ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2338/2018

Obiectul litigiului dedus judecății Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Brașov la data de 14.11.2014, sub nr. x/2014, reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Național al Audiovizualului (CNA), pronunțarea unei hotărâri judecătorești prin care să dispună: (i) suspendarea temporară a deciziei CNA luată în ședința din data de 29.10.2014 și comunicată prin adresa nr. x, prin care a fost respinsă solicitarea A. S.R.L. de prelungire a termenului de valabilitate a licenței audiovizuale cu nr. R 2247/08.10.1996, pentru difuzarea pe cale radioelectrică terestră a serviciilor cu denumirea B., în localitatea Predeal, până la judecarea anulării deciziei; (ii) anularea deciziei emisă de CNA; (iii) plata cheltuielilor de judecată ocazionate de soluționarea acțiunii.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința nr. 1/F/12 ianuarie 2015 pronunțată de Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal s-a dispus: - admiterea cererii de suspendare a executării Deciziei comunicate cu adresa nr. x RF/04.11.2014, până la soluționarea definitivă a cauzei; - respingerea excepției inadmisibilității acțiunii, invocată de pârâtă; - anularea Deciziei CNA comunicată cu adresa nr. x RF/04.11.2014; - obligarea pârâtei la plata sumei de 50 RON cheltuieli de judecată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței nr. 1/F/12 ianuarie 2015, în ceea ce privește capătul de cerere referitor la suspendarea executării "deciziei" comunicate de către CNA prin adresa nr. x RF/04.11.2014, pârâtul Consiliul Național al Audiovizualului a declarat recurs, solicitând rejudecarea cauzei în temeiul dispozițiilor art. 496-498 C. proc. civ., casarea în parte a sentinței recurate, în sensul respingerii cererii de suspendare a "deciziei" comunicate de CNA prin adresa nr. x RF/04.11.2014, fie ca inadmisibilă, fie ca neîntemeiată, pentru următoarele motive: Interpretarea dată de instanța de fond articolului 15 alin. (1) din Legea audiovizualului a fost una căreia îi lipsește logica juridică. Astfel, instanța de fond consemnează următoarea situație de fapt: "... în ședința respectivă au fost prezenți 8 membri, deci s-a întrunit cvorumul legal pentru luarea unei decizii". Această afirmație este în concordanță cu norma legală, dar ceea ce se menționează în continuare nu mai corespunde cu prevederile legii, întrucât se precizează că: "Toți membrii prezenți și-au exprimat votul", fără a se mai menționa și cea dea doua condiție, anume "cu votul a cel puțin 6 membri". Instanța apreciază că această sintagmă "...trebuie înțeleasă în sensul că erau necesare 6 voturi pentru soluționarea favorabilă a cererii reclamantei, iar dacă s-au exprimat numai 5 voturi pentru, iar 3 au fost împotrivă, aceasta înseamnă că CNA a adoptat o decizie de respingere a cererii de prelungire a licenței, cu toate consecințele ce decurg din acest fapt". Din această motivare a instanței reies următoarele aspecte contrare prevederilor legale, dar și contradictorii: - deși admite că pentru "soluționarea favorabilă a cererii reclamantei" erau necesare 6 voturi, așa cum prevede Legea audiovizualului, totuși, în mod paradoxal, admite și faptul că, pentru respingerea cererii au fost suficiente 3 voturi, concluzionând că ne aflăm în fața unei decizii de respingere a cererii de prelungire a licenței"(!); - o astfel de interpretare conduce la următoarea stare de fapt și de drept: în situația în care CNA analizează o cerere (indiferent de natura ei, neapărat de prelungire a unei licențe) și dă o soluție favorabilă acesteia, numărul de voturi necesare este de 6, în prezența a 8 membri; dacă CNA respinge o cerere, nu mai are obligația de a respecta prevederile de la art. 15 alin. (1), numărul de voturi putând fi mai mic de 6, dar tot în prezența a 8 membri. - din conținutul normei invocate nu rezultă o astfel de posibilitate, obligația membrilor CNA cu privire la modul de adoptare a deciziilor indiferent care ar fi aceasta, fiind reglementată în mod neechivoc. Se impune ca Înalta Curte să înlăture această interpretare a instanței de fond care a condus la respingerea excepției inadmisibilității cererii prin prisma lipsei actului administrativ invocată de CNA la fond, excepție pe care s-a întemeiat