ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6124/2019

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2017, reclamantele Universitatea "Constantin Brâncuși" ("Universitate") și A. SA ("A."), în contradictoriu cu pârâtul Organismul Intermediar Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane - Ministerul Educației Naționale și Cercetării Științifice, formulăm, în temeiul dispozițiilor art. 8 din Legea nr. 554/2004, privind contenciosul administrative, cu modificările și completările ulterioare, a solicitat următoarele: - anularea Deciziei OIPOSDRU-MENCS nr. x din 9 august 2016 privind soluționarea contestației înregistrată la OIPOSDRU-MENCS cu nr. x din 27 iunie 2016; - obligarea pârâtei la validarea și plata către universitate pentru activitățile realizate de partenerul 2 - A. a sumei de 76.320,99 RON, solicitată la rambursare prin cererea de rambursare CR 7 suplimentară depusă în cadrul proiectului "posdru/87/1.3./s/62517"formarea continuă a profesorilor de chimie în societatea cunoașterii"

Hotărârea instanței de fond Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal Curtea de Apel București, a respins ca neîntemeiate excepțiile inadmisibilității și a lipsei calității procesuale active a reclamantei A. SA, a admis în parte acțiunea formulată de reclamanții Universitatea Constantin Brâncuși și A. SA, în contradictoriu cu pârâtul OIPOCU - Ministerul Educației Naționale (fost OIPOSDRU-MENCS), a anulat în parte Decizia nr. x din 9 august 2016 și a obligat pârâtul la plata către reclamanți a sumelor solicitate prin CR 7 suplimentară cu excepția valorii primelor acordate experților. Totodată, a obligat pârâtul la plata către reclamanta Universitatea Constantin Brâncuși, a sumei de 275 RON reprezentând, cheltuieli de judecată, proporțional celor admise și a respins în rest cererea, ca neîntemeiată.

Calea de atac a recursului exercitată în cauză și motivele înfățișate Împotriva Sentinței civile nr. 2611 din 26 iunie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a promovat recurs pârâtul Organismul Intermediar Programul Operațional Capital Uman - Ministerul Educației Naționale (actualmente Organismul Intermediar Programul Operațional Capital Uman - Ministerul Educației și Cercetării), în condițiile art. 493 C. proc. civ. Susținând că aceasta a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurentul a solicitat, admiterea recursului, astfel cum a fost formulat.

Apărările formulate de autoritatea intimată Intimatele-reclamante Universitatea Constantin Brâncuși și A. SA au depus întâmpinare prin care au solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a soluției instanței de fond. În opinia sa, prima instanță a aplicat în mod corect dispozițiile legale, incidente în cauză.

