ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2761/2018

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 10.10.2014 sub nr. x/2014, pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei (ANRE) a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României să se dispună:

Prin acțiunea conexă s-a solicitat:

- Anularea punctului 3 din încheierea nr. 113/19.09.2014 emisă de Comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul Curții de Conturi, prin care a fost respinsă contestația ANRE formulată împotriva măsurii dispuse la pct. I.5;

- Virarea la bugetul statului a sumelor încasate din aceste creanțe, după data de 06 octombrie 2012;

- calcularea, recuperarea și virarea la bugetul statului a accesoriilor pentru nefacturarea și neplata la termen a tarifelor/contribuțiilor datorate până la data de 06.10.2012;

- Anularea procesului-verbal de constatare nr. x/11.06.2014, în ceea ce privește abaterea consemnată la pct. IV 4.2.

- Suspendarea executării actelor administrative menționate, până la soluționarea definitivă a cauzei.

Prin sentința civilă nr. 1079 pronunțată în data de 17 aprilie 2015, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis în parte acțiunea principală și acțiunea conexă formulate de reclamanta Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi și intervenienții accesorii A., B., C. și D., a anulat măsurile dispuse la pct. I.5 și pct. II.15 paragraful 2 din Decizia nr. 30/14.07.2014 emisă de pârâtă, precum și dispoziția din încheierea nr. 113/19.09.2014 emisă de pârâtă, referitoare la respingerea pct. 3, 8 din contestația administrativă a reclamantei, a suspendat executarea măsurilor dispuse la pct. I.5 și pct. II.15 paragraful 2 din decizia nr. 30/14.07.2014 emisă de pârâtă, până la soluționarea definitivă a cauzei și a respins în rest acțiunea principală și acțiunea conexă.

Împotriva sentinței pronunțate de Curtea de Apel București a declarat recurs pârâta Curtea de Conturi a României, care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și pe fond respingerea acțiunii ca netemeinice, invocând în drept prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

3.1. Pârâta Curtea de Conturi a declarat recurs împotriva suspendării măsurilor dispuse la pct. I.5 și pct. II.15 paragraful 2 din decizia nr. 30/14.07.2014 emisă de ANRE, dispuse de instanță prin sentința civilă nr. 1079 pronunțată în data de 17 aprilie 2015, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Pârâta a arătat că instanța de fond a făcut o greșită aplicare a dispozițiilor art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, coroborate cu art. 33 alin. (3) și art. 43 lit. c) din Legea nr. 94/1992, deoarece în cauză nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute cumulativ de lege și anume să existe un caz bine-justificat și o pagubă iminentă.

Astfel, din împrejurările cauzei nu rezultă o îndoială puternică și serioasă asupra legalității actelor administrative. Argumentul instanței că există serioase îndoieli cu privire la legalitatea Deciziei nr. 30/2014 și a încheierii nr. 113/2014, deoarece actele administrative au fost emise cu depășirea competenței prevăzute de art. 21 din Legea nr. 94/1992 fiind vorba despre un exces de putere - constituie o apreciere eronată.

La pronunțarea soluției nu s-a ținut cont de prevederile art. 21, 22, 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, coroborate cu dispozițiile art. 1 din O.U.G. nr. 33/2007, iar Curtea de Conturi și-a exercitat atribuțiile conform dispozițiilor legale în vigoare.

Nu au fost îndeplinite condițiile nici pentru a se constata existența unei pagube iminente, în sensul art. 2 lit. ș) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. Curtea de Conturi a arătat că Legea nr. 160/2012 nu retroactivează, iar înlăturarea neregulilor financiar-contabile și virarea sumelor datorate conform legii bugetului de stat nu poate duce la iminența constatării unei pagube. Dimpotrivă, măsurile dispuse de Curtea de Conturi ar fi de natură să recupereze prejudiciul provocat prin încălcarea prevederilor legale de către ANRE, care își invocă propria culpă pentru a justifica paguba iminentă. Acest raționament echivalează cu concluzia că toate deciziile Curții de Conturi care au fost atacate în instanță, trebuie suspendate, deoarece, în caz contrar, s-ar produce o pagubă iminentă entităților controlate.

3.2. Pârâta Curtea de Conturi a declarat recurs împotriva sentinței civile nr. 1079 din 17 aprilie 2015 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, cu privire la anularea măsurilor dispuse la pct. I.5 și pct. II.15 paragraful 2 din decizia nr. 30/14.07.2014 emisă de pârâta Curtea de Conturi a României, precum și dispoziția din încheierea nr. 113/19.09.2014 emisă de pârâtă, referitoare la respingerea pct. 3, 8 din contestația administrativă a reclamantei ANRE.

În esență, pârâta a arătat că instanța de fond a făcut o greșită aplicare a dispozițiilor art. 2 alin. (1), (2), art. 7 alin. (3) din Legea nr. 160/2012, art. 14 alin. (2) din Legea nr. 500/2002, Legea nr. 62/2011 și Legea nr. 329/2009, art. 33 alin. (3) și art. 43 lit. c) din Legea nr. 94/1992.

