ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 90/2020

Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată, la data de 8 aprilie 2016, pe rolul Tribunalului Argeș, reclamantul A., în contradictoriu cu Agenția Națională de Integritate, solicită instanței ca, prin hotărârea ce o va pronunța, să se dispună anularea actului administrativ reprezentat de Raportul de evaluare nr. x din 18 martie 2016, emis de pârâtă, constatând inexistența stării de incompatibilitate a reclamantului reținută netemeinic de pârâtă.

Soluția primei instanțe Prin Sentința nr. 179/F-CONT din 3 octombrie 2016, Curtea de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, având ca obiect contestația împotriva raportului de evaluare a incompatibilității nr. x. A dispus anularea raportului de evaluare nr. x din 18 martie 2016 emis de A.N.I.

Calea de atac exercitată Împotriva acestei sentințe, pârâta Agenția Națională de Integritate a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, iar în rejudecare, modificarea în tot a sentinței civile pronunțată în cauză, în sensul respingerii contestației și a menținerii ca temeinic a Raportului de evaluare nr. x din 18 martie 2016. În opinia recurentei prima instanță, în mod eronat a aplicat și interpretat prevederile din Legea nr. 161/2003, coroborate cu prevederile art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, întrucât pentru perioada de referință, din interpretarea coroborată a celor două prevederi legale, rezultă faptul că prin instituirea obligației unei primar de a-și desemna un reprezentant în consiliul de administrație al unităților de învățământ, legiuitorul a urmărit respectarea prevederilor legale referitoare la incompatibilitățile funcției de primar și evitarea apariției unor astfel de situații. Legea nr. 1/2011 prevedea obligativitatea primarului de a desemna un reprezentant al său în Consiliul de Administrație al Grupului Școlar Industrial însurăței, și anume o alta persoană din aparatul său de specialitate, pentru a nu se genera o incompatibilitate de genul celei prevăzute de art. 87 alin. (1), lit. d) din Legea 161/2003. Legiuitorul folosind expresia "reprezentant al primarului" tocmai pentru a pune în concordanță cele două acte normative astfel încât legea nouă (Legea nr. 1/2011) să respecte dispozițiile privind incompatibilitățile funcției de primar stipulate expres de legea veche (Legea nr. 161/2003). Astfel, în perioada 20 iunie 2012 - 3 octombrie 2012, având în vedere forma art. 96 din Legea nr. 1/2011 și în lumina dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, exercitarea simultană de către intimatul -reclamant a funcției de primar și a calității de membru în consiliul de administrație al școlii, generează o stare de incompatibilitate, aspect reținut în mod temeinic și legai de către inspectorul de integritate în raportul de evaluare contestat. Contrar celor susținute de instanța de fond, calitatea de membru în Consiliile de Administrație ale de învățământ în speță rezultă în mod evident din adresele transmise de către Primăria Costești către respectivele instituții, adrese în care se menționează faptul că A. - primarul orașului Costești va face parte din componența Consiliului de administrație. Este evident astfel faptul că, prin aceste adrese, Primăria Costești și-a desemnat reprezentantul în consiliile de administrație ale celor trei unități de învățământ, acest reprezentant fiind însuși primarul -A. - chiar dacă nu a existat o dispoziție expresă în acest sens. De altfel, susținerile nefondate ale instanței de fond potrivit cărora, participarea intimatului la ședințele consiliilor de administrație ar fi reprezentat doar o simplă exercitare a prerogativelor conferite de art. 62 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 sunt contrazise chiar de convocatoarele și procesele-verbale încheiate cu ocazia acestor ședințe (desfășurate în perioada 2012 - 2013) pe care A. Ie-a semnat în calitate de membru. Mai mult decât atât, din conținutul acestor procese-verbale rezultă faptul că intimatul a participat la deliberarea și adoptarea Hotărârilor Consiliilor de administrație, acțiuni ce nu puteau fi realizate decât în calitate de membru al acestora întrucât conform alin. (8) al art. 96 din Legea nr. 1/2001 "Hotărârile consiliului de administrație se adoptă cu majoritatea voturilor celor prezenți, mai puțin cele prevăzute la art. 93." Este exclusă astfel interpretarea pe care instanța de fond o dă prezenței intimatului la ședințele consiliilor de administrație ale instituțiilor de învățământ în speță, având în vedere faptul că doar calitatea de membru al respectivelor consilii conferea dreptul de a participa la deliberări și la adoptarea de hotărâri, calitate pe care și A. a deținut-o. A reiterat faptul că, perioada în care, prin raportul de evaluare contestat, a fost constatată starea de incompatibilitate a intimatului este 19 iunie 2012 - 14 ianuarie 2013 perioadă în care, conform art. 96 alin. (2) - în forma aflată în vigoare la acea dată primarul avea obligația de a desemna un reprezentat al său în consiliile de administrație ale instituțiilor de învățământ. Intimatul A. avea obligația de a exercita funcția publică cu respectarea principiilor privind imparțialitatea, integritatea, transparența deciziei și supremația interesului public pentru a preveni generarea unei eventuale situații de incompatibilitate, obligație pe care nu a respectat-o.

