ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3644/2017

Cererea de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată adresată Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, la data de 27 aprilie 2016, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/01.04.2016 prin care se constatase de către pârâtă starea de incompatibilitate a reclamantului pentru încălcarea prevederilor art. 90 alin. (1) coroborate cu art. 92 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 314 din 17 octombrie 2016 a Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a fost admisă acțiunea reclamantului și s-a dispus anularea Raportului de evaluare nr. x/1.04.2016 întocmit de pârâtă.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond, pârâta Agenția Națională de Integritate a declarat recurs. Recursul este întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. În motivarea recursului se arată că hotărârea instanței de fond a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material. Pârâta consideră că este greșită aprecierea instanței de fond, exprimată în sensul că "starea de incompatibilitate întemeiată pe dispozițiile Legii nr. 161/2003, cum s-a reținut în raport, trebuia să aibă în vedere numai funcțiile publice enumerate acolo în mod exclusiv și limitativ (...) legiuitorul nu a avut în vedere la instituirea stării de incompatibilitate și pe delegatul sătesc tocmai în considerarea statutului acestuia, deosebit de cel al consilierilor locali". Conform susținerii recurentei, starea de incompatibilitate reținută în sarcina persoanei evaluate a fost generată de faptul că, în perioada deținerii calității de delegat sătesc în cadrul Consiliului Local al municipiului Bistrița, județ Bistrița Năsăud, societatea B. S.R.L., societate în cadrul căreia aceeași deținea și calitatea de asociat și funcția de administrator, a încheiat cu Primăria municipiului Bistrița, contractul de executare lucrări nr. x/03.07.2013, valoarea totală a contractului fiind de 34.934,52 RON și a executat lucrări de renovare și vopsire a sălii C. Bistrița, contravaloarea lucrărilor fiind de 1.929 RON, încălcându-se astfel prevederile art. 90 alin. (1), coroborat cu art. 92 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare. Delegatul sătesc este asimilat aleșilor locali, acesta fiind ales pe perioada mandatului consiliului local de o adunare sătească. Mai mult decât atât, deși votul delegatului sătesc este unul consultativ, prezența lui este obligatorie la ședințele consiliului în care se discută problemele celor pe care îi reprezintă, acesta primind indemnizația stabilită în condițiile legii pentru participarea la ședințele consiliului local, precum și decontarea cheltuielilor pe care le efectuează în îndeplinirea mandatului. Totodată, potrivit art. 52 din Legea nr. 215/2001 "(1) Primarul reprezintă unitatea administrativ-teritorială în relațiile cu alte autorități publice, cu persoanele fizice sau juridice române ori străine, precum și în justiție." S-a arătat că, luând în considerare cele mai sus menționate, art. 21 din Constituția României prevede în mod clar componența, precum și sfera autorității administrației publice, Consiliul local împreună cu primarul alcătuind autoritatea administrativ-teritorială. Astfel, la nivelul unei unități administrativ-teritoriale, funcționează un organ colegial, reprezentat de consiliul local, organ ce are rol deliberativ, precum și un organ unipersonal, reprezentat de primar, ce are rol executiv. S-a mai susținut că norma legală în baza căreia a fost reținută starea de incompatibilitate față de intimatul-reclamant se referă la situația în care un delegat sătesc din cadrul Consiliului Local al municipiului Bistrița - ce este asimilat aleșilor locali - deține și calitatea de asociat și funcția de administrator al S.C. B. S.R.L., societate care a încheiat cu Primăria municipiului Bistrița contractul de executare lucrări nr. x/03.07.2013, fiind astfel încălcată interdicția prevăzută la art. 90 din Legea nr. 161/2003. S-a solicitat să se constate că, din analiza art. 90 din Legea nr. 161/2003, rezultă că, pentru existența stării de incompatibilitate, alesul local trebuie să îndeplinească funcțiile enumerate de lege în cadrul societăților comerciale și să încheie contracte comerciale (de prestări de servicii, de executare de lucrări, de furnizare de produse sau contracte de asociere) cu autoritățile administrației publice locale din care face parte. Or, în contextul în care intimatul-reclamant, în calitate de delegat sătesc în cadrul Consiliului Local al municipiului Bistrița face parte din autoritatea administrației publice locale ce a încheiat un contract de executare lucrări cu societatea în care acesta deținea calitatea de asociat și funcția de administrator, starea de incompatibilitate este evidentă. Incompatibilitatea reglementată de dispozițiile art. 90 din Legea nr. 161/2003 nu este condiționată de emiterea vreunei hotărâri a Consiliului Local din care intimatul - reclamant făcea parte, cu privire la încheierea unor raporturi comerciale cu societatea comercială în care deținea calitatea de administrator și asociat. Scopul incompatibilității reglementate de dispozițiile art. 90 din Legea nr. 161/2003 a fost acela de a elimina orice raporturi comerciale între societatea comercială și autoritatea administrației publice din care respectivul ales local face parte, pentru a înlătura orice posibilă intervenție a elementului subiectiv al interesului personal în bunul mers al activității municipalității. Recurenta, în susținerea recursului, indică textele de lege incidente pricinii.

