ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3841/2021

Ședința publică din data de 23 iunie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal la data de 03.07.2018, sub nr. x/2018, petenta A. a solicitat în contradictoriu cu intimații Spitalul Municipal de Urgență Caransebeș și B.:

- să se aplice intimatei B. o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, pentru neexecutarea Deciziei CNSC nr. 51/C8/4148, 4163, 4205 din 08.01.2018, cu începere din 25.03.2018 și până la data îndeplinirii obligației instituite prin decizie, de reanalizare a ofertelor depuse de C. S.R.L., D. S.R.L., E. S.R.L., F. S.R.L. și G., în termen de 15 zile de la comunicarea deciziei;

- să fie obligat intimatul Spitalul Municipal de Urgență Caransebeș la plata unor penalități prevăzute de art. 906 alin. (2) C. proc. civ., în sumă de 1.000 RON/zi de întârziere cu începere de la data de 25.03.2018 și până la momentul îndeplinirii obligației stabilite în dispozitivul aceleiași decizii CNSC, de reevaluare a ofertelor depuse de C. S.R.L., D. S.R.L., E. S.R.L., F. S.R.L. și G., cu cheltuieli de judecată.

Prin decizia civilă nr. 1451/25.07.2018, Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal a respins ca inadmisibilă cererea promovată de petenta A., lider al asocierii S. "A." S.R.L. + H. S.R.L. în contradictoriu cu intimatul Spitalul Municipal de Urgență Caransebeș, hotărâre îndreptată din oficiu la data de 26.07.2018, conform încheierii date în camera de consiliu din acea dată, în sensul că: "Îndreaptă din oficiu eroarea materială strecurată în cuprinsul dispozitivului deciziei civile nr. 1451/25.07.2018, pronunțată de Curtea de Apel Timișoara în dosar nr. x/2018, în sensul că în primul paragraf va fi menționată în calitate de intimată și B., iar în al treilea paragraf se va menționa "Cu drept de recurs în termen de 15 zile de la comunicare. Recursul se va depune la Curtea de Apel Timișoara", în loc de "Definitivă".

Împotriva acestei decizii a declarat recurs reclamanta S.C. A., iar prin Decizia nr. 5902/26.11.2019, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal a respins cererea de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, formulată de reclamanta S.C. A., a admis recursul formulat de reclamanta S.C. A. împotriva Deciziei nr. 1451 din 25 iulie 2018 a Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, astfel cum a fost îndreptată prin încheierea din 26 iulie 2018, a casat decizia atacată și a trimis cauza spre rejudecare la aceeași instanță, apreciind că prima instanță a pronunțat o soluție eronată, ce se impune a fi casată, fiind admisibilă în procedura prevăzută de art. 24 din Legea nr. 554/2004, cererea formulată de reclamanta S.C. A..

Cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2018*, la data de 19.02.2020.

Prin decizia civilă nr. 278 din 19 martie 2020 pronunțată de Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, în rejudecare, au fost respinse excepțiile necompetenței funcționale a completului R3 și lipsei calității procesuale pasive a intimatei B., fiind respinsă ca neîntemeiată cererea promovată de petenta A., lider al asocierii S. "A." S.R.L. + H. S.R.L., în contradictoriu cu intimații Spitalul Municipal de Urgență Caransebeș și B..

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs S.C. A., întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 3 și pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului și rejudecarea fondului, cu consecința admiterii cererii formulate.

În motivarea recursului a arătat că în mod greșit hotărârea recurată a fost denumită decizie, ea fiind în realitate o sentință, potrivit art. 424 alin. (1) C. proc. civ.

Această hotărâre încalcă normele dreptului internațional (la care România a aderat prin semnarea de tratate/convenții internaționale) și pe cele ale dreptului național. Astfel, este încălcat dreptul la un tribunal, prevăzut de art. 6 par. 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, jurisprudența CEDO statuând că acest drept ar fi iluzoriu dacă ordinea juridică internă a unui stat contractant al Convenției ar permite ca o decizie judiciară definitivă și obligatorie să rămână inoperantă în privința părții care a obținut-o în favoarea sa.

