ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4333/2019

Obiectul litigiului dedus judecății Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Brașov la data de 14.11.2014, sub nr. x/2014, reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Național al Audiovizualului (CNA), pronunțarea unei hotărâri judecătorești prin care să dispună: (i) suspendarea temporară a deciziei CNA luată în ședința din data de 29.10.2014 și comunicată prin adresa nr. x/04.11.2014, prin care a fost respinsă solicitarea A. S.R.L. de prelungire a termenului de valabilitate a licenței audiovizuale cu nr. R 2247/08.10.1996, pentru difuzarea pe cale radioelectrică terestră a serviciilor cu denumirea B., în localitatea Predeal, până la judecarea anulării deciziei; (ii) anularea deciziei emisă de CNA; (iii) plata cheltuielilor de judecată ocazionate de soluționarea acțiunii.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința nr. 1/F/12 ianuarie 2015 pronunțată de Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal s-a dispus: - admiterea cererii de suspendare a executării Deciziei comunicate cu adresa nr. x RF/04.11.2014, până la soluționarea definitivă a cauzei; - respingerea excepției inadmisibilității acțiunii, invocată de pârâtă; - anularea Deciziei CNA comunicată cu adresa nr. x RF/04.11.2014; - obligarea pârâtei la plata sumei de 50 RON cheltuieli de judecată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței nr. 1/F/12 ianuarie 2015, în ceea ce privește capătul de cerere referitor la anularea "deciziei" comunicate de către CNA prin adresa nr. x RF/04.11.2014, pârâtul Consiliul Național al Audiovizualului a declarat recurs, solicitând rejudecarea cauzei, casarea sentinței recurate, în sensul respingerii cererii de anulare a deciziei comunicate prin adresa nr. x/04.11.2014, fie ca inadmisibilă, fie ca neîntemeiată. În susținerea cererii de recurs, reecurentul-pârât a susținut că instanța de fond în mod greșit nu a reținut apărarea formulată de acesta prin care arăta că acțiunea este inadmisibilă pentru lipsa actului administrativ așa cum acesta este definit de art. 2 alin, (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. Recurentul în susținerea acestei opini afirmă că CNA nu a luat nicio decizie în sensul prevăzut de Legea audiovizualului nr. 504/2002, cu modificările si completările ulterioare, la art. 15 alin. (1), prevederi potrivit cărora: "în îndeplinirea funcțiilor și a atribuțiilor ce ii revin potrivit prezentei legi, Consiliul emite decizii, instrucțiuni și recomandări, în prezența a cel puțin 8 membri și cu votul a cel puțin 6 membri." Atât timp cât nu a fost întrunit numărul legal de voturi, respectiv cel puțin 6, pentru a fi adoptată o decizie, în conformitate cu Legea nr. 504/2002, nu se poate vorbi despre o decizie adoptată de CNA, act administrativ emis în regim de putere publică, așa cum în mod greșit a apreciat instanța de fond. Recurentul subliniază că anularea privește adresa nr. x/04.11.2014, iar această adresă nu reprezintă un act emis în regim de putere publică și nu produce efecte juridice specifice actului administrativ, în sensul că nu dă naștere, nu modifică și nu stinge raporturi juridice între părți, limitându-se la informarea intimatei cu privire la soluția adoptată de autoritate ca urmare a cererii depuse de aceasta. Ea nu are trăsăturile caracteristice ale unui act administrativ, chiar dacă CNA este o autoritate publică, scopul emiterii acesteia nefiind producerea de efecte juridice specifice dreptului administrativ, ci transmiterea unui răspuns către solicitant, situație în care trebuie să se constate că adresa ce face obiectul prezentei cauze nu este un act administrativ, în sensul Legii contenciosului administrativ. În raport de considerentele prezentate, recurentul solicită să se admită excepția inadmisibilității cererii intimatei de anulare a adresei nr. x/04.11.2014, întrucât aceasta nu poate forma obiectul unei cereri de anulare, în sensul articolelor 1 și 8 din Legea nr. 554/2004, nefăcând