ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2321/2018

Asupra cauzei de față:

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererile înregistrate pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ce fac obiectul dosarelor conexe nr. x/2015 și nr. y/2015, reclamanții Regia Autonomă de Distribuție a Energiei Termice Constanța și Municipiul Constanța au solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Energiei, Întreprinderilor Mici și Mijlocii și Mediului de Afaceri, Ministerul Finanțelor Publice, Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice și S.C. A. S.A., suspendarea, în parte, a executării Ordinelor nr. 671/2015, nr. 633/2015 și nr. 1014/2014, respectiv în ceea ce privește aprobarea cuprinderii în bugetul de venituri și cheltuieli al S.C. A. S.A. a creanțelor restante de 163.278 mii RON, până la soluționarea definitivă a acțiunilor.

1.2. Soluția primei instanțe

Prin încheierea de ședință din 17 decembrie 2015, Curtea de Apel București a respins cererile conexe privind suspendarea parțială a executării Ordinelor nr. 671/2015, nr. 633/2015 și nr. 1014/2015 formulate de reclamanții RADET Constanța și Municipiul Constanța.

Pentru a dispune astfel, instanța de fond a reținut că, pentru admiterea unei cereri de suspendare a executării, trebuie ca reclamantul să facă dovada îndeplinirii cumulative a două condiții speciale, și anume cazul bine justificat (art. 2 alin. (1) lit. t: împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ) și paguba iminentă (art. 2 alin. (1) lit. ș: prejudiciul material viitor și previzibil sau perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public).

Având a analiza în speță cerința cazului bine justificat, Curtea constată că reclamanții nu relevă împrejurări de fapt sau de drept de natură a crea o îndoială serioasă în privința legalității ordinelor respective, ci veritabile motive de nelegalitate, care nu pot fi analizate în procedura sumară specifică cererii de suspendare a executării, întrucât s-ar prejudeca fondul litigiului.

În lipsa dovedirii în cauză a unui caz bine justificat, Curtea constată că nu se mai impune analizarea cerinței privind paguba iminentă, întrucât, astfel cum s-a menționat mai sus, cele două condiții au fost prevăzute de legiuitor în mod cumulativ, astfel că neîndeplinirea uneia atrage per se respingerea solicitării de suspendare a executării actului administrativ.

1.3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei hotărâri, în condițiile art. 483 C. proc. civ., au formulat recurs reclamanții RADET Constanța și Municipiul Constanța.

1.3.1. Reclamanta RADET Constanța și-a întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea încheierii recurate cu trimitere spre rejudecare primei instanțe.

În motivarea recursului a arătat că încheierea recurată nu este motivată, motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Analiza încheierii recurate relevă că "motivarea" proprie a instanței este compusă din două paragrafe prin care instanța se derobează de analiza motivelor circumscrise condiției cazului bine justificat.

Toate motivele care se circumscriu cazului bine justificat sunt motive de nelegalitate a actului administrativ, nelegalitatea fiind, de altfel, singura sancțiune care poate fi aplicată actului de autoritate.

Încheierea recurată este pronunțată cu încălcarea prevederilor art. 15 alin. (1) raportat la art. 14 alin. (1), coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 - Motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Contrar celor reținute de instanța de fond, în cauză este îndeplinită condiția cazului bine justificat.

Prin cererea de suspendare, îndeplinirea condiției cazului bine justificat, ca o aparență de nelegalitate a Ordinelor, a fost argumentată raportat la următoarele aspecte:

a) A. S.A. nu a prezentat un titlu de creanță pentru a justifica înscrierea unei creanțe de 163.278 mii RON; Protocolul de Predare-Preluare consemnează doar o operațiune tehnico-materială și nu reprezintă un act juridic, astfel că nu poate justifica transferul dreptului de creanță;

b) Proiectul de Divizare nu prevede că A. S.A. ar urma să primească în patrimoniu creanțe împotriva RADET Constanța; mai mult, din analiza prevederilor Proiectului de Divizare rezultă fără echivoc faptul că toate drepturile generate de activul centrala de termoficare B. sunt alocate în patrimoniul C. S.A.;

c) Ordinele contravin Memorandumului Guvernului României, ca act cu caracter obligatoriu emis de autoritatea ierarhic superioară; voința manifestată prin Memorandum de către Guvernul României este întotdeauna obligatorie pentru organele aflate în subordinea acestuia.

Față de argumentele expuse mai sus, instanța de contencios administrativ a dispus de suficiente elemente de fapt și de drept pentru a constata că actele atacate prezintă suficiente vicii de legalitate care să permită instanței să intervină în caracterul executoriu și să suspende efectele acestora, ca o formă de protecție provizorie a petentei.

Motivele de nelegalitate reprezintă mai mult decât niște "împrejurări de fapt și de drept". Prima instanță era datoare să verifice dacă aparent actele atacate prezintă "dubii" cu privire la legalitatea acestora. Dacă instanța de fond ar fi realizat o astfel de verificare ar fi putut constata cu ușurință că autoritatea emitentă nu a indicat titlul de creanță care a justificat înscrierea unei creanțe în cuantum de 163.000.000 RON.

Chiar dacă instanța de fond nu a analizat condiția pagubei iminente, în cauză este îndeplinită și cea de a doua condiție pentru a se dispune suspendarea judiciară a actului administrativ.

Menținerea în bugetul de venituri și cheltuieli al A. S.A. a sumei de 163.278.074,81 RON este echivalentă cu o iminentă executare a acesteia, ceea ce este de natură a conduce la sistarea activității RADET Constanța și intrarea sa în incapacitate de plată, în condițiile în care, chiar și în prezent, eforturile autorităților Municipiului Constanța pentru a asigura stabilitatea financiară a regiei și a asigura continuitatea serviciului public de termoficare sunt foarte mari.