Decizia CNSC are caracter obligatoriu pentru părțile în litigiu încă de la data pronunțării, fiind confirmată prin soluția dată plângerii împotriva deciziei de către Curtea de Apel Timișoara, astfel că Spitalul Municipal de Urgență Caransebeș trebuia ca în termen de 15 zile de la data primirii deciziei să realizeze reevaluarea tehnică a ofertelor competitorilor la achiziția publică pe care o organizase. Invocarea lipsei fondurilor bănești pentru neaducerea la îndeplinire a unei decizii a instanțelor naționale este inadmisibilă din perspectiva dreptului Convenției (hotărârea CEDO din 7 mai 2002 din cauza Burdov c. Rusiei și hotărârea CEDO din 6 septembrie 2005 din cauza Săcăleanu c. României).

Recurenta a susținut că dacă intimații ar fi pus în executare de bunăvoie decizia CNSC nu s-ar fi ajuns la prezentul litigiu, iar dacă instanțele s-ar fi pronunțat rapid, probabil că intimații n-ar mai fi avut prilejul să invoce o situație de finanțare apărută mult după sesizarea instanței de fond cu prezenta cerere.

A mai arătat că a fost încălcat și dreptul la un tribunal imparțial, reglementat de aceleași prevederi ale Convenției sus menționate, întrucât același complet (în majoritatea componenței sale) a pronunțat și decizia casată de instanța supremă, astfel că tribunalul a fost lipsit de imparțialitate, putând avea resentimente față de societatea recurentă, mai ales arătând lipsa sa de specializare în materia achizițiilor publice. În acest sens a invocat jurisprudența CEDO în materie - hotărârea din 21 decembrie 2000 din cauza Wettstein c. Suisse.

În ceea ce privește încălcarea normelor dreptului intern a invocat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 3 C. proc. civ., precizând că a invocat înainte de primul termen de judecată excepția necompetenței funcționale a completului de judecată, în raport cu disp. art. 32 din Legea nr. 101/2016 și cu Decizia Î.C.C.J. - Complet R.I.L. nr. 17/2018, întrucât completul sesizat cu plângerea AC este alcătuit din judecători judecând un mixt de cauze de contencios administrativ, deci nu există garanția unei obiectivități calificate profesional în soluționarea unei cauze de achiziții publice. În acest sens a făcut trimitere la Decizia Curții Constituționale nr. 417/2019 (par. 144).

Recurenta a susținut că instanța de fond, prin motivare, a recunoscut explicit faptul că nu există un complet specializat în soluționarea litigiilor de achiziții publice, argumentarea fiind identică cu cea a Î.C.C.J. în dosarul nr. x/2019 al Curții Constituționale. În consecință, a solicitat constatarea nulității absolute a hotărârii recurate și casarea ei, cu întemeierea în drept oferită de Decizia Curții Constituționale nr. 417/2019 (par. 138).

A mai fost invocat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. având în vedere că motivarea instanței de fond, axată pe inexistența culpei autorității contractante și a managerului său de la acea dată, în neexecutarea deciziei CNSC, încalcă regulile privind răspunderea civilă, respectiv principiul nemo auditur propriam turpitudinem allegans. Intimații au prelungit încălcarea deciziei CNSC în căutarea unei soluții pentru a evita punerea ei în aplicare. Pretinsa lipsă de finanțare, care a dus la anularea achiziției, nu exista la data pronunțării deciziei și nu a existat până la adoptarea deciziei de anulare, adică timp de peste un an de zile de la data când ar fi trebuit să pună în executare decizia. Faptul este relevant pentru aprecierea existenței culpei evidente a intimaților care nu au motivat în vreun fel fapta proprie de amânare a executării deciziei pentru o perioadă de timp atât de îndelungată.