Într-o primă critică, cu privire la măsura dispusă la pct. I.5. din Decizia nr. 30/2014, pârâta a arătat că nu a fost stabilit în mod corect regimul juridic al creanțelor datorate bugetului de stat, anterior intrării în vigoare a Legii nr. 160/2012, prin neaplicarea regulilor privind aplicarea legii în timp.

Astfel, s-a făcut în mod eronat aplicarea dispozițiilor Legii nr. 160/2012, întrucât veniturile percepute în baza art. 1 din H.G. nr. 1428/2009, indiferent de momentul facturării/încasării lor, se cuvin bugetului de stat, prin raportare la prevederile art. 7 alin. (1) și (2) din Legea nr. 329/2009 privind reorganizarea unor autorități și instituții publice, raționalizarea cheltuielilor publice, susținerea mediului de afaceri și respectarea acordului cadru cu Comisia Europeană și Fondul Monetar Internațional.

Potrivit dispozițiilor art. 75 și art. 75

1

din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice: "orice sumă care se cuvine statului se face venit la bugetul de stat, dacă legea nu prevede altfel", respectiv toate veniturile cuvenite bugetelor publice care nu au termene stabilite prin actele normative care le reglementează se virează la aceste bugete, în termen de 30 de zile de la data încasării acestora.

Echipa de audit a efectuat verificări la ANRE și a constatat că: Taxele și contribuțiile facturate, aferente perioadei anterioare datei de aplicare a Legii nr. 160/2012 (până la 6 octombrie 2012), când potrivit Legii nr. 329/2009, reprezentau venituri ce se cuveneau bugetului de stat, nu au fost reflectate în evidența contabilă, ca o creanță datorată bugetului de stat, respectiv în Contul 448 - alte datorii și creanțe cu bugetul statului; ANRE nu a virat la bugetul statului sumele încasate din aceste creanțe, acestea fiind evidențiate în conturile de venituri proprii ale instituției, reîntregind în mod nelegal veniturile acesteia.

Relevant pentru soluționarea cauzei este și art. 1 alin. (2) din H.G. nr. 1428/2009 care prevede că: "ANRE este finanțată integral de la bugetul de stat, prin bugetul Secretariatului General al Guvernului, iar veniturile încasate, potrivit legii, se varsă integral la bugetul de stat:"

În procesul-verbal de constatare nr. x/11.06.2014, echipa de audit a consemnat existența în sold a unor creanțe reprezentând tarife și contribuții facturate și neîncasate, aferente perioadei până la data de 6 octombrie 2012, care au fost evidențiate în mod nelegal în conturile de venituri proprii ale instituției.

O a doua critică cu privire la măsura dispusă la pct. II.15. din Decizia nr. 30/2014, pârâta a arătat că nu a fost stabilit în mod corect regimul juridic al drepturilor salariale acordate personalului ANRE.

Astfel, trebuia luat în considerare că, în temeiul dispozițiilor art. 7 alin. (3) din Legea nr. 160/2012 - care reprezintă o excepție de la prevederile Legii-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, precum și de la legile anuale de salarizare a personalului plătit din fonduri publice - salarizarea personalului ANRE și celelalte drepturi de personal se stabilesc prin negociere, în cadrul contractului colectiv de muncă la nivelul instituției și al contractului individual de muncă.

Pârâta a arătat că aspectul avut în vedere la efectuarea controlului se referă la lipsa cadrului legal, drepturile salariale fiind acordate fără a avea la bază acte normative care să reglementeze acordarea acestor drepturi salariaților ANRE. Pârâta nu contestă acordarea drepturilor prin contractul colectiv de muncă, ci temeiul legal al instituirii acestora.

În mod eronat prima instanță a apreciat că nu sunt incidente în cauză dispozițiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 500/2002, acestea fiind înlăturate de dispozițiile art. 7 alin. (3) din Legea nr. 160/2012. Reglementarea din Legea nr. 160/2012 permite negocierea ca mod de stabilire a salarizării personalului ANRE și celelalte drepturi de personal, în sensul că se efectuează prin negociere în cadrul contractului colectiv de muncă și al contractului individual de muncă.

În acest context, la negocierea și semnarea contractului colectiv de muncă, ANRE avea obligația să respecte dispozițiile art. 132 și art. 138 din Legea nr. 62/2011 privind dialogul social, în sensul că trebuia să negocieze drepturi salariale în limitele și condițiile prevăzute de legislația în vigoare.

Măsura vizată prin decizia emisă de Curtea de Conturi a vizat acele drepturi - premii, prime de vacanță, adaosuri pentru ziua electricianului - care nu au fost reglementate prin acte normative, așa cum prevede art. 14 alin. (1) din Legea nr. 500/2012.

Intimata-reclamantă, în temeiul art. 10 din O.G. nr. 119/1999 avea obligația de a aproba proiectele de operațiuni care respectă întru totul cerințele de legalitate, regularitate și încadrare în limitele creditelor bugetare aprobate.

