Decizia nr. 5902/2019 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara, la data de 3 iulie 2018, sub nr. x/2018, petenta A. SRL a solicitat, în contradictoriu cu intimații Spitalul Municipal de Urgență Caransebeș și B., ca prin hotărârea ce se va pronunța în cauză: - să se aplice intimatei B. o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, pentru neexecutarea deciziei CNSC nr. 51/C8/4148, 4163, 4205 din 8 ianuarie 2018, cu începere din data de 25 martie 2018 și până la data îndeplinirii obligației instituite prin decizie, de reanalizare a ofertelor depuse de C. SRL, D. SRL, E. SRL, F. SRL și G. SRL, în termen de 15 zile de la comunicarea deciziei; - să fie obligat intimatul Spitalul Municipal de Urgență Caransebeș la plata unor penalități prevăzute de art. 906 alin. (2) C. proc. civ., în sumă de 1.000 RON/zi de întârziere cu începere de la data de 25 martie 2018 și până la momentul îndeplinirii obligației stabilite în dispozitivul aceleiași decizii CNSC, de reevaluare a ofertelor depuse de C. SRL, D. SRL, E. SRL, F. SRL și G. SRL, precum și la plata cheltuielilor de judecată. În drept, au fost invocate dispozițiile art. 24 din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificată și completată. Prin întâmpinare, intimații Spitalul Municipal de Urgență Caransebeș și B. au invocat excepția de necompetență materială a Curții de Apel Timișoara în soluționarea cererii și excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei de rang II. La termenul de judecată din 25 iulie 2018 a fost respinsă excepția de necompetență materială invocată prin întâmpinare și a fost invocată din oficiu excepția inadmisibilității cererii.

Hotărârea primei instanțe Prin Decizia nr. 1451 din 25 iulie 2018, Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal a respins cererea promovată de petenta A. SRL, lider al asocierii S. "A. " SRL +S. "H." SRL, în contradictoriu cu intimatul Spitalul Municipal de Urgență Caransebeș, ca inadmisibilă. Prin Încheierea din ședința camerei de consiliu din 26 iulie 2018, Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal a îndreptat din oficiu eroarea materială strecurată în cuprinsul dispozitivului Deciziei nr. 1451 din 25 iulie 2018 pronunțate de Curtea de Apel Timișoara în Dosar nr. x/2018, în sensul că, în primul paragraf a fost menționată în calitate de intimată și B., iar în al treilea paragraf, a fost menționată calea de atac "Cu drept de recurs în termen de 15 zile de la comunicare. Recursul se va depune la Curtea de Apel Timișoara", în loc de "Definitivă".

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva Deciziei nr. 1451 din 25 iulie 2018 a Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, a formulat recurs petenta SC A. SRL, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., republicat, solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe, cu cheltuieli de judecată. În criticile sale, recurenta Societatea A. SRL a arătat că prima instanță, prin hotărârea pronunțată în cauză, a încălcat prevederile art. 2 alin. (7) și (8) din Directiva 89/665/CEE, întrucât a stabilit că nu există un remediu judiciar național, de natură civilă, la împotrivirea unei autorități contractante în executarea unei decizii CNSC. Totodată, a invocat recurenta-reclamantă încălcarea art. 6 parag. (1) din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, arătând că i se refuză accesul la o procedură de executare a unei decizii CNSC, confirmată printr-o hotărâre judecătorească, ceea ce, în opinia sa, reprezintă o conduită inadmisibilă a instanței judecătorești, fiindu-i astfel, grav încălcat dreptul de a participa la un proces civil. În privința normelor naționale incidente, a susținut recurenta-reclamantă că prima instanță a încălcat principiul fundamental al obligativității soluționării oricărei cereri de competența instanțelor judecătorești, reglementat de art. 5 alin. (2) și (3) C. proc. civ., iar în privința cererii sale de executare silită, încuviințarea unei astfel de cereri se îndeplinește de către instanța competentă, potrivit prevederilor art. 651 alin. (3) C. proc. civ. sau celor cuprinse în art. 25 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Un alt principiu a cărui încălcare a fost pretinsă de către recurenta-reclamantă este cel al contradictorialității procesului, concretizată în comunicarea citației pentru termenul din 25.07.2018, precum și a întâmpinării pârâților-intimați cu numai o zi înainte de acest