Instanța de fond reține că eficacitatea deciziei de anulare a achiziției se produce de la data emiterii acesteia, dar extinde efectele ei (în sens retroactiv) pentru a justifica exonerarea de răspundere a intimaților până la data pronunțării deciziei CNSC.

Este de principiu că lipsirea de efecte a unei hotărâri definitive a justiției se poate produce doar prin utilizarea căilor de atac legale; ceea ce a făcut instanța de fond înseamnă încălcarea acestui principiu, permițând nesancționarea intimaților pentru încălcarea dispozițiilor unei asemenea hotărâri, prin invocarea unei situații de fapt mult ulterioare acestei hotărâri, provocată chiar prin fapta intimaților.

Recurenta a menționat că motivarea relevă insuficienta cunoaștere de către completul de judecată a modului de aplicare concretă a legislației achizițiilor publice. Instanța trebuia să vadă că o măsură de anulare a achiziției, survenită mult timp după ce spitalul trebuia să execute decizia, este lipsită de efectul exonerării intimaților de răspundere pentru neexecutarea acesteia. Dacă anularea s-ar fi produs după executarea deciziei sau în orice fază ulterioară acestei etape a derulării achiziției, nu ar fi existat acest litigiu. Fără a analiza motivarea furnizată de intimați, instanța a achiesat deplin la susținerile acestora considerând ca dovadă câștigată cauzei simpla afirmație în acest sens.

În cazul admiterii recursului și al casării hotărârii, recurenta a solicitat rejudecarea fondului și aplicarea de către Î.C.C.J. - S.C.A.F. a măsurii prevăzute de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, de la data de 22.03.2018, întrucât spitalul nu a îndeplinit obligația stabilită în sarcina sa prin decizia CNSC. Deoarece executarea deciziei a devenit imposibil a fi îndeplinită, ar trebui să se aplice și disp. art. 24 alin. (4) din aceeași lege, cuantificând dezdăunarea în modul arătat prin Decizia nr. 12/2018 a Î.C.C.J. - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

Intimații-pârâți nu au formulat întâmpinare în cauză.

II. Soluția Înaltei Curți de Casație și Justiție

Analizând decizia recurată în raport cu motivele de casare invocate de recurentă și de instanța de recurs, din oficiu, Înalta Curte constată că recursul este fondat:

Prin Decizia CNSC nr. 51/C8/4148, 4163, 4205 din 08.01.2018 au fost admise în parte contestația depusă de S.C. G. S.R.L. și contestațiile depuse de S.C. A.. Au fost anulate actele autorității contractante emise în procesul de evaluare a ofertelor și adresele de comunicare a rezultatului procedurii. A fost obligată autoritatea contractantă ca, în termen de 15 zile de la primirea deciziei Consiliului, cu respectarea prevederilor legale și a celor evocate în motivare, să reanalizeze ofertele depuse de C. S.R.L., D. S.R.L., E. S.R.L., F. S.R.L. și G.. Împotriva acestei decizii a formulat plângere petenta S.C. A., lider al asocierii S.C. A. și S.C. H. S.R.L., plângere care a fost respinsă prin decizia civilă nr. 422/22.02.2018 de Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal.

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal la data de 03.07.2018, sub nr. x/2018, petenta A. a solicitat în contradictoriu cu intimații Spitalul Municipal de Urgență Caransebeș și B.: să se aplice intimatei B. o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, pentru neexecutarea acestei decizii a CNSC, cu începere din 25.03.2018 și până la data îndeplinirii obligației instituite prin decizie; să fie obligat intimatul Spitalul Municipal de Urgență Caransebeș la plata unor penalități prevăzute de art. 906 alin. (2) C. proc. civ., în sumă de 1.000 RON/zi de întârziere cu începere de la data de 25.03.2018 și până la momentul îndeplinirii obligației stabilite în dispozitivul aceleiași decizii CNSC.