O altă critică vizează regimul și principiile remunerării membrilor Comitetului de reglementare și al salarizării personalului angajat la ANRE care au fost stabilite prin Regulamentul aprobat de Președintele ANRE, prin Ordinul nr. 9/13.12.2012 și Ordinul nr. 21/29.03.2013, ordine care nu au fost publicate în Monitorul Oficial al României. Instanța de fond a apreciat în mod eronat că ordinele menționate anterior nu au caracter normativ și nu era necesară publicarea lor.

Ordinele respective nu pot fi calificate drept acte administrative individuale, deoarece nu prezintă caracteristicile unui asemenea act juridic care presupune că manifestarea de voință a organului emitent creează, modifică sau stinge drepturi subiective sau obligații în profitul sau în sarcina uneia sau mai multor persoane determinate, producând efecte de la data comunicării către acestea.

Ordinul nr. 9/13.12.2012 și Ordinul nr. 21/29.03.2013 emise de Președintele ANRE sunt acte administrative cu caracter normativ care produc efecte cu caracter general și impersonal - acestea fiind regulamente aprobate prin ordinul conducătorului ANRE.

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru și a fost comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 16 mai 2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din același act normativ.

Prin încheierea de ședință din data de 13 martie 2018, completul de filtru a constatat, analizând conținutul raportului întocmit, că memoriul de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a admis în principiu recursul, în temeiul prevederilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ., și a fixat termen de judecată a fondului recursului, în ședință publică, pentru data de 5 iunie 2018.

La data de 21.10.2015 a depus întâmpinare reclamanta Autoritatea Națională de Reglementare în domeniul Energiei, solicitând respingerea recursului declarat de pârâta Curtea de Conturi a României, ca nefondat.

S-a arătat că hotărârea pronunțată de instanța de fond este legală și temeinică, fiind motivată corespunzător cerințelor din C. proc. civ. și cuprinde toate argumentele cu privire la susținerile părților și mijloacele de probă folosite.

Reclamanta a arătat că din interpretarea sistematică a dispozițiilor art. 7 din Legea nr. 329/2009, coroborate cu art. 2 alin. (1) și (2) din Legea nr. 160/2012, dar și ale art. 1 din H.G. nr. 1428/2009 reiese fără echivoc că veniturile obținute după intrarea în vigoare a legii sunt venituri proprii ale ANRE, deoarece, în caz contrar, s-ar accepta ideea că legea anterioară își extinde efectele și după ieșirea sa din vigoare, adică ultraactivează. De altfel, chiar pârâta recunoaște că măsurile instituite de Legea nr. 329/2009 au caracter excepțional și se aplică pe o durată determinată de timp, până la intrarea în vigoare a Legii nr. 160/2012. Or, din moment ce veniturile au fost încasate după intrarea în vigoare a legii, acestea se supun dispozițiilor acesteia, iar Curtea de Conturi a apreciat în mod greșit că acestea erau venituri cuvenite bugetului de stat.

Un argument în sprijinul raționamentului expus este și acela că în niciunul din actele normative invocate nu se regăsește sintagma: "indiferent de momentul facturării/încasării lor."

Sunt nefondate criticile recurentei-pârâte cu privire la anularea măsurii dispuse la pct. II.15 din Decizia nr. 30/2014, deoarece în cauză sunt incidente dispozițiile art. 7 alin. (3) din Legea nr. 160/2012 potrivit cărora salarizarea personalului ANRE și celelalte drepturi de personal, se stabilesc prin negociere, în cadrul contractului colectiv de muncă la nivelul ANRE și al contractului individual de muncă.

Baza legală a acordării drepturilor salariale este Legea nr. 160/2012, fără a mai fi nevoie de alte acte normative, cu putere de lege care să autorizeze acordarea drepturilor menționate. Mai mult, drepturile salariale au fost acordate conform contractului colectiv de muncă, deci temeiul legal este dat de Codul muncii, Legea nr. 162/2012 și prevederile contractului colectiv de muncă încheiat la nivelul instituției.

Acordarea primelor trimestriale și a primelor de vacanță este reglementată de Legea salarizării unitare, lege de la care ANRE este exceptată, însă plata acestora este suspendată din rațiuni de economie la bugetul de stat.

În ce privește adaosurile pentru Paști și Crăciun, acestea sunt elemente ale salariului, corespunzător prevederilor art. 160 din Codul muncii, reprezintă drepturi bănești și sunt acordate prin contractul colectiv de muncă negociat la nivelul ANRE, în temeiul Legii nr. 160/2012.

Pentru construcția raționamentului juridic se impune și analizarea dispozițiilor art. 132 și 138 din Legea nr. 62/2011 privind dialogul social, cu mențiunea că ANRE, este exclusă în mod expres de la aplicarea Legii cadru nr. 284/2010.

