poate conduce la stabilirea unui caracter nelegal al măsurii impuse în sarcina entității auditate, doar pentru faptul că nu poate fi recuperat prejudiciul de la cel ce a executat cu întârziere, imposibilitatea de recuperare fiind justificată de ANRE pe lipsa culpei în producerea întârzierii în respectarea obligațiilor impuse prin contract în sarcina furnizorului. O astfel de soluție vine în conflict cu rolul pe care-l are recurenta-pârâtă, cel de control asupra "conturilor anuale de execuție a bugetelor instituțiilor publice finanțate integral din venituri proprii" (art. 26 alin. (1), lit. h) din Legea nr. 97/1992, în cadrul acestei activități fiind constatată, conform art. 33 alin. (2) din același act normativ, "existența unor abateri de la legalitate și regularitate, care au determinat producerea unor prejudicii". Procedând la achitarea integrală a contravalorii serviciilor prestate de furnizorul A. S.A., fără ca aceste servicii să fie îndeplinite în totalitate, potrivit obligațiilor asumate în cadrul contractului de furnizare nr. x/2013, intimata-reclamantă a încălcat prevederile art. 52 alin. (5) din Legea nr. 500/2002, în care se arată că "instrumentele de plată trebuie să fie însoțite la ordonatorul de credite de ordonanțarea la plată, la care se anexează documentele privind recepția cantitativă și calitativă a bunurilor/serviciilor/lucrărilor, după caz, în conformitate cu prevederile din angajamentele legale încheiate, care certifică sumele de plată", precum și pe cele ale pct. 2 din Ordinul nr. 1792/2002 pentru aprobarea Normelor metodologice privind angajarea, lichidarea, ordonanțarea și plata cheltuielilor instituțiilor publice, precum și organizarea, evidența și raportarea angajamentelor bugetare și legale. În consecință, pentru abaterile de la prevederile legale anterior menționate, Curtea de Conturi a instituit corect și legal măsura cuprinsă la punctul II.14 din Decizia nr. 30/14.07.2014 și la punctul 7 din încheierea nr. 113/19.09.2014, emisă de Comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul Curții de Conturi, acte administrative ce vor fi menținute ca legal încheiate. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse anterior, în conformitate cu prevederile art. 496 C. proc. civ., raportat la dispozițiile ar. 488 pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de recurenta-pârâtă Curtea de Conturi a României, va casa sentința atacată și, rejudecând cauza, va respinge ca neîntemeiată cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta ANRE în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României.