Instanța de fond, în rejudecare, a respins cererea reținând că, deși la data promovării acțiunii deduse judecății, disp. art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 nu prevedeau în mod expres ca termenele de executare de bunăvoie a hotărârii definitive, prevăzute de art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, deci a titlului executoriu dat în materia contenciosului administrativ și fiscal, să nu fi fost respectate în mod culpabil de debitorul căruia îi incumba obligația aducerii la îndeplinire a prevederilor din titlul executoriu (această cerință fiind instituită în mod expres doar prin Legea nr. 212/2018 din 25 iulie 2018, pentru modificarea și completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 și a altor acte normative) și anterior modificării prin Legea nr. 212/2018, în practica sa, Înalta Curte de Casație și Justiție a statuat constant că aplicarea sancțiunii prevăzute de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 este condiționată de stabilirea culpei conducătorului autorității administrative pentru neexecutarea hotărârii definitive pronunțate de instanța de contencios administrativ și fiscal.

De altfel, chiar dacă o atare modificare legislativă nu era absolut necesară de vreme ce, pe de o parte, de principiu, orice formă de răspundere juridică implică existența vinovăției, iar, pe de altă parte, în această etapă de deschidere a procedurii de executare speciale se urmărește constrângerea debitorului la executarea obligațiilor din titlul executoriu prin intermediul sancțiunii amenzii și penalităților și nu antrenarea efectivă a răspunderii persoanelor vinovate de neexecutare, prin stabilirea cuantumului definitiv al amenzii și penalităților, ce va avea loc într-o etapă ulterioară, eventual, în condițiile art. 24 alin. (4) și (5) din Legea nr. 554/2004, această modificare legislativă confirmă orientarea jurisprudențială anterioară modificării, în sensul că se impune a se verifica dacă termenele de executare de bunăvoie a hotărârii definitive prevăzute de art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 nu au fost respectate în mod culpabil de debitorul căruia îi incumba obligația aducerii la îndeplinire a prevederilor din titlul executoriu.

În speță, decizia CNSC nu a putut fi pusă în executare datorită lipsei finanțării necesare în vederea derulării proiectului, aspect învederat de către intimați prin întâmpinarea formulată și confirmat prin Decizia nr. 106/19.03.2019, prin care s-a dispus, începând cu data respectivei decizii, anularea procedurii pentru atribuirea contractului de achiziție publică privind "Modernizare Corp A, recompartimentare interioară a et. 2,5,6,7,8, refacere șarpantă, construcția Stației de producție oxigen medical, aer comprimat și a rețelelor de fluide aferente, modernizare a blocului operator conform cu normele ATI și ISU - Faza I", prin licitație deschisă, prin anularea "Anunț de participare publicat în SEAP nr. x/04.08.2017". În preambulul acestei decizii s-au reținut disp. art. 212 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 98/19.05.2016 privind achizițiile publice, conform cărora autoritatea contractantă are obligația de a anula procedura de atribuire a contractului de achiziție publică dacă este imposibilă încheierea contractului, prevederile Legii nr. 500/2002 potrivit cărora nu se pot angaja cheltuieli peste creditele aprobate și nu se poate atribui contractul de lucrări, prevederile O.U.G. nr. 79/2017, O.U.G. nr. 114/2018 și Hotărârea Consiliului Local nr. 50/2019.

Or, atât timp cât nu poate fi reținută culpa autorității contractante în neexecutarea deciziei CNSC, acțiunea petentei, întemeiată pe disp. art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, este neîntemeiată.

Cu titlu prealabil, Înalta Curte precizează că la termenul de judecată din 19.11.2020 a invocat din oficiu motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ. conform căruia casarea unor hotărâri se poate cere când instanța nu a fost alcătuită potrivit dispozițiilor legale.

Pentru invocarea acestui motiv de recurs instanța a avut în vedere împrejurarea că cererea de chemare în judecată întemeiată pe disp. art. 24 din Legea nr. 554/2004 a fost soluționată de un complet format din trei judecători și nu de un complet format dintr-un singur judecător.