Sunt nefondate criticile recurentei-pârâte cu privire la natura juridică a Ordinelor nr. 9/13.12.2012 și nr. 21/29.03.2013 emise de Președintele ANRE, acestea constituind acte administrative cu caracter individual, astfel încât nu se impune publicarea lor în Monitorul Oficial al României, în temeiul art. 11 din Legea nr. 24/2000.

Ordinele menționate privesc un număr restrâns de persoane - numai angajații ANRE, sfera de aplicare a acestora cu privire la persoane fiind determinată, chestiune specifică actului administrativ unilateral cu caracter individual.

A fost invocată în apărare Decizia nr. 72/2016 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție în complet pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, susținându-se că atâta timp cât contractul de muncă nu a fost desființat, acesta produce efecte.

În ceea ce privește recursul exercitat împotriva măsurii de suspendare a executării actelor administrative, reclamanta a solicitat respingerea acestuia, ca nefondat, cu motivarea că instanța de fond, în mod legal a făcut aplicarea dispozițiilor art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 - în cauză fiind îndeplinite, cumulativ, cele două condiții prevăzute de lege, respectiv cazul bine-justificat și paguba iminentă.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză

Examinând sentința recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este fondat pentru considerentele ce urmează să fie expuse.

Motivele de recurs se subsumează dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., urmând să fie analizate din această perspectivă. Pentru a răspunde criticilor formulate în recurs, instanța de control judiciar trebuie să lămurească regimul juridic al creanțelor datorate bugetului de stat, anterior intrării în vigoare a Legii nr. 160/2012, a naturii juridice a Ordinelor președintelui ANRE nr. 9/13.12.2012 și nr. 21/29.03.2013 și a regimului juridic al drepturilor salariale acordate personalului ANRE.

i) Dispozițiile legale aplicabile în cauză

Dispozițiile legale ce trebuie analizate de instanța de control judiciar sunt cele privitoare la aplicarea legii în timp, funcționarea ANRE, Legea nr. 329/2009 și Legea nr. 160/2011.

Astfel, potrivit art. 15 alin. (2) din Constituția României: "Legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile".

Potrivit art. 6 din Legea nr. 287/2010 privind C. civ.:

"(1) Legea civilă este aplicabilă cât timp este în vigoare. Aceasta nu are putere retroactivă.

(2) Actele și faptele juridice încheiate ori, după caz, săvârșite sau produse înainte de intrarea în vigoare a legii noi nu pot genera alte efecte juridice decât cele prevăzute de legea în vigoare la data încheierii sau, după caz, a săvârșirii ori producerii lor.(...) (5) Dispozițiile legii noi se aplică tuturor actelor și faptelor încheiate sau, după caz, produse ori săvârșite după intrarea sa în vigoare, precum și situațiilor juridice născute după intrarea sa în vigoare."

Potrivit art. I din Legea nr. 160/2012: "Art. 1Autoritatea de reglementare

(1)Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei, denumită în continuare ANRE, este o autoritate administrativă autonomă, cu personalitate juridică, sub control parlamentar, finanțată integral din venituri proprii, independentă decizional, organizatoric și funcțional, având ca obiect de activitate elaborarea, aprobarea și monitorizarea aplicării ansamblului de reglementări obligatorii la nivel național necesar funcționării sectorului și pieței energiei electrice, termice și a gazelor naturale în condiții de eficiență, concurență, transparență și protecție a consumatorilor.

(2)ANRE își desfășoară activitatea pe baza regulamentului propriu de organizare și funcționare, aprobat prin ordin al președintelui ANRE."

Potrivit art. 7 alin. (1) și (2) din Legea nr. 329/2009:

"(1) Începând cu data intrării în vigoare a prezentei legi, veniturile obținute de autoritățile și instituțiile publice finanțate parțial sau integral din venituri proprii, care sunt reorganizate ca instituții publice finanțate integral de la bugetul de stat potrivit anexelor 1 și 2, se fac venit la bugetul de stat.

(2) Disponibilitățile în RON și în valută ale instituțiilor prevăzute al alin. (1), existente la data intrării în vigoare a prezentei legi, se virează integral la bugetul de stat, potrivit mecanismului stabilit prin norme metodologice, aprobate prin ordin al ministrului finanțelor publice."

Trebuie menționat că în Anexa I a legii, la pct. 10 este menționată ANRE, care devine agenție finanțată integral prin intermediul bugetului de stat.

ii) Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție

Reclamanta a invocat în apărare Decizia nr. 17/2016 pronunțată de ICCJ în complet de dezlegarea unor chestiuni de drept publicată în Monitorul Oficial al României prin care s-a statuat că:

"În interpretarea prevederilor art. 1, art. 21 și art. 26 lit. h) raportat la prevederile art. 64 din Legea nr. 94/1992, a prevederilor art. 132, art. 138 alin. (5) art. 142, art. 148, art. 151 și art. 152 din Legea nr. 62/2011 și a prevederilor art. 229 alin. (4), art. 254 și art. 268 alin. (1) lit. d) din Codul muncii, republicat, o decizie a Curții de Conturi, emisă în exercitarea atribuțiilor sale de control, prin care s-a stabilit că anumite drepturi prevăzute în contractul colectiv de muncă încheiat la nivelul unei instituții publice finanțate integral din venituri proprii au fost acordate nelegal, raportat la prevederile legale privind salarizarea în instituțiile publice, nu lipsește de efecte clauzele contractului colectiv de muncă prin care acele drepturi au fost stabilite, a căror nulitate nu a fost constatată de către instanțele judecătorești, în condițiile legii.(...)"