Procedura derulată în recurs Recursul fiind de competența Înaltei Curți, a fost urmată procedura de filtrare prevăzută de dispozițiile art. 493 C. proc. civ. civilă. Însă, prin rezoluția completului învestit cu soluționarea dosarului din data de 24 octombrie 2018, a fost fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de 25 octombrie 2019, constatându-se că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigențelor dispozițiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., față de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. II.Analiza cererii de recurs 1. Motivele de fapt și de drept relevante Înalta Curte, examinând hotărârea atacată în raport de prevederile legale incidente, și față de criticile recurentului-pârât, constată recursul nefondat pentru considerentele ce urmează. Recursul întemeiat în drept pe dispozițiile art. 488 alin. (1) C. proc. civ. se subscrie următoarelor motive: 1. Intimatele-reclamante au solicitat anularea "Decizie" cu nr. x din 9 august 2016, care în fapt este o adresă de răspuns ca urmare a punctului de vedere exprimat de beneficiar cu privire la Scrisoarea de informare nr. x din 1 iunie 2016. Actul contestat de reclamante, reprezentat de Adresa de răspuns cu nr. x din 9 august 2016, este subsecvent Scrisorii de informare a beneficiarului cu nr. x din 1 iunie 2016, document necontestat de reclamante. Având în vedere că Legea nr. 554/2004 este o lege cadru pentru dezbaterea contenciosului administrativ pe calea instanței, existența unor norme speciale care reglementează anumite raporturi juridice cu caracter special prin consacrarea de către legiuitor a normei speciale, considerăm că legislația specifică privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora, are întâietate în aplicare, privind acest domeniu. Astfel, dacă Legea nr. 554/2004 este o normă generală din acest punct de vedere, O.U.G. nr. 66/2011 este norma specială, care conform principiului specialia derogant generalibus, stabilește particularitățile legislative aplicabile în considerarea raporturilor juridice privind constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora, aspect de la care instanța nu poate deroga. În acest sens, în procesul specific de constatare și sancționare a neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora, distingem între mai multe operațiuni și acte administrative, unele care pot face obiectul dezbaterii judecătorești în contenciosul administrativ, iar altele care conform principiilor dreptului administrativ, nu pot face obiectul unei asemenea acțiuni. În consecință, susținem că în conformitate cu distincțiile dreptului administrativ, actele de informare constând în prezentarea unei situații de fapt, nu pot fi contestate pe calea contenciosului administrativ. Conform prevederilor imperative ale art. 21 alin. (19) și alin. (20) din O.U.G. nr. 66/2011 ca normă specială, actele administrative care pot face obiectul dezbaterii în contencios administrativ, sunt strict numite de legiuitor: "(19) Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanței bugetare este act administrativ în sensul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare. (20) Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanței bugetare/Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare constituie titlu de creanță și se emite în vederea stingerii acestei creanțe." coroborat cu art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011: "(2) Deciziile pronunțate în soluționarea contestațiilor pot fi atacate de către contestatar la instanța judecătorească de contencios administrativ competentă, în conformitate cu prevederile Legii nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare." Prin scrisorile de informare a beneficiarului nu se dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice și nici scopul emiterii acestora nu a este executarea sau organizarea executării legii, astfel nefiind îndeplinite condițiile prevăzute de art. 1 alin. (1) rap. la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 544/2004 și după cum am menționat mai sus, nici nu se regăsesc printre documentele expres menționate de legiuitor în art. 21 alin. (20) din O.U.G. nr. 66/2011 ca având calitatea de titlu de creanță, nefiind reținute de legiuitor nici între actele care pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ după optarea pentru calea contestației administrative conform art. 21 alin. (19) și art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011. Mai mult chiar, scrisoarea de informare a beneficiarului și adresa de răspuns, care fac obiectul dosarului, nu determină întocmirea unui titlu de creanță, nefiind nici acte anexe sau conexe acestora. 2. Având în vedere faptul că actul administrativ a cărui anulare se cere de către intervenientă, este de fapt un act administrativ cu caracter individual, care: - creează și modifică drepturi și obligații în beneficiul sau în sarcina unei persoane determinate, respectiv Universitatea "Constantin Brâncuși" din Târgu Jiu., - produce efecte, față de o persoană nominalizată expres în conținutul actului, respectiv Universitatea "Constantin Brâncuși" din Târgu Jiu. Nefiind vorba despre un act administrativ opozabil erga omnes, obiectul cauzei din cererea introductivă de instanță: - nu poate atribui reclamantei A. SA, vocația de a beneficia de dreptul de contestare pe calea contenciosului administrativ a Adresei de răspuns a beneficiarului (așa zisa "Decizie") nr. x din 9 august 2016 adresată Universității "Constantin Brâncuși" din Târgu Jiu, atât timp cât respectivele acte administrative unilaterale nu sunt adresate A. SA. - pe cale de consecință, nu poate avea A. SA calitatea procesuală activă în prezenta cauză. 