parte din categoria actelor administrative avute în vedere de legiuitor la art. 2 alin. (1) lit. c) din aceeași lege. Recurentul-pârât mai susține acțiunea este inadmisibilă prin prisma substituirii instanței de judecată în atribuțiile autorității publice, excepție pe care a ridicat-o la judecarea pe fond a cauzei și care a fost respinsă în mod greșit de instanța de fond. Acesta afirmă că argumentarea instanței de fond, conform căreia "reclamanta a solicitat anularea actului administrativ, fără să solicite instanței să oblige pârâta să emită un act sau să elibereze o adeverință sau un alt înscris, astfel cum permit dispozițiile art. 18 din Legea 544/2004, instanța se va pronunța în limitele-cercetării legalității actului, ceea ce nu conduce la depășirea atribuțiilor puterii judecătorești", a condus la pronunțarea unei soluții ale cărei efecte creează probleme în privința aducerii la îndeplinire a hotărârii pronunțate. Astfel, instanța de fond afirmă că se pronunță pe legalitatea unui act, pronunțare care s-a concretizat în anularea acestuia, deci a adesei prin care CNA îi comunica unui radiodifuzor că cererea sa de prelungire a valabilității licenței audiovizuale deținute pentru postul de radio B. din Predeal nu a întrunit numărul legal de voturi pentru a fi aprobată. Ca urmare a anulării acestei adrese, se pune problema conduitei pe care va trebui să o adopte autoritatea în situația în care instanța supremă ar pronunța o soluție de menținere a sentinței pronunțate pe fondul cauzei, în măsura în care licența audiovizuală a expirat de drept la data de 16.12.2014, până la 12.01.2015, ca urmare a efectelor suspendării adresei nr. x/04.11.2014. Cu privire la această situație, instanța de fond a reținut în mod greșit prin sentința civilă pronunțată la fond că societatea își poate continua activitatea ca deținător de licență audiovizuală, deși el nu mai deținea această autorizare din 16.12.2014. Dezlegarea problemei prezentate este cu atât mai necesară cu cât instanța de fond a menționat în mod explicit în sentința pronunțată faptul că pârâtul CNA nu poate fi obligat, cităm: "să emită un act sau să elibereze o adeverință sau un alt înscris, astfel cum permit dispozițiile art. 18 din Legea 544/2004". Cu alte cuvinte, instanța de fond admite faptul că CNA nu poate fi obligat la emiterea unui act prin care să prelungească perioada de valabilitate a unei licențe expirate (acesta fiind, în esență, fondul problemei deduse judecății), atât timp cât intimata nu a solicitat acest lucru, conform art. 18 din Legea nr. 554/2004, iar hotărârea judecătorească privește numai "legalitatea actului", respectiv a adresei nr. x/04.11.2014. Instanța de fond admite faptul că CNA nu poate fi obligat la emiterea unui act prin care să prelungească perioada de valabilitate a unei licențe expirate (acesta fiind, în esență, fondul problemei deduse judecății), atât timp cât intimata nu a solicitat acest lucru, conform art. 18 din Legea nr. 554/2004, iar hotărârea judecătorească privește numai legalitatea actului, respectiv a adresei nr. x/04.11.2014. Intimata nici nu ar fi putut adresa instanței de contencios administrativ o astfel de solicitare, din moment ce Legea audiovizualului prevede la art. 55 alin. (3) faptul că prelungirea valabilității unei licențe audiovizuale este o posibilitate, iar nu un drept. O astfel de soluție pronunțată de o instanță de judecată ar echivala cu substituirea acesteia autorității publice căreia i-au fost conferite competențe sub acest aspect de către legiuitor. În privința excepției lipsei de interes pe care a invocat-o la fond, recurentul susține că instanța a respins-o, menționând că nu poate fi admisă, întrucât interesul în promovarea acțiunii ar fi evident, din moment ce reclamanta este obligată să înceteze emisia. Cu privire la argumentarea acestei critici, recurentul susține că prelungirea valabilității unei licențe audiovizuale nu este o obligație prevăzută de legiuitor în sarcina Consiliului Național al Audiovizualului, ci