Apărările formulate în cauză Intimatul-reclamant A. a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală și temeinică a sentinței pronunțată de către instanța de fond.

Considerentele Înaltei Curți de Casație și Justiție asupra recursului Examinând hotărârea atacată în raport cu criticile formulate și cadrul normativ aplicabil, Înalta Curte de Casație și Justiție constată că recursul declarat în cauză este fondat, pentru considerentele ce urmează. Prin Raportul de evaluare nr. x din 18 martie 2016 întocmit de recurenta Agenția Națională de Integritate, s-a constatat starea de incompatibilitate a intimatului-reclamant pentru că în perioada 19 iunie 2012 (data validării reclamantului în funcția de primar) - 10 septembrie 2012 (data semnării ultimului proces-verbal ca membru în Consiliul de Administrație al Liceului Tehnologic Costești) a deținut calitatea de membru în Consiliul de Administrație al Liceului Tehnologic Costești. De asemenea s-a mai reținut că în perioada 19 iunie 2012 (data validării reclamantului în funcția de primar) - 14 ianuarie 2013 (data semnării ultimului proces-verbal ca membru în Consiliul de Administrație al Liceului Teoretic Costești) a deținut calitatea de membru în Consiliul de Administrație al Liceului Teoretic Costești. Totodată s-a mai constatat că în perioada 19 iunie 2012 (data validării reclamantului în funcția de primar) - 22 octombrie 2012 (data semnării ultimului proces-verbal ca membru în Consiliul de Administrație al Școlii Gimnaziale nr. 1 Costești - Argeș) a deținut calitatea de membru în Consiliul de Administrație al Școlii Gimnaziale nr. 1 Costești - Argeș, încălcând în acest fel prevederile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, în forma în vigoare în perioada de referință a evaluării, și anume 19 iunie 2012 - 14 ianuarie 2013. Astfel, potrivit art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, "Funcția de primar, viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean este incompatibilă cu: (...) d) funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administrație ori cenzor sau orice altă funcție de conducere ori de execuție la societățile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituții de credit, societățile de asigurare și cele financiare, la regiile autonome de interes național sau local, la companiile și societățile naționale, precum și la instituțiile publice." De asemenea, conform art. 96 alin. (2) lit. a) din Legea educației naționale nr. 1/2011, în forma în vigoare a dispozițiilor până la data de 30 iunie 2014, "În unitățile de învățământ de stat, consiliul de administrație este organ de conducere și este constituit din 7, 9 sau 13 membri, astfel: a) în cazul unităților de învățământ de nivel gimnazial cu un singur rând de clase, consiliul de administrație este format din 7 membri, cu următoarea componență: 3 cadre didactice, inclusiv directorul; 2 reprezentanți ai părinților; un reprezentant al primarului; un reprezentant al consiliului local. Prevederile prezentului articol se aplică în mod corespunzător și pentru învățământul preșcolar și primar." În raport de conținutul clar și precis determinat al acestor dispoziții legale, se constată că starea de incompatibilitate există în prezența îndeplinirii simultane a funcției de primar cu calitatea de membru în consiliul de administrație al unei instituții publice. Astfel, trebuie avut în vedere domeniul diferit de reglementare al dispozițiilor în examinare, art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 stabilind incompatibilitățile specifice aleșilor locali, iar art. 96 alin. (2) lit. a) din Legea educației naționale nr. 1/2011 referindu-se la constituirea consiliilor de administrație în cazul unităților de învățământ de stat de nivel gimnazial, preșcolar și primar. Apoi, dispozițiile art. 96 alin. (2) lit. a) din Legea educației naționale nr. 1/2011 nu obligă primarul să fie membru în consiliul de administrație al școlii, ci prevede numai că, în cazul unităților de învățământ de nivel gimnazial, consiliul de administrație include și un reprezentant al primarului, dispoziția normei fiind precis determinată sub aspectul obligației prevăzute în sarcina primarului, aceea privind desemnarea unui astfel de reprezentant în consiliul de administrație. Nu există, așadar, niciun conflict/necorelare între dispozițiile de lege incidente cauzei, intenția legiuitorului fiind clară și neechivoc exprimată, în sensul stabilirii unei incompatibilități între funcția de primar și cea de membru în consiliul de administrație al unei instituții publice. Dispozițiile art. 96 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 1/2011 nu intră în conflict cu prevederea de la art. 87 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 161/2003, dimpotrivă, face posibilă evitarea/ înlăturarea situației de incompatibilitate, prin obligația de numire a unui reprezentant al primarului în consiliul de administrației al unității de învățământ. Această obligație nu se consideră îndeplinită și nu produce efecte sub aspectul inexistenței incompatibilității, în cazul în care calitatea de reprezentant al primarului în consiliul de administrație al unității școlare este transferată tot în persoana primarului, acesta fiind cel care participă la ședințele consiliului de administrație, deținând astfel calitatea de membru în