3. Pe fondul cererii s-a arătat că în lipsa documentelor care să justifice cheltuială realizată pentru experții anterior menționați, recurenta a invalidat acele cheltuieli ca fiind neeligibile. S-a arătat că prin cererea de chemare în judecată, reclamata precizează la pagina 4, că "toate documentele au fost retransmise odată cu contestația, inclusiv documentele omise a fi prezentate inițial ...", însă apreciem că în baza principiului nemo auditur propriam turpitudinem allegans, care arată că nimeni nu poate să obțină foloase invocând propria sa vină, incorectitudine, necinste, și nici să se apere valorificând un asemenea temei. Aceasta afirmație din cuprinsul cererii de chemare în judecată, duce fără putință de tăgadă, la dovedirea modului defectuos al reclamantei de a implementa proiectul. S-a subliniat și că reclamanta a încălcat atât dispozițiile Ghidului Solicitantului, care reprezintă documentul pilon ce "stabilește condițiile în care se poate cere finanțarea unui proiect în cadrul Programului Operațional Sectorial pentru Dezvoltarea Resurselor Umane și implicit limitele în care se poate perfecta contractul de finanțare." (așa cum a reținut Curtea de Apel București în considerentele Hotărârii nr. 6 din 19 ianuarie 2015) cât și cele ale art. 126 din Regulamentul 966 (Euratom) al Parlamentului European și al Consiliului, privind normele financiare aplicabile bugetului general al Uniunii. Conform Ghidului Solicitantului "Pentru a fi eligibilă, o cheltuială trebuie să îndeplinească în mod cumulativ următoarele condiții: (...) să fie în conformitate cu principiile unui management financiar riguros, având în vedere utilizarea eficientă a fondurilor și un raport optim cost-rezultate" iar conform art. 126 din Regulamentul 966 (Euroatom) privind normele financiare aplicabile bugetului general al Uniunii "(2) Costurile eligibile sunt costurile suportate efectiv de beneficiarul unui grant și care îndeplinesc cumulativ următoarele condiții (...) f) sunt rezonabile, justificate și să respecte cerințele bunei gestionări financiare, în special din punctul de vedere al economiei și al eficienței". Concluzionează partea că astfel, în lipsa depunerii inițiale a documentelor justificative, reclamanta (Universitatea) face dovada încălcării principiului managementului financiar riguros datorită lipsei de responsabilitate în vederea implementării și implicit a solicitării la rambursare a cheltuielilor declarate ca neeligibile în urmă analizării lor. 1. În ceea ce privește greșita respingere de către instanța de fond a inadmisibilității acțiunii Scrisoarea de informare la care recurenta face trimitere nu reprezintă un act administrativ care să poată fi contestat în mod direct în instanță în condițiile Legii nr. 554/2004. În mod corect împotriva Scrisorii s-a formulat contestație administrativă, respinsă prin Decizia de soluționare a cărei anulare face obiectul prezentei. Or, răspunsul la contestație nu are o existență de sine stătătoare ca act juridic, el reprezentând o reanalizare a actului Scrisoare de informare care a determinat, prin dispoziția sa o anumită stare de fapt și de drept. În aceste condiții ceea ce trebuie avut în vedere este finalitatea actului respectiv faptul că prin admiterea contestației reclamantele urmăreau anularea Scrisorii de informare, care invalida la plată o sumă de 76.320 RON. Astfel, cum prin actul atacat s-a urmărit ca finalitate tocmai desființarea scrisorii de informare, reprezintă doar un sofism a afirma că acțiunea este inadmisibilă doar pentru că reclamantele nu au solicitat în secund anularea și acelui act. 2. Cât privește lipsa calității procesuale active a SC A., poziția recurentei pornind de la aceea nu ar fi fost semnatara contractului de finanțare, susținerea nu poate fi primită, ea figurând ca parte (partener secund) născându-se între părți raporturi juridice. Nu poate fi vorba în ceea ce privește SC A. de o parte străină de contract C. civ. norma având prevăzute pentru situații de gen instituții pe deplin conturate. 3. Pe fondul cauzei, se reține că motivul invalidării de către Autoritate a cheltuielilor A. este, conform Scrisorii Standard de Informare și Deciziei de soluționare a contestației, faptul că "nu s-a făcut dovada respectării rezonabilității costurilor și asigurarea managementului financiar riguros al proiectului și nu au fost depuse documentele justificative suport conform obligațiilor contractuale și prevederilor Instrucțiunilor AMPOSDRU în vigoare la data efectuării activităților/plăților". Cererea reclamantelor vizând: - 57.015,00 RON, reprezentând cheltuieli salariale (parțial luna ianuarie 2014) solicitate la rambursare de către Partenerul nr. 2 SC A. SA pentru experții proprii: B., C., D. și E., deoarece nu s-a făcut dovada respectării rezonabilității costurilor și asigurarea managementului financiar riguros al proiectului și nu au fost depuse documentele justificative suport conform obligațiilor contractuale și prevederilor Instrucțiunilor AMPOSDRU în vigoare la data efectuării activităților/plăților - 19.305,00 RON, reprezentând cheltuieli salariale (parțial luna februarie 2014) solicitate la rambursare de către Partenerul nr. 2 SC A. SA pentru experții proprii: C. și F., fiind respinsă deoarece nu s-a făcut dovada respectării rezonabilității costurilor și asigurarea managementului financiar riguros al proiectului și nu au fost depuse documentele justificative suport conform obligațiilor contractuale și prevederilor Instrucțiunilor AMPOSDRU în vigoare la data efectuării activităților/plăților. Totodată, nu au fost prezentate documente justificative care atesta modul de acordare a primelor pentru angajați (de exemplu: decizie cu beneficiarii de prime, regulament/metodologie de acordare prime etc.). Față de dezbaterile din faza judecății în fața primei instanței, în acest caz critica se limitează la motivarea corectitudinii actelor administrative emise de recurentă, "în lipsa depunerii inițiale a documentelor justificative". Strict din acest punct de vedere și fără a nega o anumită culpă a reclamantelor trebuie subliniată și întărită atitudinea recurentei care, așa cum a arătat și instanța de fond, deși în revenea pârâtei potrivit prevederilor contractului de finanțare-art. 9 lit. B) alin. (3), obligația de a verifica în mod activ documentația atașată în sprijinul cererii de rambursare și de a solicita în măsura în care considera necesar suplimentarea acesteia, obligația însă nu a fost respectată și astfel determinând caracterul exclusiv formal al refuzului. Concret, nu poate fi admisă o astfel de atitudine care să sancționeze neprezentarea de documente atașate unei cereri (utile sau mai puțin) în locul unei atitudini normale de a pune în vedere părții să-și completeze documentația aferentă. Se va reține și că reclamantele nu au contestat respingerea de către instanța fond a cererilor de plată pentru primele acordate experților. Astfel, în raport de analiza de mai sus Sentința apare ca temeinică și legală. 2. Temeiul de drept al soluției adoptate în recurs Cum motivele invocate nu se încadrează în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ. urmează a respinge recursul ca nefondat.