Această apărare este incidentală, deoarece prezentul litigiu are ca obiect stabilirea existenței unor obligații fiscale în sarcina reclamantei, urmând ca ulterior pronunțării instanței de judecată să se aprecieze asupra executării lor.

iii) Cu privire la regimul juridic al creanțelor datorate bugetului de stat

Este întemeiată critica pârâtei Curtea de Conturi a României cu privire la greșita aplicare de către instanța de fond a dispozițiilor legale ce reglementează regimul juridic al creanțelor datorate bugetului de stat, anterior intrării în vigoare a Legii nr. 160/2012.

Pentru a răspunde criticilor formulate în recurs trebuie lămurit regimul juridic al creanțelor născute în temeiul Legii nr. 329/2009 prin raportare la aplicarea legii în timp. Înalta Curte reține că raportul juridic ce a dat naștere creanțelor este reglementat prin norme de drept material, iar aplicarea în timp a acestora este prevăzută de Legea nr. 287/2009 privind C. civ., care a intrat în vigoare la 1 octombrie 2011.

Aplicarea legii în timp, prin raportare la art. 6 din C. civ., presupune existența a trei categorii de situații juridice: a) facta praeterita, constând în faptele constitutive, modificatoare sau extinctive de situații juridice, realizate în întregime înainte de intrarea în vigoare a legii noi, cât și efectele produse înainte de acest moment ale situațiilor juridice în curs; b) facta pendentia, constând în faptele constitutive, modificatoare sau extinctive de situații juridice, aflate în curs de desfășurare, adică ale căror efecte se vor epuiza ulterior intrării în vigoare a legii noi; c) facta futura, constând în faptele constitutive, modificatoare sau extinctive de situații juridice, care se vor naște și își vor epuiza efectele în întregime după intrarea în vigoare a legii noi

Așadar, legea nouă se aplică tuturor situațiilor juridice în curs de formare, modificare sau stingere la data intrării sale în vigoare, mai puțin efectelor deja epuizate înainte de acest moment ale situațiilor juridice în curs.

Cu alte cuvinte, dacă un raport juridic s-a constituit și și-a produs efectele în întregime sub legea veche, atunci va fi guvernat în întregime de aceasta, urmând ca elementele raportului juridic să fie analizate din acest punct de vedere.

În speță, creanțele reprezentând tarife, contribuții și accesorii aferente, facturate anterior datei de intrare în vigoare a Legii nr. 160/2012, precum și a celor facturate în anul 2013, pentru activități desfășurate până la data de 06.10.2012, reprezintă venituri ce se cuveneau bugetului de stat.

Este neîndoielnic că pârâta Curtea de Conturi a României a avut în vedere la întocmirea raportului de audit creanțele ce au luat naștere anterior intrării în vigoare Legii nr. 160/2012 care modifică regimul juridic al veniturilor reclamantei ANRE.

Dacă raporturile juridice ce au dat naștere creanțelor privind tarife, contribuții și accesorii aferente au fost consumate în întregime sub legea veche, atât în ceea ce privește constituirea, cât și efectele acestora, atunci acestea constituie facta praeterita și rămân guvernate de Legea nr. 329/2009.

În speță, s-a pus problema dacă încasarea sumelor provenite din creanțele menționate anterior, devin potrivit art. 1 din Legea nr. 160/2012 venituri proprii ale ANRE, ca urmare a aplicării imediate a legii noi.

Înalta Curte constată că încasarea unei sume de bani prin virarea acesteia de către debitor în conturile reclamantei reprezintă o simplă operațiune materială, care nu este de natură să afecteze regimul juridic al creanței născute sub imperiul Legii nr. 329/2009.

Așadar, încasarea unei sume de bani nu reprezintă un efect juridic al unei situații anterioare - constând în faptele constitutive, modificatoare sau extinctive de situații juridice, aflate în curs de desfășurare, adică ale căror efecte se vor epuiza ulterior intrării în vigoare a legii noi - deci nu poate fi calificată drept facta pendentia.

Conținutul juridic al raportului desfășurat anterior intrării în vigoare a Legii nr. 160/2012 include obligația de plată a tarifelor, contribuțiilor și a accesoriilor acestora, obligație care s-a născut în temeiul art. 7 alin. (1) și (2) din Legea nr. 329/2009 - cu mențiunea că obligația de plată este distinctă de încasarea efectivă prin virament bancar, care constituie o operațiune subsecventă nașterii obligațiilor și drepturilor părților în derularea raporturilor lor economice și juridice.