termen, refuzându-se amânarea cauzei, solicitată de A. SRL. Sub aspectul nepunerii în discuția părților a excepției inadmisibilității acțiunii, a arătat recurenta-reclamantă că au fost încălcate prevederile art. 14, alin. (4) - (6) C. proc. civ. În privința normelor de drept material a căror încălcare se pretinde în calea de atac declarată, susține recurenta-reclamantă că, potrivit prevederilor art. 68 din Legea nr. 101/2016, "dispozițiile acestei legi se completează cu cele ale Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, ale Legii nr. 134/2010 și cu cele ale Legii nr. 287/2009, în măsura în care prevederile acestora din urmă nu sunt contrare". În opinia recurentei-reclamante, având în vedere ordinea stabilită de norma anterior citată, dispozițiile Legii nr. 101/2016 se completează cu cele ale Legii nr. 554/2004, în cuprinsul căreia, la art. 25, se arată că instanța de executare este cea care a soluționat litigiul în fond, iar Curtea de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal este instanța care a soluționat fondul litigiului privind achiziția publică. Din perspectiva normelor de drept comun privind executarea, prevăzute în C. proc. civ., susține recurenta-reclamantă că este clară competența primei instanțe de a soluționa cererea sa, cât timp dispozițiile art. 635 C. proc. civ. stabilesc că "pot fi puse în executare hotărârile arbitrale, chiar dacă sunt atacate cu acțiunea în anulare, precum și alte hotărâri ale organelor cu atribuții jurisdicționale rămase definitive, ca urmare a neatacării lor în fața instanței judecătorești competente." Afirmă recurenta-reclamantă că, atât timp cât și o hotărâre emisă de un organ cu atribuții jurisdicționale, care nu a fost atacată în fața unei instanțe judecătorești, poate fi pusă în executare, cu atât mai mult se poate cere executarea unei decizii CNSC care a fost confirmată printr-o hotărâre judecătorească.

Apărările formulate în cauză Intimații-pârâți Spitalul Municipal de Urgență Caransebeș și B. nu au formulat întâmpinări în prezentul dosar.

La termenul de judecată din data de 27 martie 2019, recurenta-reclamantă A. SRL a depus la dosar o cerere de sesizare a CJUE cu o întrebare preliminară, în temeiul prevederilor art. 267 alin. (4) din TFUE, având următorul conținut: "Este conform cu prevederile art. 1, paragraful (3), art. 2 paragrafele (7) și (8) teza finală din Directiva Consiliului din data de 21 decembrie 1989 privind coordonarea actelor cu putere de lege și a actelor administrative privind aplicarea procedurilor care vizează căile de atac față de atribuirea contractelor de achiziții publice de produse și a contractelor de lucrări nr. 89/665/CEE (așa cum a fost modificată prin Directiva nr. 2007/66/CE a Parlamentului European și a Consiliului de modificare a Directivelor 89/665/CEE și 92/13/CEE ale Consiliului în ceea ce privește ameliorarea eficacității căilor de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziții publice) refuzul unei instanțe judecătorești naționale de a pune în executare o decizie a CNSC (organism independent responsabil cu procedurile privind căile de atac în materia achizițiilor publice, altul decât instanța judecătorească) cu motivarea că legea națională nu prevede o procedură de executare silită a unei asemenea decizii? Citând prevederile unionale la care a făcut trimitere în conținutul întrebării formulate, a susținut recurenta-reclamantă faptul că, în calitate de participantă la o procedură de achiziție publică și titulara unei creanțe deplin stabilite în instanță, este vădit discriminată, întrucât reglementarea de drept intern, de punere în aplicare a legislației unionale privind căile de atac în materia achizițiilor publice (în speță, Legea nr. 101/2016) nu asigură procedura de executare silită împotriva autorităților contractante ce refuză îndeplinirea de bună voie a deciziilor CNSC, ceea ce nu se întâmplă în cazul procedurii litigioase de drept comun, în care executarea silită este amănunțit reglementată. În acest context, a afirmat recurenta-reclamantă că lacuna legislativă invocată de prima instanță pentru a refuza asigurarea concursului statului pentru aducerea la îndeplinire a dispozițiilor unei decizii CNSC este o culpă de legiferare a statului român, care nu a îndeplinit recomandarea unională consemnată în paragrafele (7) și (8) ale art. 2 din Directiva 89/665/CEE, lacună folosită de către o instanță judecătorească pentru a eluda sensul existenței justiției.