excepția inadmisibilității cererii de suspendare. La momentul invocării excepției inadmisibilității cererii de suspendare, s-a arătat instanței de fond că CNA nu a luat nicio decizie în sensul prevăzut de Legea audiovizualului nr. 504/2002, cu modificările și completările ulterioare, la art. 15 alin. (1), prevederi potrivit cărora: "În îndeplinirea funcțiilor și a atribuțiilor ce îi revin potrivit prezentei legi, Consiliul emite decizii, instrucțiuni și recomandări, în prezența a cel puțin 8 membri și cu votul a cel puțin 6 membri". Atât timp cât nu a fost întocmit numărul legal de voturi, respectiv cel puțin 6, pentru a fi adoptată o decizie, în conformitate cu Legea nr. 504/2002, nu se poate vorbi despre nicio decizie adoptată de CNA, act administrativ emis în regim de putere publică, așa cum în mod greșit a apreciat instanța de fond. Așa cum se constată din actele dosarului, suspendarea privește adresa nr. x RF/04.11.2014, iar suspendarea formulată în condițiile Legii contenciosului administrativ are în vedere un act administrativ. Or, așa cum s-a demonstrat, adresa ce constituie obiectul cauzei nu are trăsăturile caracteristice ale unui act administrativ, chiar dacă CNA este o autoritate publică, scopul emiterii acesteia nefiind producerea de efecte juridice specifice dreptului administrativ, ci transmiterea unui răspuns către solicitant. Prin urmare, se impune a se constata că, în prezenta cauză, nefiind vorba despre un act administrativ, cererea de suspendare este la rândul ei, inadmisibilă. În situația respingerii excepției, este necesar a se constata netemeinicia sentinței în ceea ce privește admiterea cererii de suspendare. În mod greșit instanța de fond a apreciat că sunt întrunite cele două condiții prevăzute de Legea contenciosului administrativ pentru suspendarea executării unui act administrativ. Instanța de fond a apreciat că "măsura provizorie solicitată de reclamantă se justifica prin existența în cauză a unui caz bine justificat, constând într-o împrejurare de natură să creeze o îndoială puternică asupra legalității actului, reprezentată de neîndeplinirea cerinței motivării". Această argumentație decurge din calificarea adresei ce face obiectul suspendării ca fiind un act administrativ ce produce efecte juridice, calificare eronată, așa cum s-a demonstrat mai sus. Instanța de fond menționează că cerința motivării decurge nu numai din principiile constituționale, ci; "... este o obligație stabilită chiar prin Legea audiovizualului, care arată la alin. (4) al art. 15 că deciziile se motivează". Se constată o contradicție evidentă în motivarea instanței de fond care, deși constată că nu ne aflăm în fața unei decizii emise de Consiliu, ci a unei adrese, totuși, în argumentarea în drept a soluției pronunțate, indică articolele din Legea audiovizualului aplicabile situațiilor în care Consiliul adoptă decizii. În acest sens, în sentință se precizează la pag. 4 alin. (4): "Contrar prevederii legale, actul atacat nu cuprinde opinia celor trei membri care au exprimat un vot negativ...". În ceea ce privește paguba iminentă, singurul argument invocat de instanța de fond în susținerea acestei condiții legale este acela că, în lipsa licenței audiovizuale, reclamanta "nu-și poate realiza obiectul de activitate care constă, conform Certificatului constatator emis de Oficiul Registrului Comerțului, în activități de difuzare a programelor de radio". Or, din analiza documentului emis de Oficiul Registrului Comerțului de pe lângă Tribunalul Brașov, depus la dosarul cauzei, reiese că reclamanta desfășoară mai multe activități la sediul social (pag3/4), cea de difuzare a programului de radio fiind doar una dintre ele. În consecință, această a doua condiție invocată de instanța de fond nu se susține, fiind contrazisă de probatoriul existent la dosarul cauzei. Cum potrivit Legii contenciosului administrativ, pentru pronunțarea suspendării este necesară îndeplinirea cumulativă a celor două condiții, cazul bine justificat și paguba iminentă, este necesar să se observe că această exigență a actului normativ invocat nu este îndeplinită și să se dispună respingerea cererii de suspendare, ca neîntemeiată. În drept, cererea de recurs a fost întemeiată pe dispozițiile art. 486 și următoarele din Legea nr. 134/2010 privind C. proc. civ.