o posibilitate pe care același legiuitor o lasă la îndemâna membrilor Consiliului. În consecință, în opinia sa, acesta apreciază că este complet eronat ceea ce instanța de fond a reținut, anume că reclamanta este obligată să își înceteze emisia, ca și cum ar avea un drept permanent de a emite. Intimata nu este obligată de către CNA să își înceteze emisia, ci licența audiovizuală deținută pentru postul de radio B. din Predeal a încetat de drept, prin efectul legii, la expirarea termenului de 9 ani pentru care a fost acordată, respectiv la data de 16.12.2014. După această dată, intimata ar fi fost obligată să înceteze difuzarea de programe audiovizuale, având în vedere că cererea ei nu a întrunit numărul legal de voturi pentru a fi aprobată, iar Legea audiovizualului nu reglementează nicio altă posibilitate de prelungire a valabilității unei licențe audiovizuale, nici măcar provizorie. În drept, cererea de recurs a fost întemeiată pe dispozițiile art. 486 și următoarele din Legea nr. 134/2010 privind C. proc. civ.

Apărările formulate în cauză Intimata S.C. A. S.R.L. a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepția tardivității recursului, pe care a motivat-o ulterior prin notele de ședință înregistrate la dosarul cauzei la 28 februarie 2018, apreciind că recursul a fost formulat și înregistrat la Curtea de apel la data de 09.02.2015, în condițiile în care sentința nr. 1/F/12.01.2015 a fost pronunțată în ședința publică la data de 12.01.2015 și redactată la data de 19.01.2015 și comunicată la data de 23.01.2015. Referitor la fondul recursului, intimata a solicitat să se constate că soluția instanței de fond este legală și temeinică, impunându-se respingerea excepției inadmisibilității acțiunii în anularea adresei nr. x RF/04.11.2014, susținută prin cererea de recurs.

Cu privire la examinarea recursului În cauză s-a întocmit raport asupra admisibilității în principiu a cererilor de recurs la data 07.03.2018, iar prin încheierea din 24 aprilie 2018 s-a dispus comunicarea raportului către părți. Ulterior au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. Față de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) și art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispozițiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. și dispozițiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, prin rezoluția din 31 octombrie 2018 s-a fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de 01 octombrie 2019. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză Înalta Curte, cu prioritate analizând excepția tardivității cererii de recurs invocată prin întâmpinare de intimata-reclamantă S.C. A. S.R.L. o apreciază ca fiind nefondată. În speță se constată că sentința recurată a fost comunicată la data de 23 ianuarie 2015, iar recurentul-pârât a formulat cerere de recurs la data de 05 februarie 2015 . În aceste condiții declararea recursului s-a făcut cu respectarea termenului de 15 zile de la comunicarea sentinței atacate, în conformitate cu prevederile art. 20 din Legea nr. 554/2004. Pe fondul recursului, Înalta Curte, analizând actele și lucrările dosarului, în raport cu motivele de recurs formulate de recurentul-pârât, sentința atacată și dispozițiile legale incidente cauzei, instanța de control judiciar va menține soluția dată de instanța de fond ca fiind legală și, pe cale de consecință va respinge recursul formulat, pentru considerentele ce urmează. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Prin cererea formulată de reclamantă a solicitat anularea Deciziei CNA comunicată cu adresa nr. x RF/04.11.2014. Instanța de recurs reține că în desfășurarea activităților sale de radio-difuziune, reclamanta S.C. A. S.R.L. este titulara licenței audio-vizuale nr. x/08.10.1996, prelungită pentru o perioadă de 9 ani la data de 13.09.2005. La data de 27.08.2014, reclamanta a solicitat CNA prelungirea licenței, iar în ședința din data de 28.10.2014 cererea a fost discutată și deoarece nu s-a întrunit numărul legal de voturi această cerere nu a fost aprobată, emițându-se adresa nr. x RE/04.11.2014. Înalta Curte în acord cu raționamentul instanței de fond apreciază că această adresă îndeplinește condițiile prevăzute de lege pentru a fi definită drept act administrativ, deoarece este o manifestare unilaterală de voință, care concretizează voința autorității publice învestite cu putere publică, și, care produce efecte juridice constând în imposibilitatea ca reclamanta să poată continua activitatea de emisie după data de 16.12.2014, data expirării perioadei de valabilitate a prezentei licențe. În sprijinul acestui argument, instanța are în vedere prevederile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, conform cărora "actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării ori a organizării executării legii, dând naștere, modificând sau stingând raporturi juridice (...)" Înalta Curte apreciază că nu este relevant faptul că manifestarea de voință a CNA nu s-a materializat printr-o decizie propriu-zisă, pentru a aprecia că adresa a cărei anulare se solicită nu are caracterul unui act administrativ, cum greșit a susținut reclamantul în fața instanței de fond și ulterior prin cererea de recurs. Înalta Curte apreciază că instanța de fond a interpretat în mod corect situația de fapt în raport cu prevederile legale privitoare la modalitatea de adoptare a hotărârilor CNA. Așadar, în conformitate cu prevederile art. 15 alin. (1) din Legea nr. 504/2002 "în îndeplinirea funcțiilor și atribuțiilor ce îi revin,Consiliul emite decizii,instrucțiuni și recomandări în prezența a cel puțin 8 membri și cu votul a cel puțin 6 membri". Potrivit art. 11 alin. (1) Consiliul este compus din 11 membri și este numit de Parlament, la propunerea: a) Senatului: 3 membri;b) Camerei Deputaților: 3 membri; c) Președintelui României: 2 membri; d) Guvernului: 3 membri." În mod corect a reținut instanța de fond că la data întrunirii ședinței din 28.10.2014 Consiliul CNA dispunea de cvorum fiind prezenți 8 membri, iar interpretarea sintagmei cu "votul a cel puțin 6 membri" trebuie înțeleasă ca o condiție imperativă de soluționare favorabilă a cererii și nu ca o condiție de cvorum. Astfel, în condițiile în care 5 membri ai Consiliului au votat favorabil, iar 3 împotrivă, în mod corect a arătat instanța de fond că această procedură a condus la o decizie de respingere a cererii de prelungire a licenței de emitere. În concluzie, Înalta Curte apreciază că instanța de fond a făcut o analiză temeinică și legală cu privire la excepția inadmisibilității cererii de chemare în judecată, iar criticile susținute de recurentul-pârât cu privire la acest aspect sunt nefondate. În ceea ce privește inadmisibilitatea prin prisma substituirii instanței în atribuțiile autorității publice, Înalta Curte apreciază că instanța de fond a analizat corect cauza și sub acest aspect. În mod corect a arătat instanța de fond că reclamanta a solicitat anularea actului administrativ, fără să solicite instanței obligarea pârâtei să emită un alt act sau să elibereze o adeverință sau orice alt înscris, astfel că, în speță nu poate fi vorba despre o susbstituire a instanței de judecată în drepturile și obligațiile legale ale recurentului-pârât, considerente pentru care și aceste critici sunt nefondate. În analiza criticilor recurentului-pârât cu privire la soluția instanței de fond pe excepția lipsei de interes, Înalta Curte apreciază că, și în acest caz raționamentul instanței de fond este unul corect, intimata-reclamantă având un interes evident în promovarea unei astfel de acțiuni, această procedură fiind una din opțiunile de a-și putea continua activitatea de emisie. 2. Temeiul juridic al soluției adoptate În consecință, nefiind constatate motive care să justifice reformarea sentinței, în temeiul art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte de Casație și Justiție va dispune respingerea recursului, ca nefondat, reținând legalitatea hotărârii atacate sub toate aspectele invocate.