Înalta Curte apreciază că litigiul având ca obiect o cerere întemeiată pe disp. art. 24 din Legea nr. 554/2004 este un litigiu care se soluționează în primă instanță de un complet format dintr-un singur judecător.

Chiar dacă în cauză se invocă neexecutarea unei decizii a CNSC pronunțate în materia achizițiilor publice, nu sunt incidente disp. art. 32 alin. (1) și (2) din Legea nr. 101/2016, invocate de recurentă, potrivit cărora instanța competentă să soluționeze plângerea formulată împotriva deciziei pronunțate de Consiliu este curtea de apel, secția contencios administrativ și fiscal, în a cărei rază teritorială se află sediul autorității contractante. Plângerea se soluționează de complete specializate în achiziții publice. (2) Plângerea este soluționată de urgență și cu precădere, într-un termen ce nu va depăși 45 de zile de la data sesizării legale a instanței, în complete specializate în achiziții publice, formate din 3 judecători.

Înalta Curte are în vedere faptul că, pentru soluționarea unei cereri de chemare în judecată întemeiate pe disp. art. 24 din Legea nr. 554/2004, instanța are de verificat îndeplinirea condițiilor reglementate de acest text de lege pentru a stabili dacă se justifică aplicarea unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, conducătorului autorității publice sau, după caz, persoanei obligate, respectiv acordarea penalităților, în condițiile art. 906 din C. proc. civ.

Verificarea îndeplinirii acestor condiții nu presupune deținerea unei specializări în materia achizițiilor publice atunci când se pune problema neexecutării unei hotărâri judecătorești pronunțate în materia achizițiilor publice sau a unei decizii a CNSC, aceleași condiții fiind reglementate de art. 24 din Legea nr. 554/2004, indiferent că este vorba despre stabilirea unei obligații printr-o hotărâre pronunțată în litigii de contencios administrativ, de contencios financiar fiscal, de achiziții publice sau în alte litigii de competența instanțelor de contencios administrativ.

Prin urmare, prezenta cauză trebuia soluționată de un complet de judecată format dintr-un singur judecător și nu de un complet format din 3 judecători, compunere cerută de lege în cazul soluționării plângerii împotriva deciziei CNSC, astfel că este incident motivul de casare de ordine publică invocat din oficiu de instanța de control judiciar, care, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., va admite recursul și va casa decizia recurată.

În condițiile în care a constatat incidența acestui motiv de recurs, cu consecința casării hotărârii recurate, Înalta Curte apreciază că nu se mai impune analizarea, cu ocazia soluționării căii de atac, a celorlalte critici, cele vizând aplicarea greșită a normelor de drept material, subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., urmând a fi avute în vedere la rejudecarea cauzei.

Potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, "În cazul admiterii recursului, instanța de recurs, casând sentința, va rejudeca litigiul în fond. Când hotărârea primei instanțe a fost pronunțată fără a se judeca fondul ori dacă judecata s-a făcut în lipsa părții care a fost nelegal citată atât la administrarea probelor, cât și la dezbaterea fondului, cauza se va trimite, o singură dată, la această instanță. În cazul în care judecata în primă instanță s-a făcut în lipsa părții care a fost nelegal citată la administrarea probelor, dar a fost legal citată la dezbaterea fondului, instanța de recurs, casând sentința, va rejudeca litigiul în fond."

Având în vedere aceste dispoziții legale și faptul că a fost dispusă deja casarea sentinței prin care cererea reclamantei a fost soluționată anterior, cu trimiterea cauzei spre rejudecare, Înalta Curte va proceda la rejudecarea litigiului în fond.

Potrivit art. 24 din Legea nr. 554/2004, forma în vigoare la data sesizării instanței, "(1) Dacă în urma admiterii acțiunii autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operațiuni administrative, executarea hotărârii definitive se face de bunăvoie în termenul prevăzut în cuprinsul acesteia, iar în lipsa unui astfel de termen, în termen de cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii.