Procedura derulată în recurs Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 04 mai 2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ. Prin încheierea din 05 octombrie 2017 completul de filtru a constatat, în raport de conținutul raportului întocmit în cauză, că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., și a fixat termen de judecată pe fond a recursului pentru data de 17 noiembrie 2017.

Soluția instanței de recurs Examinând hotărârea atacată în raport cu criticile formulate și cadrul normativ aplicabil, Înalta Curte de Casație și Justiție constată că recursul declarat în cauză este nefondat, pentru considerentele ce urmează. Pentru a ajunge la această soluție, Înalta Curte a constatat că, în cauză, motivul de recurs invocat, prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., nu este întemeiat și că instanța de fond a făcut, prin sentința pronunțată, prin raportare la circumstanțele de fapt ale litigiului, o corectă interpretare și aplicare a normelor de drept material aplicabile. Din actele și lucrările dosarului rezultă că prin Raportul de evaluare nr. x/01.04.2016 emis de Agenția Națională de Integritate s-a reținut în sarcina intimatului-reclamant A. încălcarea prevederilor art. 90 alin. (1) coroborate cu cele de la art. 92 alin. (1) din Legea nr. 161/2003. Astfel, s-a constatat că, în perioada deținerii de către reclamant a calității de delegat sătesc (consilier local) în cadrul Consiliului Local al Municipiului Bistrița, societatea B. S.R.L., - societate în cadrul căreia acesta deținea calitatea de asociat și funcția de administrator, a încheiat cu Primăria municipiului Bistrița contractul de executare de lucrări nr. x/3.07.2013, în valoare de 34.934,52 RON, și a executat lucrări de renovare și vopsire a sălii C. Bistrița, contravaloarea lucrărilor fiind de 1.929 RON. Inspectorul de integritate a mai reținut că intimatul-reclamant a fost ales în funcția de delegat sătesc de către adunarea sătească din data de 16.11.2012 din localitatea componentă Sărata, conform prevederilor art. 53 alin. (2) din Legea nr. 215/2001. Înalta Curte reține că, din perspectiva incompatibilității prevăzute la art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, asimilarea operată de art. 2 alin. (1) teza finală din Legea nr. 393/2004 a delegatului sătesc cu aleșii locali (consilieri locali, consilieri județeni, primari, viceprimari, președinții și vicepreședinții consiliilor județene) este irelevantă. Înalta Curte are în vedere legislația aplicabilă speței, și anume: Legea nr. 161/2003 Art. 90 - (1) Consilierii locali și consilierii județeni care au funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administrație sau cenzor ori alte funcții de conducere, precum și calitatea de acționar sau asociat la societățile comerciale cu capital privat sau cu capital majoritar de stat ori cu capital al unei unități administrativ-teritoriale nu pot încheia contracte comerciale de prestări de servicii, de executare de lucrări, de furnizare de produse sau contracte de asociere cu autoritățile administrației publice locale din care fac parte, cu instituțiile sau regiile autonome de interes local aflate în subordinea ori sub autoritatea consiliului local sau județean respectiv ori cu societățile comerciale înființate de consiliile locale sau consiliile județene respective. Legea nr. 393/2004 Art. 2 - (1) Prin aleși locali, în sensul prezentei legi, se înțelege consilierii locali și consilierii județeni, primarii, primarul general al municipiului București, viceprimarii, președinții și vicepreședinții consiliilor județene. Este asimilat aleșilor locali și delegatul sătesc. Legea nr. 215/2001 Art. 20 - (1) Comunele, orașele, municipiile și județele sunt unități administrativ-teritoriale în care se exercită autonomia locală și în care se organizează și funcționează autorități ale administrației publice locale. Art. 21 - (1) Unitățile