Aceeași este și situația pentru creanțele născute anterior intrării în vigoare Legii nr. 160/2012, dar facturate ulterior, deoarece factura este un instrument ce confirmă o tranzactie comerciala, fiind emisă de furnizorul de bunuri sau servicii catre client și care atestă in sarcina acestuia din urmă obligatia de plata aferenta achizitiei sau serviciului prestat. Obligativitatea emiterii facturii și a conținutului său sunt erau reglementate de art. 155 din Legea nr. 571/2003 privind Codul fiscal, care prevedea care sunt persoanele obligate să emită facturi, în ce situații, precum și conținutul facturii.

Așadar, facturarea ulterioară are semnificația îndeplinirii unei obligații legale pentru atestarea operațiunilor economice și juridice derulate de furnizor și de beneficiar. Obligația de plată consemnată în factură s-a născut ca urmare a unui raport juridic derulat anterior emiterii acesteia, factura având rol de instrumentum în derularea tranzacțiilor dintre părți.

De altfel, trebuie subliniat că reclamanta nu contestă că raporturile juridice ce au dat naștere creanțelor s-au derulat sub imperiul Legii nr. 329/2009, ci susține că încasarea sumelor ce rezultă din tarife, contribuții și accesorii aferente după intrarea în vigoare a Legii nr. 160/2012 reprezintă venituri proprii ale ANRE.

Urmează să fie înlăturată apărarea reclamantei că nu poate funcționa dacă nu încasează venituri, deoarece aceasta privește o situație de fapt care nu poate afecta regimul juridic al creanțelor născute sub imperiul Legii nr. 329/2009.

Înalta Curte constată, în dezacord cu instanța de fond, că raporturile juridice ce au dat naștere creanțelor privind tarife, contribuții și accesorii aferente au fost consumate în întregime sub imperiul Legii nr. 329/2009, atât în ceea ce privește constituirea, cât și efectele acestora și rămân guvernate de legea veche. Sub acest aspect, criticile formulate în recurs, apar ca fiind fondate, Decizia nr. 30/14.07.2014 emisă de pârâta Curtea de Conturi fiind legală, astfel încât acțiunea în anulare formulată în fața instanței de fond este neîntemeiată.

iv) Cu privire la natura juridică a actelor emise de ANRE

Este întemeiată critica pârâtei Curtea de Conturi a României cu privire la greșita aplicare de către instanța de fond a dispozițiilor Legii nr. 160/2012 pentru determinarea naturii juridice a regulamentului aprobat prin ordin de președintele ANRE.

Potrivit art. 1 alin. (2) din Legea nr. 160/2012 ANRE își desfășoară activitatea pe baza regulamentului propriu de organizare și funcționare, aprobat prin ordin al președintelui ANRE, iar potrivit art. 5 alin. (5) din același act normativ: " În exercitarea atribuțiilor de reglementare, reglementările de interes general se aprobă prin ordine ale ANRE și se publică în Monitorul Oficial al României, partea I.", ceea ce înseamnă că legea reglementează posibilitatea emiterii unor acte administrative cu caracter normativ de către reclamantă.

Actul administrativ normativ este emis în scopul organizării executării legii și cuprinde reglementări formulate abstract, cu caracter obligatoriu pentru un număr nedeterminat de subiecte de drept sau situații care se încadrează în ipoteza normei pe care o instituie, determinabile fiind numai criteriile pentru stabilirea sferei destinatarilor, iar nu fiecare beneficiar în parte.

La nivelul Autorității Naționale privind Reglementarea Energiei au fost adoptate Ordinele președintelui ANRE nr. 9/13.12.2012 și nr. 21/29.03.2013 prin care au fost stabilite regimul și principiile de acordare a drepturilor salariale.

Înalta Curte reține că, așa cum s-a stabilit în mod constant în jurisprudență, în analiza naturii juridice a unui act administrativ, esențiale sunt efectele juridice pe care le produce, natura măsurilor dispuse în conținutul său, iar nu forma sau denumirea lor.

Ordinele menționate au următoarele caracteristici:

- cuprind reglementări cu caracter abstract, prin care au fost stabilite regimul și principiile de acordare a drepturilor salariale;

- au caracter obligatoriu;

- se stabilesc criterii determinabile pentru stabilirea sferei destinatarilor;

Cu privire la aspectele menționate trebuie făcută o distincție între "criteriile determinabile pentru stabilirea destinatarilor" și determinarea expresă a destinatarilor actului administrativ, la fel și în ceea ce privește reglementările cu "caracter abstract de generalitate" și stabilirea în mod concret a unui drept salarial pentru un anumit angajat.

Fiecare act normativ are un obiect de reglementare și o sferă de aplicare cu privire la persoane, cuprinzând criterii de determinare a acestora, care în speță, se referă la personalul ANRE. Nu se poate pretinde, însă, că limitarea sferei de aplicare la angajații reclamantei determină calificarea acestuia ca fiind un act administrativ individual, pentru că, în caz contrar, s-ar afirma că niciun act normativ nu poate privi un număr identificabil de persoane.