Apărările formulate în cauză Intimata S.C. A. S.R.L. a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepția tardivității recursului, raportat la faptul că acesta a fost formulat de CNA la data de 27.01.2015 și înregistrat la Curtea de apel la data de 30.10.2015, în condițiile în care sentința nr. 1/F/12.01.2015 a fost pronunțată în ședința publică la data de 12.01.2015 și redactată la data de 19.01.2015, iar calea de atac în ceea ce privește soluția dată capătului de cerere privind suspendarea deciziei este recursul în termen de 5 zile de la comunicare. Referitor la fondul recursului, intimata a solicitat să se constate că soluția instanței de fond este legală și temeinică, impunându-se respingerea excepției inadmisibilității cererii de suspendare prin prisma lipsei actului administrativ. Sub acest aspect, intimata a precizat că, prin adresa nr. x RF/04.11.2014, Consiliul s-a pronunțat (concretizarea voinței autorității publice), în sensul respingerii solicitării acesteia de prelungire a termenului de valabilitate a licenței audiovizuale cu nr. R224.7/08.10.1996 (fapt care produce efecte juridice constând în imposibilitatea ca reclamanta să poată continua activitatea de emisie după data de 16.12.2014, data expirării perioadei de valabilitate a licenței). Referitor la cele două condiții prevăzute de Legea contenciosului administrativ pentru suspendarea unui act administrativ, intimata a solicitat să se constate că sunt îndeplinite în cauză, prin raportare la argumentele invocate susținerea cererii, astfel că și sub acest aspect soluția instanței de fond este legală și temeinică.

Prin încheierea din data de 31 octombrie 2017, Înalta Curte de Casație și Justiție a dispus respingerea excepției tardivității recursului invocată prin întâmpinare de către intimata-reclamantă, admiterea în principiu a recursului declarat de pârâtul Consiliul Național al Audiovizualului și fixarea unui termen de judecată pe fond a recursului la data de 27 februarie 2018. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză Examinând sentința recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale aplicabile, constată că recursul este nefondat, potrivit considerentelor ce urmează. Analiza instanței de control judiciar are în vedere exclusiv soluția dată de prima instanță capătului de cerere având ca obiect suspendarea executării actului administrativ, respectiv a deciziei comunicate cu adresa CNA nr. 10332 RF/04.11.2014. Referitor la inadmisibilitatea cererii de suspendare, criticile recurentului sunt neîntemeiate, pentru următoarele motive: Prin cererea formulată de reclamantă, în condițiile art. 15 coroborat cu art. 14 din Legea contenciosului administrativ nr. x, s-a solicitat suspendarea executării deciziei CNA luată în ședința din data de 18.10.2014 și comunicată prin adresa nr. x RF/4.11.2014, iar nu suspendarea adresei de răspuns nr. 10332 RF/4.11.2014, cum în mod eronat afirmă recurentul. Conform art. 15 alin. (1) din Legea audiovizualului nr. 504/2002: "(1) În îndeplinirea funcțiilor și a atribuțiilor ce îi revin potrivit prezentei legi, Consiliul emite decizii, instrucțiuni și recomandări, în prezența a cel puțin 8 membri și cu votul al cel puțin 6 membri". De asemenea, art. 15 alin. (3) din același act normativ prevede că: "(3)(Licența audiovizuală analogică sau digitală poate fi prelungită din 9 în 9 ani, la cerere, în condițiile stabilite de Consiliu". Din conținutul adresei nr. x RF/04.11.2014 emisă de CNA rezultă că cererea societății A. S.R.L., de prelungire a valabilității licenței audiovizuale pentru serviciul de programe B. din Predeal, a fost analizată în ședința publică din data de 28.11.2014, în prezența a 8 membri, însă acesta nu a întrunit numărul legal de voturi pentru a fi aprobată, nefiind îndeplinite condițiile prevăzute de art. 15 alin. (1) din Legea audiovizualului nr. 504/2002. Conform procesului-verbal al ședinței CNA din 28 octombrie 2014, depus în extras la dosarul cauzei, cererea reclamantei nu a întrunit numărul legal de voturi pentru a fi aprobată, în favoarea aprobării acesteia exprimându-și votul 5 membri din cei 8 prezenți. Prin urmare, în interpretarea CNA, prin raportare la art. 15 alin. (1) din Legea nr. 504/2002, pentru adoptarea unei decizii de aprobare a prelungirii licenței audiovizuale sunt