administrativ-teritoriale sunt persoane juridice de drept public, cu capacitate juridică deplină și patrimoniu propriu. Acestea sunt subiecte juridice de drept fiscal, titulare ale codului de înregistrare fiscală și ale conturilor deschise la unitățile teritoriale de trezorerie, precum și la unitățile bancare. Unitățile administrativ-teritoriale sunt titulare ale drepturilor și obligațiilor ce decurg din contractele privind administrarea bunurilor care aparțin domeniului public și privat în care acestea sunt parte, precum și din raporturile cu alte persoane fizice sau juridice, în condițiile legii. Art. 23 - (1) Autoritățile administrației publice prin care se realizează autonomia locală în comune, orașe și municipii sunt consiliile locale, comunale, orășenești și municipale, ca autorități deliberative, și primarii, ca autorități executive. Consiliile locale și primarii se aleg în condițiile prevăzute de legea pentru alegerea autorităților administrației publice locale. (2) Consiliile locale și primarii funcționează ca autorități ale administrației publice locale și rezolvă treburile publice din comune, orașe și municipii, în condițiile legii. Art. 51 - (1) În exercitarea mandatului, consilierii locali sunt în serviciul colectivității locale. (2) Primarul este obligat ca, prin intermediul secretarului și al aparatului de specialitate, să pună la dispoziție consilierilor locali, la cererea acestora, în termen de cel mult 10 zile lucrătoare, informațiile necesare în vederea îndeplinirii mandatului. (3) Consilierii locali sunt obligați ca, în îndeplinirea mandatului, să organizeze periodic întâlniri cu cetățenii și să acorde audiențe. (4) Fiecare consilier local, precum și viceprimarul sunt obligați să prezinte un raport anual de activitate, care va fi făcut public prin grija secretarului. (5) Pentru participarea la ședințele consiliului local și ale comisiilor de specialitate, consilierul local primește o indemnizație stabilită în condițiile legii. (6) Consilierii locali au dreptul la decontarea cheltuielilor pe care le efectuează în îndeplinirea mandatului lor, în condițiile legii. (7) Consiliul local poate hotărî diminuarea cuantumului indemnizației prevăzute la alin. (5) și a cotei în care se face decontarea conform prevederilor alin. (6), în concordanță cu posibilitățile de finanțare. Art. 53 - (1) Locuitorii satelor care nu au consilieri locali aleși în consiliile locale sunt reprezentați la ședințele de consiliu de un delegat sătesc. (2) Delegatul sătesc este ales pe perioada mandatului consiliului local de o adunare sătească, convocată cu cel puțin 15 zile înainte de primar. Alegerea delegatului sătesc se desfășoară în prezența primarului sau a viceprimarului și a minimum 2 consilieri desemnați prin hotărârea consiliului local. Alegerea delegatului sătesc se face cu majoritatea voturilor celor prezenți la această adunare. La adunarea sătească pot participa toți cetățenii cu drept de vot și domiciliul în satul respectiv. (3) La discutarea problemelor privind satele respective delegații sătești vor fi invitați în mod obligatoriu. Votul acestora are caracter consultativ. (4) Delegatului sătesc îi sunt aplicabile, în mod corespunzător, prevederile art. 51 alin. (5) și (6). Art. 62 - (1) Primarul reprezintă unitatea administrativ-teritorială în relațiile cu alte autorități publice, cu persoanele fizice sau juridice române ori străine, precum și în justiție. Art. 121 - Constituția României (1) Autoritățile administrației publice, prin care se realizează autonomia locală în comune și în orașe, sunt consiliile locale alese și primarii aleși, în condițiile legii. (2) Consiliile locale și primarii funcționează, în condițiile legii, ca autorități administrative autonome și rezolvă treburile publice din comune și din orașe. (3) Autoritățile prevăzute la alin. (1) se pot constitui și în subdiviziunile administrativ-teritoriale ale municipiilor. Având