consiliul de administrație al unei instituții publice, adică tocmai ceea ce se interzice primarului în exercitarea mandatului său de ales local. Așa fiind, Înalta Curte constată că numirea primarului în consiliul de administrație nu a avut loc în temeiul și cu respectarea legii, persoana desemnată/numită în calitate de reprezentant al primarului în consiliul de administrație al unității de învățământ având obligația de a nu încălca ea însăși regimul juridic al incompatibilităților. Faptul că prin O.U.G. nr. 49/2014 au fost modificate dispozițiile art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, prevăzându-se că însuși primarul poate face parte din consiliul de administrație al unității de învățământ nu înseamnă că în reglementarea anterioară primarul putea deține valabil calitatea de reprezentant al primarului. Dimpotrivă, tocmai pentru că, în perioada de referință, participarea primarului în consiliul de administrație al unei instituții publice era sancționată pe temeiul art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, a fost prevăzută obligația de desemnare a unui reprezentant al primarului în consiliul de administrație al unității de învățământ de nivel gimnazial, învățământ preșcolar și primar. Reglementarea incompatibilităților, din punct de vedere al existenței și efectelor pe care le generează, se raportează la legea în vigoare la momentul cumulării funcțiilor incompatibile, fără a avea relevanță modificările legislative intervenite ulterior, în cursul sau după finalizarea activității de evaluare. Această interpretare a fost confirmată și de soluția de unificare a practicii judiciare adoptată de judecătorii secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, în ședința din 21 iunie 2018, în sensul "constatării stării de incompatibilitate prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, pentru situații ivite anterior modificării textului de lege și a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 49 din 26 iunie 2014." În consecință, Înalta Curte constată că intimatul-reclamant, în calitate de primar, avea obligația, conform textelor de lege menționate, să desemneze un reprezentant al primarului în Consiliile de administrație ale Liceului Tehnologic Costești, Liceului Teoretic Costești, precum și ale Școlii Gimnaziale Nr. 1 Costești - Argeș, și nu să accepte să participe în cadrul acestora în calitate de membru. Procedându-se astfel au fost încălcate prevederile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003. Nu pot fi reținute considerentele instanței de fond potrivit cărora participarea intimatului-reclamant la ședințele consiliilor de administrație ar fi reprezentat doar o simplă exercitare a prerogativelor conferite de art. 62 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, deoarece, raportat și la materialul probator administrat în cauză, intimatul-reclamant a exercitat funcția de membru în consiliile de administrație ale școlilor, dovadă fiind procesele-verbale, care nu au fost contestate niciodată. Intimatul, în calitate de primar, avea obligația de a desemna un reprezentant în Consiliile de Administrație ale unităților școlare în discuție, și nu să accepte să participe în calitate de membru. Astfel, din procesele-verbale ale ședințelor consiliilor de administrație încheiate în perioada de referință, rezultă că intimatul-reclamant a participat la aceste ședințe, semnând procesele-verbale în calitate de membru al consiliului de administrație. Împrejurarea că nu ar exista un act pentru perioada respectivă, prin care să fie nominalizat în această calitate nu poate duce la concluzia că nu ar fi avut calitatea de membru în consiliul de administrație, întrucât procesele-verbale poartă semnătura sa în calitate de membru. Acesta a participat efectiv la ședințele Consiliului de administrație, semnând procesele-verbale de ședință, iar din conținutul acestora rezultă că a participat la deliberarea și adoptarea hotărârilor Consiliilor de administrație, acțiuni ce nu puteau fi realizate decât în calitate de membru al acestora, întrucât conform art. 96 alin. (8) din Legea nr. 1/2001 "Hotărârile consiliului de administrație se adoptă cu majoritatea voturilor celor prezenți, mai puțin cele prevăzute la art. 93." Se are în vedere că doar calitatea de membru al respectivelor consilii conferea dreptul de a participa la deliberări și la adoptarea de hotărâri, calitate pe care și intimatul-reclamant a deținut-o. Prin urmare, Înalta Curte constată că starea de incompatibilitate reținută în sarcina intimatului-reclamant a fost constatată pentru perioada 19 iunie 2012 - 14 ianuarie 2013, când, potrivit dispozițiilor art. 96 alin. (2) - în forma în vigoare la acea dată, primarul avea obligația să își desemneze un reprezentant în consiliile de administrație ale instituțiilor de învățământ, neîndeplinirea acestei obligații atrăgând incidența prevederilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, în forma în vigoare intervalului temporal pentru care se constatase incidentul de integritate.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru toate considerentele mai sus expuse, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, raportat la art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat în cauză, va casa în tot sentința recurată și, pe fond, va respinge contestația ca neîntemeiată.