În ceea ce privește drepturile salariale, ordinele menționate stabilesc principiile de acordare a salariilor, fără să cuantifice salariul acordat vreunui angajat, urmând ca acestea să fie materializate prin ordine individuale, care se referă în mod expres la un anumit angajat și stabilesc în mod concret, cuantumul salariului. Ordinele de salarizare emise pentru fiecare angajat constituie acte administrative individuale - spre deosebire de Ordinele președintelui ANRE nr. 9/13.12.2012 și nr. 21/29.03.2013 prin care au fost stabilite regimul și principiile de acordare a drepturilor salariale.

Înalta Curte constată, în dezacord cu instanța de fond, că Ordinele președintelui ANRE nr. 9/13.12.2012 și nr. 21/29.03.2013 sunt acte administrative cu caracter normativ și potrivit dispozițiilor art. 5 alin. (5) din Legea nr. 160/2012 acestea trebuiau publicate în Monitorul Oficial al României.

Înalta Curte reține că odată stabilit caracterul normativ al Ordinelor, nepublicarea lor în Monitorul Oficial al României atrage sancțiunea inexistenței, aplicându-se prin analogie dispozițiile art. 100 alin. (1) și art. 108 alin. (4) din Constituția României.

Nepublicarea actelor administrative cu caracter normativ, conform cerințelor art. 11 din Legea nr. 24/2000 privind tehnica legislativă și art. 5 alin. (5) din Legea nr. 160/2012 are drept consecință inexistența lor, ceea ce echivalează cu faptul că, prin raportare la Curtea de Conturi, acesta nu va ține cont ordinele menționate în verificarea legalității operațiunilor financiare ale reclamantei, aspect reținut în mod constant în jurisprudența instanțelor de judecată.

Inexistența, ca sancțiune specifică de drept administrativ poate fi invocată oricând de părți și nu presupune constatarea ei pe cale judiciară - regimul său juridic fiind distinct de cel al nulității.

v) Cu privire la regimul juridic al drepturilor salariale acordate personalului ANRE.

Este întemeiată critica pârâtei Curtea de Conturi a României cu privire la greșita aplicare de către instanța de fond a dispozițiilor legale ce reglementează regimul juridic al drepturilor salariale acordate personalului ANRE.

Drepturile salariale sunt reglementate printr-o lege specială care prevede adoptarea unor regulamente ce constituie acte administrative cu caracter normativ. Legea specială trebuie interpretată prin coroborare cu dispozițiile Legii nr. 500/2002 privind finanțele publice și Legii nr. 62/2011 privind dialogul social.

În consecință, stabilirea drepturilor salariale trebuie făcute în conformitate cu legea și cu regulamentele interne, acestea fiind concretizate în contractul colectiv de muncă - cu alte cuvinte, izvorul de drept este legal și regulamentar, nu convențional.

Astfel, în măsura în care se constată, în parte, lipsa temeiului de drept ce izvorăște din regulamentele interne (ca urmare a inexistenței lor prin nepublicarea în Monitorul Oficial), Curtea de Conturi este îndreptățită să statueze asupra legalității măsurilor financiare dispuse de reclamantă.

Într-adevăr, potrivit dispozițiilor 7 alin. (3) din Legea nr. 160/2012, prin excepție de la prevederile Legii-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările ulterioare, precum și de la legile anuale de salarizare a personalului plătit din fonduri publice, salarizarea personalului ANRE și celelalte drepturi bănești se stabilesc prin negociere în cadrul contractului colectiv de muncă la nivelul ANRE.

Această derogare de la regimul de drept comun al salarizării personalului din domeniul bugetar trebuie înțeleasă în sensul că suma stabilită drept cuantum al salariului se stabilește prin negociere între angajat și autoritatea publică - spre deosebire de personalul salarizat în temeiul Legii-cadru, care are salarii fixe, stabilite pe familii ocupaționale în anexele actului normativ.

Potrivit art. 132 alin. (1) din Legea nr. 62/2011 privind dialogul social:" Clauzele contractelor colective de muncă pot stabili drepturi și obligații numai în limitele și în condițiile prevăzute de lege."

Potrivit art. 7 alin. (2) din Legea nr. 162/2012: "Numărul maxim de posturi din ANRE este de 300, exclusiv membrii Comitetului de reglementare. Încadrarea pe posturi a personalului ANRE, ca autoritate administrativă autonomă se face în condițiile legii, conform regulamentului de organizare și funcționare al ANRE și contractului colectiv de muncă al ANRE."

Așadar, temeiul legal pentru stabilirea salariilor și acordarea drepturilor salariale pentru personalul ANRE îl constituie legea specială și regulamentele adoptate în temeiul acestei legi - drepturi care se pot materializa în contractul colectiv de muncă.