în vedere textele legale sus citate, precum și starea de fapt reținută în cauză, Înalta Curte constată că, în mod corect, instanța de fond a considerat că intimatul-reclamant nu s-a aflat în stare de incompatibilitate, deoarece legiuitorul a prevăzut în mod expres și limitativ cazurile în care intervine incompatibilitatea, calitatea de delegat sătesc neintrând sub incidența interdicției prevăzute la art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003. Astfel o prima observație este aceea că enumerarea persoanelor cărora li se aplică interdicția prevăzută de textul art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 este una limitativă, iar printre aceste persoane nu se regăsesc și delegații sătești. Prin urmare, având în vedere că interdicția de a contracta constituie o situație de excepție de la principiul capacității de folosință, aceasta este de strictă interpretare, neputând fi extinsă la alte situații neprevăzute de lege. Conform art. 29 alin. (1) C. civ., nimeni nu poate fi îngrădit în capacitatea sa de folosință decât în cazurile și condițiile prevăzute de lege, iar, potrivit art. 1.180 C. civ., poate contracta orice persoană care nu este declarată incapabilă de lege și nici oprită să încheie anumite contracte. Ca atare, Înalta Curte constată corectă concluzia primei instanțe în sensul că, incapacitatea specială de a contracta trebuie să rezulte în mod expres din lege, or, în speță, nu se verifică. În același sens, nu poate fi omis nici faptul că dispozițiile generale încorporate la art. 80 din Legea nr. 161/2003, Cap. III, Secțiunea 1, circumscriu domeniul de aplicare al incompatibilităților privind demnitățile publice și funcțiile publice numai la cele reglementate de Constituție, de legea aplicabilă autorității sau instituției publice în care persoanele ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică își desfășoară activitatea, precum și la dispozițiile prezentului titlu. Prin urmare, starea de incompatibilitate întemeiată pe dispozițiile Legii nr. 161/2003, reținute în sarcina intimatului reclamant, trebuia să aibă în vedere numai funcțiile publice enumerate în mod exclusiv și limitativ în cuprinsul Legii nr. 161/2003. Pe de altă parte, Înalta Curte constată corectă și observația primei instanțe, în sensul că legiuitorul nu a avut în vedere la instituirea stării de incompatibilitate și pe delegatul sătesc, statutul acestuia fiind diferit de cel al consilierilor locali. Potrivit art. 55 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, delegatul sătesc este reprezentantul locuitorilor satelor care nu au consilieri locali aleși în consiliile locale, delegatul sătesc fiind ales, conform alin. (2) al aceluiași articol, pe perioada mandatului consiliului local de către o adunare sătească. De asemenea, este de subliniat că invitarea delegaților sătești este obligatorie numai la discutarea problemelor privind satele respective, dar, chiar și în acest caz, votul delegaților sătești are caracter consultativ. În schimb, consilierul este obligat să se prezinte la ședința consiliului local (art. 40 din Legea nr. 215/2001) și are dreptul să voteze pentru adoptarea hotărârilor de consiliu local (art. 45 din Legea nr. 215/2001), fiind evidentă diferența de statut dintre cele două funcții/calității. În consecință, numai în considerarea prevederilor art. 2 alin. (1) din Legea nr. 393/2004, care asimilează într-un caz particular delegatul sătesc consilierului local, nu se poate susține că incompatibilitatea instituită de art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 este aplicabilă și delegatului sătesc. Toate aceste aspecte au fost judicios reținute în cauză, prima instanță atribuindu-le semnificația cuvenită, motiv pentru care criticile recurentei sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, calea de atac exercitată fiind nefondată.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.