(2) În cazul în care debitorul nu execută de bunăvoie obligația sa, aceasta se duce la îndeplinire prin executare silită, parcurgându-se procedura prevăzută de prezenta lege.

(3) La cererea creditorului, în termenul de prescripție a dreptului de a obține executarea silită, care curge de la expirarea termenelor prevăzute la alin. (1) și care nu au fost respectate, instanța de executare, prin încheiere definitivă dată cu citarea părților, aplică conducătorului autorității publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat, iar reclamantului îi acordă penalități, în condițiile art. 905 din C. proc. civ.

(4) Dacă în termen de 3 luni de la data comunicării încheierii de aplicare a amenzii și de acordare a penalităților debitorul nu execută obligația prevăzută în titlul executoriu, instanța de executare, la cererea creditorului, va fixa suma definitivă ce se va datora statului și suma ce i se va datora lui cu titlu de penalități, prin hotărâre dată cu citarea părților. Totodată, prin aceeași hotărâre, instanța va stabili, în condițiile art. 891 din C. proc. civ., despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligației.

(5) În lipsa cererii creditorului, după împlinirea termenului prevăzut la alin. (4), compartimentul executări civile al instanței de executare va solicita autorității publice relații referitoare la executarea obligației cuprinse în titlul executoriu și, în cazul în care obligația nu a fost integral executată, instanța de executare va fixa suma definitivă ce se va datora statului prin hotărâre dată cu citarea părților.

Acest text de lege reglementează o procedură specială de executare a hotărârilor judecătorești pronunțate în materia contenciosului administrativ, procedură aplicabilă în cauză în conformitate cu cele dispuse de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal prin Decizia nr. 5902/26.11.2019.

În cazul acestor hotărâri judecătorești, executarea hotărârii definitive se face de bunăvoie de autoritatea publică în termenul prevăzut în cuprinsul acesteia, iar în lipsa unui astfel de termen, în cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii. Dacă debitorul nu execută de bunăvoie obligația sa, aceasta se duce la îndeplinire prin executare silită, parcurgându-se procedura specială prevăzută la art. 24 din Legea nr. 554/2004. Astfel, procedural, la cererea creditorului, în termenul de prescripție a dreptului de a obține executarea silită, care curge de la expirarea termenelor prevăzute la alin. (1) și care nu au fost respectate, instanța de executare aplică conducătorului autorității publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat, iar reclamantului îi acordă penalități, în condițiile art. 906 din C. proc. civ.

Aplicarea amenzii și acordarea penalităților conform textului de lege menționat prezintă caracterul unui mijloc de constrângere în scopul executării obligației stabilite prin hotărârea judecătorească definitivă și nu pe cel al unei sancțiuni pentru neexecutarea acesteia.

Un argument în acest sens îl reprezintă și jurisprudența Curții Constituționale. Astfel, prin Decizia nr. 898 din 17 decembrie 2015 a Curții Constituționale s-a statuat că: "24. De altfel, amenzile cominatorii stabilite la art. 24 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 reprezintă o sancțiune procedurală pecuniară aplicată de instanță în scopul asigurării executării hotărârii. Legiuitorul a considerat necesar să instituie un astfel de mijloc de constrângere pentru a conferi eficacitate înseși instituției contenciosului administrativ, a cărei finalitate ar fi iluzorie în absența unei sancțiuni pentru neexecutarea voluntară a hotărârilor judecătorești pronunțate în această materie (a se vedea, de exemplu, Decizia nr. 920 din 23 iunie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 575 din 18 august 2009, Decizia nr. 1.083 din 14 iulie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 608 din 29 august 2011, Decizia nr. 1.479 din 8 noiembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 59 din 25 ianuarie 2012).

De asemenea, prin Decizia nr. 303/2019, Curtea Constituțională a constatat că prevederile art. 24 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, în interpretarea dată prin Decizia nr. 12 din 22 februarie 2018 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, sunt constituționale în raport cu criticile formulate.