Procedura de soluționare a recursului Prin rezoluția completului învestit cu soluționarea dosarului din data de 18 octombrie 2018, a fost fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de 27 martie 2019, constatându-se că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigențelor dispozițiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., față de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. II. Soluția instanței de recurs Examinând recursul declarat în cauză în raport de criticile formulate și de probele administrate, Înalta Curte reține caracterul său fondat, pentru următoarele considerente. II.1 Argumente de fapt și de drept relevante Prin cererea de chemare în judecată ce a format obiectul prezentului dosar, titularul acțiunii a urmărit să obțină punerea în executare a deciziei CNSC nr. 51/C8/4148,4163, 4295 din 8 ianuarie 2018, astfel cum aceasta a fost confirmată prin Decizia civilă nr. 422 din 22 februarie 2018 a Curții de apel Timișoara, în cadrul Dosarului nr. x/2018, prin care s-a respins plângerea formulată de Societatea A. SRL, ca nefondată. În acest sens, recurenta-petentă a solicitat, în temeiul prevederilor art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, ca prima instanță să dispună aplicarea unei amenzi conducătorului autorității contractante, în cuantum de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, începând cu data de 25 martie 2018 și până la data îndeplinirii obligației prevăzute în sarcina Spitalului municipal de Urgență Caransebeș, astfel cum s-a stabilit prin decizia CNSC nr. 51/C8/4148,4163, 4295 din 8 ianuarie 2018. În analiza acestei cereri, a reținut prima instanță, în esență, că temeiul de drept invocat de petenta A. SRL este specific procedurii speciale de executare din materia contenciosului administrativ, norma având un caracter special în raport de dispozițiile referitoare la executarea civilă cuprinse în C. proc. civ., iar noțiunile de "instanță de executare", "executare a hotărârii definitive" sau de "admitere a acțiunii" nu pot fi aplicate prin extindere pentru executarea unor dispoziții din acte administrativ jurisdicționale, cum este, în cauză, Consiliul Național pentru Soluționarea Contestațiilor. S-a mai arătat în cuprinsul hotărârii recurate că dispozițiile Legii nr. 101/2016 nu vizează executarea silită a deciziilor CNSC, iar caracterul special al acestor norme împiedică posibilitatea completării lor cu prevederi regăsite în Legea nr. 554/2004, executarea respectivelor decizii fiind asigurată prin alte mijloace de constrângere, prin calificarea drept contravenție sau chiar infracțiune a omisiunii de îndeplinire a unor asemenea decizii, conform prevederilor art. 224 alin. (1) lt. a), art. 226 - 228 din Legea nr. 98/2016, respectiv art. 245 alin. (2) lit. k), art. 247 - 249 din Legea nr. 99/2016. În acest context a fost formulată cererea de adresare a unei întrebări preliminare către CJUE, pentru a fi verificată compatibilitatea normei naționale cu prevederile art. 1 parag. 3, art. 2 parag. 7 și 8 teza finală din Directiva nr. 89/665/CEE, normă națională pe care prima instanță a refuzat să o aplice, considerând că temeiul de drept invocat în cererea de chemare în judecată nu prevede o procedură de executare a unei decizii emise de un organ cu activitate jurisdicțională, respectiv CNSC. Înalta Curte reține însă că, în raport de soluția pronunțată asupra recursului declarat în cauză de Societatea A. SRL, motivată prin considerentele ce urmează, nu se justifică încuviințarea cererii de sesizare a CJUE cu întrebarea preliminară formulată în cauză, norma națională fiind aplicată în conformitate cu legislația unională, astfel că nu se pune în discuție o chestiune de interpretare pentru care să fie necesară lămurirea prin apelarea la mecanismul instituit prin prevederile art. 267 TFUE. Prin urmare, se va respinge cererea de sesizare a CJUE în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, formulată de recurenta-reclamantă A. SRL. Criticile recurentei-petente A. SRL se încadrează în prevederile art. 488 pct. 5 C. proc. civ., din această perspectivă urmând a fi analizat recursul pendinte. Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor stabilește, în cuprinsul art. 68, că "dispozițiile prezentei legi se completează cu prevederile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, ale Legii nr. 134/2010, republicată, cu modificările ulterioare, și cu cele ale Legii nr. 287/2009, republicată, cu modificările ulterioare, în măsura în care prevederile acestora din urmă nu sunt contrare". Totodată, se reține că această lege transpune Directiva 89/665/CEE a Consiliului din 21 decembrie 1989 privind coordonarea actelor cu putere de lege și a actelor administrative privind aplicarea procedurilor care vizează căile de atac față de atribuirea contractelor de achiziții publice de produse și a contractelor publice de lucrări, publicată în Jurnalul Oficial al Comunităților Europene, seria x, nr. x din 30 decembrie 1989, cu modificările și completările ulterioare. Art. 2 paragraful 7 din Directiva 89/665/CEE prevede că "statele membre iau măsurile necesare pentru a asigura că deciziile adoptate de organismele responsabile cu procedurile de recurs pot fi puse în aplicare în mod efectiv", iar paragraful 8 al aceluiași articol stipulează că "în cazul în care organismele responsabile cu procedurile de recurs nu sunt de natură judiciară, acestea prezintă întotdeauna motivații scrise privind deciziile adoptate. De asemenea, în astfel de cazuri, trebuie prevăzute dispoziții pentru a garanta procedurile prin care o măsură presupus ilegală luată de organismul de recurs sau orice presupusă deficiență în exercitarea competențelor acordate acestuia poate face obiectul unui recurs judiciar sau unui recurs în fața unui alt organism care este o instanță sau tribunal în sensul art. 177 din Tratatul CEE și este independent atât față de autoritatea contractantă, cât și de organismul de recurs". Punerea în aplicare în mod efectiv a unei decizii emise de CNSC se realizează prin executare silită, în măsura în care acest act emis de organul cu atribuții jurisdicționale nu este adus la îndeplinire în mod benevol, iar executarea silită reprezintă o componentă a procesului civil, de care nu poate fi lipsită partea care apelează la concursul forței coercitive a statului, prin intermediul instanțelor judecătorești, în scopul aducerii la îndeplinire a obligațiilor care trebuie respectate față de titularul demersului judiciar. A nega dreptul de a obține executarea silită a unei decizii CNSC înseamnă a lipsi de substanță principiul consacrat de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului și de art. 6 C. proc. civ., privind dreptul de acces la justiție, făcând iluzorie respectarea unei hotărâri judecătorești definitive, atunci când nu există posibilitatea ca drepturile recunoscute în favoarea unei părți litigante să poată fi aduse la îndeplinire prin această modalitate. Lipsa unui remediu efectiv, concretizat în conținutul Legii nr. 101/2016, astfel cum se regăsea anterior în vechea reglementare a procedurilor de achiziție publică (O.U.G. nr. 34/2006, art. 280), nu poate conduce la ideea că un astfel de remediu nu există, fapt de natură a determina refuzul instanței judecătorești de a soluționa cererea de obligare a conducătorului autorității contractante să îndeplinească măsurile dispuse în sarcina sa printr-o decizie CNSC, confirmată sub aspectul legalității și temeiniciei sale printr-o hotărâre judecătorească definitivă. Derularea unei proceduri de achiziție publică intră sub incidența materiei de