Pentru considerentele expuse mai sus, solicită instanței admiterea recursului, astfel cum a fost formulat.

1.3.2. Reclamantul Municipiul Constanța a invocat aceleași motive de casare, solicitând casarea încheierii și trimiterea cauzei spre rejudecare instanței de fond.

1.4. Apărarea formulată în cauză

Intimații Ministerul Energiei, Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice și A. S.A. au formulat întâmpinări în care au apreciat că motivele de nelegalitate invocate sunt neîntemeiate, acestea neputând conduce la reformarea hotărârii atacate, instanța de fond dând o corectă dezlegare pricinii deduse judecății.

2.1. Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 26 februarie 2018, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ.

Prin încheierea din 26 martie 2018 completul de filtru a constatat, în raport de conținutul raportului întocmit în cauză, că cererile de recurs îndeplinesc condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., și a fixat termen de judecată pe fond a recursului.

2.2. Soluția instanței de recurs

Analizând sentința atacată prin prisma criticilor formulate, subsumate motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6, 8 C. proc. civ., a apărărilor expuse în întâmpinări, Înalta Curte apreciază că recursurile nu sunt fondate, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Prin Ordinul M.E.I.M.M.M.A. nr. 671/2015, Ordinul M.F.P. nr. 633/2015 și Ordinul M.M.F.P.S.P.V. nr. 1014/2015 a fost aprobat bugetul de venituri și cheltuieli pe anul 2015 al societății A. S.A., ordine a căror suspendare, până la soluționarea definitivă a cererilor în anulare, se analizează în prezenta cauză.

Instanța de fond, soluționând cererea, a respins-o, analizând exclusiv existența cazului bine justificat și apreciind că, raportat la concluziile referitoare la această condiție de suspendare, nu se mai impune o analiză a cerinței pagubei iminente.

În ceea ce privește motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei")

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților."

Verificând conținutul sentinței atacate, instanța de control judiciar constată că aceasta îndeplinește exigențele menționate, întrucât judecătorul fondului a expus argumentele care au fundamentat soluția adoptată.

Motivul de recurs analizat nu are în vedere fiecare dintre argumentele de fapt și de drept folosite de reclamant în cererea de chemare în judecată, instanța având posibilitatea să le grupeze și să le structureze în funcție de problemele de drept deduse judecății, putând să le răspundă prin considerente comune.

Cu alte cuvinte, chiar dacă în motivarea hotărârii judecătorești nu se regăsesc literal toate susținerile invocate de părțile reclamante în legătură cu nelegalitatea actului administrativ contestat în cauză, sentința nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs cercetat.

De asemenea, Înalta Curte constată că, în cauză, nici motivul de recurs invocat, prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. nu este întemeiat, instanța de fond făcând, prin sentința pronunțată, prin raportare la circumstanțele de fapt ale litigiului, o corectă interpretare și aplicare a normelor de drept material aplicabile.

Pentru a ajunge la această soluție, instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, "în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunțarea instanței de fond".

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Altfel spus, conform legislației naționale, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Condiția existenței cazului "bine justificat", presupune ca asupra legalității actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispozițiilor actului.

Pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate, fără a analiza, pe fond conținutul actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o cercetare sumară a aparenței dreptului.

Înalta Curte apreciază că, în cauză, nu este îndeplinită condiția cazului bine justificat, având în vedere că, așa cum corect a reținut instanța de fond, reclamanții au învederat, în dovedirea cazului bine justificat, următoarele împrejurări:

a) S.C. A. S.A. nu a prezentat un titlu de creanță pentru a justifica înscrierea unei creanțe de 163.278 mii RON; protocolul de predare-preluare consemnează doar o operațiune tehnico-materială și nu reprezintă un act juridic, astfel că nu poate justifica transferul dreptului de creanță;

b) proiectul de divizare nu prevede că S.C. A. S.A. ar urma să primească în patrimoniu creanțe împotriva R.A.D.E.T. Constanța; mai mult, din analiza prevederilor acestui proiect rezultă că toate drepturile generate de activul Centrala de termoficare B. sunt alocate în patrimoniul S.C. C. S.A.;

c) ordinele contravin Memorandumului Guvernului României, ca act cu caracter obligatoriu emis de autoritatea ierarhic superioară; voința manifestată prin Memorandum de către Guvern este întotdeauna obligatorie pentru organele aflate în subordinea acestuia;

d) cele trei ordine au fost emise fără ca sumele înregistrate la capitolul creanțe restante să fie documentate de înscrisuri care să ateste veridicitatea creanței înscrisăe în bugetul de venituri și cheltuieli pe anul 2015.

Pentru a putea aprecia asupra acestor aspecte, este necesară antamarea fondului litigiului, aspect care nu este posibil în această etapă a procedurii, caracterizată prin cercetarea sumară a aparenței dreptului.

Nefiind îndeplinită una dintre condițiile suspendării, analiza celeilalte cerințe respectiv paguba iminentă nu mai era necesară.

Prin urmare, instanța de recurs constată că susținerile și criticile recurentelor sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., fiind nefondat.

2.3. Temeiul legal al soluției instanței de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile declarate de reclamanții Regia Autonomă de Distribuție a Energiei Termice Constanța și Municipiul Constanța împotriva încheierii din 17 decembrie 2015 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a -VIII-a - contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de reclamanții Regia Autonomă de Distribuție a Energiei Termice Constanța și Municipiul Constanța împotriva încheierii din 17 decembrie 2015 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a -VIII-a - contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 4 iunie 2018.