Înalta Curte constată, în dezacord cu instanța de fond, că stabilirea salarizării personalului ANRE și acordarea celorlalte drepturi de personal, trebuie să aibă temei legal, așa cum rezultă din interpretarea sistematică a dispozițiilor Legii nr. 160/2012 și nr. 62/2011, nefiind suficientă trimiterea la contractul colectiv de muncă.

Principiul de rang constituțional căruia i se supune orice autoritate publică este acela al legalității funcționării sale, exercitarea atribuțiilor și competențelor sale fiind conforme cu legea și regulamentele sale de funcționare.

În ceea ce privește salarizarea, derogarea de la Legea-cadru nr. 284/2010 s-a făcut printr-un act normativ de rang egal - Legea nr. 160/2012 care are caracter de legea specială pentru stabilirea drepturilor personalului ANRE, prin coroborare cu regulamentele adoptate și cu contractul colectiv de muncă.

În cauză trebuie avute în vedere și dispozițiile legii finanțelor publice, deoarece potrivit art. 1 alin. (2) lit. g) din legea nr. 500/2002: "Dispozițiile prezentei legi se aplică în domeniul elaborării, aprobării, executării și raportării: (...) g) bugetelor instituțiilor publice finanțate integral din venituri proprii."

Dispozițiile Legii nr. 160/2012 trebuie coroborate cu art. 14 alin. (2) din Legea nr. 500/2002, potrivit cărora: "Nici o cheltuială nu poate fi înscrisă în bugetele prevăzute la art. 1 alin. (2) și nici angajată și efectuată din aceste bugete, dacă nu există bază legală pentru respectiva cheltuială."

În speță, la nivelul Autorității Naționale privind Reglementarea Energiei au fost adoptate Ordinele președintelui ANRE nr. 9/13.12.2012 și nr. 21/29.03.2013 prin care au fost stabilite regimul și principiile de acordare a drepturilor salariale, acte administrative cu caracter normativ, așa cum s-a arătat anterior, acte care nu au fost publicate în Monitorul Oficial al României, cu consecința inexistenței actelor administrative normative, ca sancțiune specifică dreptului administrativ.

Această situație juridică a permis Curții de Conturi să nu ia în considerare cele două ordine, atunci când a efectuat analiza de legalitate a măsurilor financiare dispuse la nivelul ANRE.

Urmează să fie înlăturate apărările formulate de ANRE că în cauză este incidentă Decizia nr. 72/2016 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție în complet pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, deoarece prezentul litigiu are ca obiect stabilirea existenței unor obligații fiscale în sarcina reclamantei, urmând ca ulterior pronunțării instanței de judecată să se aprecieze asupra executării lor.

Cu alte cuvinte, dacă prin decizia Curții de Conturi s-a stabilit că anumite măsuri cu caracter financiar au fost dispuse în mod nelegal de angajator, numai ulterior confirmării judecătorești a Deciziei nr. 30/14.07.2014 emise de pârâtă, se va stabili modalitatea de punere în executare a acesteia.

Așadar, Decizia nr. 30/14.07.2014 emisă de pârâta Curtea de Conturi este legală, cu privire la aspectele arătate, iar criticile formulate în recurs apar ca fiind fondate, astfel încât acțiunea în anulare formulată în fața instanței de fond este neîntemeiată.

vi) Cu privire la recursul declarat de pârâtă împotriva măsurii de suspendare a actelor administrative

Instanța de control judiciar a soluționat, atât recursul împotriva măsurii de suspendare a actelor administrative, cât și recursul exercitat împotriva soluției pe fondul cauzei la data de 27 iunie 2018.

De vreme ce instanța de control judiciar s-a pronunțat asupra recursului, tranșând litigiul pe fondul cauzei, nu se mai impune analizarea motivelor de recurs invocate prin memoriu separat de pârâta Curtea de Conturi a României cu ocazia exercitării căii de atac împotriva sentinței civile nr. 1079 din 17 aprilie 2015 pronunțată de Curtea de Apel București. Având în vedere soluția de admitere a recursului și de respingere a acțiunii pe fond, se impune și admiterea recursului privind măsura de suspendare a actelor administrative.

vii) Temeiul legal al soluției pronunțate de Înalta Curte

Față de aceste considerente, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 496 coroborate cu art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. și cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, urmează să admită recursurile declarat de pârâtă împotriva sentinței civile nr. 1079 din 17 aprilie 2015, pronunțată de Curtea de Apel București, să caseze sentința recurată și pe fond să respingă acțiunea, ca nefondată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite cererile de recurs formulate de pârâta CURTEA DE CONTURI A ROMÂNIEI împotriva sentinței civile nr. 1079 din 17 aprilie 2015 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și, rejudecând cauza:

Respinge acțiunea principală și cererea conexă, formulate de reclamanta AUTORITATEA NAȚIONALĂ DE REGLEMENTARE ÎN DOMENIUL ENERGIEI, ca neîntemeiate.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 27 iunie 2018.