În această decizie, la paragraful 27 s-a reținut că: "Plecând de la premisa că debitorul este dator să execute obligația stabilită prin titlul executoriu, Curtea reține că prevederea legală criticată introduce un mijloc de constrângere a conducătorilor autorităților publice în vederea executării hotărârilor judecătorești care dispun cu privire la o anumită acțiune a autorității publice obligate (să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operațiuni administrative). Legiuitorul a considerat necesar să instituie un astfel de mijloc de constrângere pentru a conferi eficacitate înseși instituției contenciosului administrativ, a cărei finalitate ar fi iluzorie în absența unei sancțiuni pentru neexecutarea voluntară a hotărârilor judecătorești pronunțate în această materie (a se vedea, în acest sens, Decizia Curții Constituționale nr. 914 din 23 iunie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 544 din 5 august 2009). (...).

Faptul că este vorba despre un mijloc de constrângere rezultă și din disp. art. 906 C. proc. civ. potrivit cărora "(1) Dacă în termen de 10 zile de la comunicarea încheierii de încuviințare a executării debitorul nu execută obligația de a face sau de a nu face, care nu poate fi îndeplinită prin altă persoană, acesta poate fi constrâns la îndeplinirea ei, prin aplicarea unor penalități, de către instanța de executare.

(2) Când obligația nu este evaluabilă în bani, instanța sesizată de creditor îl poate obliga pe debitor, prin încheiere definitivă dată cu citarea părților, să plătească în favoarea creditorului o penalitate de la 100 RON la 1.000 RON, stabilită pe zi de întârziere, până la executarea obligației prevăzute în titlul executoriu. (...)

(4) Dacă în termen de 3 luni de la data comunicării încheierii de aplicare a penalității debitorul nu execută obligația prevăzută în titlul executoriu, instanța de executare, la cererea creditorului, va fixa suma definitivă ce i se datorează cu acest titlu, prin încheiere, dată cu citarea părților. Creditorul poate solicita fixarea sumei definitive cu titlu de penalități de întârziere după trecerea fiecărui termen de 3 luni în care debitorul nu își execută obligația prevăzută în titlu executoriu, până la stingerea ei completă.

(5) Penalitatea va putea fi înlăturată ori redusă, pe calea contestației la executare, dacă debitorul execută obligația prevăzută în titlul executoriu și dovedește existența unor motive temeinice care au justificat întârzierea executării. (6) încheierea dată în condițiile alin. (4) este executorie.

(7) Acordarea de penalități în condițiile alin. (1)-(4) nu exclude obligarea debitorului la plata de despăgubiri, la cererea creditorului, în condițiile art. 892 sau ale dreptului comun."

Prin raportare la dispozițiile legale anterior amintite și la jurisprudența în materie a Curții Constituționale, se reține că scopul aplicării amenzii și al acordării penalităților este acela de a determina autoritatea publică să execute obligația stabilită în sarcina sa prin hotărâre judecătorească definitivă, în speță, prin decizie a CNSC.

Or, în cauză, nu mai este posibilă executarea acestei obligații de reevaluare a ofertelor depuse de C. S.R.L., D. S.R.L., E. S.R.L., F. S.R.L. și G., întrucât intimata autoritate publică, prin Decizia nr. 106/19.03.2019, a procedat la anularea procedurii de atribuire a contractului de achiziție publică din cauza lipsei finanțării necesare în vederea derulării proiectului, aspect adus la cunoștința instanței de recurs prin adresa nr. x/28.04.2021 emisă de Spitalul Municipal de Urgență Caransebeș. Se menționează în această adresă că, indiferent cine ar fi câștigat licitația, spitalul nu mai dispunea de suma necesară pentru plata lucrărilor, provenită din fonduri guvernamentale care au fost pierdute deoarece a fost depășit termenul în care puteau fi cheltuiți banii. Despre susținerea financiară a unui eventual contract de lucrări nu putea fi vorba, spitalul neavând resursele financiare necesare pentru a susține acest proiect din fonduri proprii. În concluzie, niciuna dintre ofertele participanților la licitație nu mai putea fi acceptată, din lipsa fondurilor necesare, singura soluție fiind anularea procedurii de atribuire.