contencios administrativ, astfel că actele administrativ-jurisdicționale emise de către Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor pot fi atacate cu plângere la instanța de contencios administrativ, iar măsurile dispuse în sarcina autorităților contractante, în urma verificării legalității și temeiniciei acestor decizii, pot fi aduse la îndeplinire doar de către autoritatea publică, prin reprezentanții săi, neputând fi vorba despre punerea în executare silită prin aplicarea unei proceduri de drept comun, reglementate de C. proc. civ. De altfel, art. 68 din Legea nr. 101/2016 face trimitere la prevederile Legii nr. 554/2004, în măsura în care aceste prevederi nu sunt contrare, iar în funcție de specificul materiei de contencios administrativ și de faptul că obligația de a face impusă în sarcina unei autorități contractante nu poate fi adusă la îndeplinire decât prin constrângere, rezultă că singura posibilitate de a obține executarea silită a unei decizii CNSC este cea reglementată de Legea nr. 554/2004, ce asigură mecanismul concret de realizare a dispozitivului prin care s-a decis obligarea autorității contractante la reanalizarea ofertelor depuse de C. SRL, D. SRL, E. SRL, F. SRL și G. SRL, în termen de 15 zile de la comunicarea deciziei CNSC, cu respectarea prevederilor legale și a considerentelor respectivei decizii. În consecință, remediul efectiv la care se referă conținutul Directivei nr. 89/6665/CEE în materia achizițiilor publice este cel reglementat de art. 24 și art. 25 din Legea nr. 554/2004, lege care completează prevederile Legii nr. 101/2016, în măsura compatibilității dispozițiilor legale din cele două acte normative. Împrejurarea potrivit căreia nerespectarea deciziilor CNSC poate constitui, după caz, contravenție sau infracțiune, nu poate fi asimilată cu necesitatea existenței unui remediu efectiv de aducere la îndeplinire, prin executare silită, a unor măsuri ce au fost dispuse în procedura achizițiilor publice în sarcina autorității contractante, efectele fiind diferite în cele două instituții juridice care au finalitate distinctă, neputând fi echivalente pentru cel îndreptățit la obținerea pretențiilor la care a fost obligată autoritatea pârâtă. Ceea ce urmărește titularul unui astfel de demers este punerea în executare a unui act administrativ jurisdicțional confirmat printr-o hotărâre judecătorească definitivă, ca ultimă etapă a acțiunii judiciare pentru care i-au fost recunoscute, în tot sau în parte, pretențiile solicitate, iar sancționarea contravențională sau penală a reprezentanților autorității contractante pentru nerespectarea deciziilor CNSC nu poate să aibă același efect ca cel urmărit prin cererea de executare silită. Prin urmare, Înalta Curte reține că prima instanță a pronunțat o soluție eronată, ce se impune a fi casată, fiind admisibilă, în procedura prevăzută de art. 24 din Legea nr. 554/2004, cererea formulată de reclamanta A. SRL, cauza urmând a fi trimisă spre rejudecare la prima instanță, sub aspectul celorlalte chestiuni de fapt și de drept invocate în respectivul dosar. Cât privește celelalte critici ale recurentei A. SRL, referitoare la încălcarea principiului contradictorialității de către prima instanță, analiza lor nu se mai impune, în considerarea soluției dispuse în cauză. II.2 Temeiul de drept al soluției pronunțate Pentru considerentele anterior arătate, în aplicarea prevederilor art. 496 C. proc. civ., raportat la prevederile art. 488 pct. 5 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul formulat de reclamanta SC A. SRL împotriva Deciziei nr. 1451 din 25 iulie 2018 a Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, astfel cum a fost îndreptată prin încheierea din 26 iulie 2018, va casa decizia atacată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.