necesare cel puțin 6 voturi "pentru", în prezența a cel puțin 8 membri. În acest sens este și interpretarea avansată de prima instanță, care a reținut ca sintagmă "cu votul a cel puțin 6 membri" din cuprinsul art. 15 alin. (1) din Legea nr. 504/2002 trebuie înțeleasă în sensul că erau necesare 6 voturi pozitive pentru soluționarea favorabilă a cererii. În condițiile în care s-au exprimat 5 voturi pentru și 3 voturi împotrivă, concluzia primei instanțe a fost aceea că CNA a adoptat o decizie de respingere a cererii de prelungire a licenței, cu toate consecințele care decurg din acest fapt. În acord cu prima instanță, Înalta Curte reține, în primul rând, că dispozițiile art. 15 alin. (1) din Legea nr. 504/2002 impun două condiții ce se cer a fi întrunite cumulativ pentru adoptarea unei decizii de aprobare a prelungirii licenței audiovizuale, respectiv: - prezența a cel puțin 8 membri din cei 11 cât are Consiliul potrivit art. 11 alin. (1) din Legea nr. 504/2002; - exprimarea a cel puțin 6 voturi pentru soluționarea favorabilă a cererii. În al doilea rând, reține că decizia adoptată de Consiliu în ședința din data de 28.10.2014 a fost una de respingere a cererii reclamantei de prelungire a licenței, atât timp cât pentru soluționarea favorabilă a acesteia au existat doar 5 voturi față de minimul de 6 voturi prevăzut de art. 15 alin. (1) din Legea nr. 504/2002. Faptul că nu s-a întrunit numărul legal de voturi, respectiv cel puțin 6, pentru a fi adoptată o decizie în sensul prevăzut de art. 15 alin. (1) din actul normativ menționat, nu înseamnă că CNA nu a adoptat nicio decizie în ședința din data de 28.10.2014 în privința cererii reclamantei, cum în mod eronat pretinde recurentul. Chiar dacă strict formal CNA nu a înțeles să redacteze o decizie în care să concretizeze rezultatul votului exprimat în ședința publică din data de 28.10.2014 și consemnat în procesul-verbal al ședinței de la acea dată, ci a preferat să comunice modalitatea de soluționare a cererii prin emiterea adresei nr. x RF/4.11.2014, nu înseamnă că nu a fost emis un act administrativ și că cererea de suspendare a executării formulată de reclamantă este inadmisibilă. Decizia adoptată de CNA în ședința din data de 28.10.2014, în sensul respingerii cererii reclamantei de prelungire a licenței audiovizuale, este un act administrativ în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. x, întrucât a fost emisă de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea executării în concret a legii, care a dat naștere la raporturi juridice cu efect vătămător asupra societății reclamante, constând în imposibilitatea de a-și continua activitatea de emisie după data de 16.12.2014, data expirării perioadei de valabilitate a licenței. Prin urmare, în mod legal prima instanță a apreciat că cererea de suspendare a executării deciziei CNA comunicată cu adresa nr. x RF/04.11.2014 este admisibilă și a procedat la analiza condițiilor impuse de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Referitor la condiția cazului bine justificat, astfel cum acesta este definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, în mod legal prima instanță a reținut că este îndeplinită în cauză, ținând seama, pe de o parte, de prevederile art. 15 alin. (4) din Legea nr. 504/2002, iar pe de altă parte, de modalitatea în care CNA a înțeles să motiveze decizia de respingere a cererii reclamantei, ceea ce pune sub semnul întrebării legalitatea acesteia. Și în ceea ce privește condiția prevenirii unei pagube iminente, în sensul art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, constatările primei instanțe se impun a fi menținute, ținând seama de consecințele directe și imediate ale deciziei contestate, reprezentate de încetarea emisiei pentru Postul de radio B. la data expirării licenței audiovizuale, ceea ce generează un dezechilibru financiar în privința obligațiilor asumate de reclamantă prin contractele de publicitate aflate în derulare, dar și față de proprii angajați care își desfășoară activitatea pentru respectivul post de radio. În concluzie, pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 coroborat cu art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va dispune respingerea recursului declarat de pârâtul Consiliul Național al Audiovizualului, ca nefondat.