De altfel, chiar recurenta precizează în finalul cererii de recurs că executarea deciziei CNSC a devenit imposibil a fi îndeplinită, motiv pentru care ar trebui să se aplice și disp. art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, cuantificând dezdăunarea în modul arătat prin Decizia nr. 12/2018 a Î.C.C.J. - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

Din moment ce obligația stabilită prin decizia CNSC nu mai poate fi adusă la îndeplinire, nu își mai găsește justificare aplicarea amenzii și acordarea penalităților solicitate de petentă, acestea nemaiputând reprezenta un mijloc de constrângere a autorității publice debitoare în scopul obținerii executării.

Aceasta nu înseamnă că poate fi reținută o încălcare a prevederilor Convenției pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, invocate de petentă, în condițiile în care art. 906 C. proc. civ., la care face trimitere art. 24 din Legea nr. 554/2004, prevede la alin. (7) că "Acordarea de penalități în condițiile alin. (1)-(4) nu exclude obligarea debitorului la plata de despăgubiri, la cererea creditorului, în condițiile art. 892 sau ale dreptului comun."

Legiuitorul reglementează posibilitatea obținerii despăgubirilor în situația acordării de penalități, dar această posibilitate există și în cazul în care aceste penalități nu mai pot fi acordate, date fiind circumstanțele concrete ale litigiului în care s-a solicitat aplicarea disp. art. 24 din Legea nr. 554/2004, în speță imposibilitatea executării obligației. Este necesară însă o cerere a creditorului în acest sens, astfel cum rezultă din disp. art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 și art. 892 C. proc. civ.

Este adevărat că, potrivit jurisprudenței CEDO invocate de petentă, dreptul la un tribunal ar fi iluzoriu dacă ordinea juridică internă a unui stat contractant al Convenției ar permite ca o decizie judiciară definitivă și obligatorie să rămână inoperantă în privința părții care a obținut-o în favoarea sa.

Sub acest aspect, Înalta Curte reține că în Decizia nr. 303/2019, Curtea Constituțională a statuat în paragraful 40 că: "De asemenea, în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului s-a reținut că dreptul de acces la un tribunal nu poate obliga un stat la executarea oricărei hotărâri, indiferent de circumstanțe, fiind acceptată posibilitatea intervenirii unor împrejurări de fapt sau de drept care să aibă ca efect temporizarea sau chiar imposibilitatea aducerii la îndeplinire a titlului executoriu. Ceea ce trebuie sancționat este inerția, pasivitatea administrației publice (a se vedea, spre exemplu, Hotărârea din 27 mai 2003, pronunțată în Cauza Sanglier împotriva Franței). Totodată, jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului nu exclude luarea în considerare a unor circumstanțe care să justifice neexecutarea în natură sau executarea cu întârziere a unei hotărâri judecătorești, esențială fiind respectarea tuturor drepturilor și garanțiilor procesuale ale părților (a se vedea, în acest sens, Hotărârea din 12 iulie 2007, pronunțată în Cauza S.C. I. S.R.L. împotriva României)."

În condițiile concrete de la momentul soluționării prezentei cauze, în care obligația nu mai poate fi îndeplinită, demersul judiciar al petentei având ca obiect doar aplicarea amenzii și acordarea penalităților este neîntemeiat.

Pentru considerentele expuse, constatând incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa decizia recurată și, rejudecând, va respinge acțiunea formulată de reclamanta S.C. A., ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de S.C. A. împotriva deciziei nr. 278 din 19 martie 2020 pronunțate de Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal.

Casează decizia recurată și, rejudecând:

Respinge acțiunea formulată de reclamanta S.C. A., ca neîntemeiată.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 23 iunie 2021.