ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2530/2019

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea înregistrată inițial pe rolul Tribunalului Gorj, secția conflicte de muncă și asigurări sociale la data de 02.03.2016, sub nr. x/2016, reclamantul A. - consilier local în cadrul Consiliului Local al Comunei Crasna, județul Gorj, a formulat contestație împotriva Raportului de evaluare nr. x/10.02.2016 întocmit de Agenția Națională de Integritate - Inspecția de Integritate, solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunța să se constate anularea raportului de evaluare nr. x/10.02.2016 întocmit de B. inspector de integritate, în cadrul Agenției Naționale de Integritate, Direcția Generală de Integritate și obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată. Prin raport s-a stabilit că reclamantul nu a respectat regimul juridic al incompatibilităților, întrucât în perioada deținerii calității de consilier local în cadrul Consiliului Local Crasna, județul Gorj, "SC Flavisdada SRL- D", societate în cadrul căreia numita C., soția persoanei evaluate, deținea calitatea de asociat unic și funcția de administrator, a emis facturi fiscale în baza cărora a furnizat produse în valoare de 10.513,19 RON către Primăria comunei Crasna, județul Gorj, respectiv Școala Gimnazială Cărpiniș, județul Gorj, încălcând astfel prevederile art. 90 alin. (1) și alin. (2) coroborat cu art. 92 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnității publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri prevenirea și sancționarea corupției cu modificările și completările ulterioare. Prin Sentința nr. 740 din data de 13 mai 2016, s-a admis excepția necompetenței materiale a Tribunalului Gorj, secția contencios administrativ și fiscal. A fost declinată competența de soluționare a cauzei privind pe reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate - Inspecția de Integritate, în favoarea Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal.

Hotărârea primei instanțe Prin Sentința civilă nr. 290 din 21 iunie 2016, pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal s-a admis acțiunea, formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate - Inspecția de Integritate. S-a dispus anularea raportului de evaluare nr. x/10.02.2016, emis de A.N.I. și obligarea pârâtei la 50 de RON cheltuieli de judecată, către reclamant.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. I.2 a formulat recurs pârâta Agenția Națională de Integritate, criticând-o pentru motive de nelegalitate. Din perspectiva art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ., s-a apreciat că instanța de fond a pronunțat o hotărâre cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, respectiv a dispozițiilor art. 90 alin. (1) și (2) din Legea 161/2003 raportat la incompatibilitatea în care s-a găsit intimatul, incompatibilitate generată de faptul că SC Flavisdada SRL, societate comercială în cadrul căreia C. - soția intimatului - deține funcția de administrator, a furnizat produse către Primăria comunei Crasna, respectiv către Școala Gimnazială Carpiniș, în valoare de 12.511,9 Iei. S-a arătat, prin motivele de recurs, că în mod nefondat, prima instanța a considerat că inexistența unei stări de incompatibilitate în speța de față s-ar datora faptului că livrarea produselor nu s-a realizat prin încheierea unui contract comercial de prestări servicii, sau a unui contract de executare de lucrări, ori a unui contract de furnizare de produse, sau a unui contract de asociere (așa cum prevede art. 90 din Legea nr. 161/2003). A solicitat recurenta a se reține prevederile art. 155 alin. (15) din Legea nr. 571/2003 privind Codul fiscal și dispozițiile art. 19 din O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, potrivit cărora factura este documentul care face dovada încheierii între părți a unui contract, raportul comercial dintre acestea luând naștere în forma simplificată a comenzii urmată de executare. Astfel, operațiunile comerciale dintre părți s-au desfășurat în baza unor contracte în formă simplificată, respectiv comenzi urmate de executare, livrarea produselor făcându-se potrivit facturilor emise de SC Flavisdada SRL și acceptate la plată, deci confirmate de către cele două instituții publice. Totodată, s-a arătat că, în perioada supusă evaluării, erau în vigoare prevederile art. 46 din Codul comercial care stipulau în mod clar că: "Obligațiunile comerciale și liberațiunile se probează: (...) cu facturi acceptate". A mai menționat recurenta că scopul urmărit de legiuitor prin incompatibilitatea reglementată de art. 90 este acela de a preveni apariția unui potențial conflict de interese și de a împiedica utilizarea funcției publice în scopul obținerii de foloase patrimoniale. Față de aspectele învederate, s-a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței atacate și respingerea acțiunii ca nefondată.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea depusă, intimatul - reclamant A. a solicitat respingerea recursului și menținerea sentinței atacate ca fiind legală și temeinică, întrucât, pentru a se reține o eventuală stare de incompatibilitate, legea cere în mod explicit și imperativ existența unui contract, de prestări servicii, de executare de lucrări, de furnizare produse sau contract de asociere.

Procedura de soluționare a recursului Prin rezoluția completului învestit cu soluționarea dosarului din data de 23 octombrie 2018, a fost fixat termen de judecată pe fond a recursului, constatându-se că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigențelor dispozițiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., față de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâta Agenția Națională de Integritate este întemeiat pentru considerentele în continuare arătate: 1. Argumente de fapt și de drept relevante Prin raportul de evaluare contestat în cauză s-a reținut că în perioada deținerii de către reclamant a calității de consilier local în cadrul Consiliului Local Crasna, județul Gorj, Societatea Flavisdada SRL în cadrul căreia numita C., soția persoanei evaluate, deținea calitatea de asociat unic și funcția de administrator, a emis facturi fiscale în baza cărora a furnizat produse în valoare de 10.513,19 RON către Primăria comunei Crasna, județul Gorj, respectiv Școala Gimnazială Cărpiniș, județul Gorj. Potrivit dispozițiilor art. 90 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 Consilierii locali și consilierii județeni care au funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administrație sau cenzor ori alte funcții de conducere, precum și calitatea de acționar sau asociat la societățile comerciale cu capital privat sau cu capital majoritar de stat ori cu capital al unei unități administrativ-teritoriale nu pot încheia contracte comerciale de prestări de servicii, de executare de lucrări, de furnizare de produse sau contracte de asociere cu autoritățile administrației publice locale din care fac parte, cu instituțiile sau regiile autonome de interes local aflate în subordinea ori sub autoritatea consiliului local sau județean respectiv ori cu societățile comerciale înființate de consiliile locale sau consiliile județene respective. Potrivit alin. (2) al aceluiași articol Prevederile alin. (1) se aplică și în cazul în care funcțiile sau calitățile respective sunt deținute de soțul sau rudele de gradul I ale alesului local. În condițiile în care situația de fapt, respectiv achiziția/cumpărarea produselor respective și plata contravalorii acestora, nu a fost contestată de către reclamant, Înalta Curte reține că problema de drept dedusă judecății o constituie interpretarea dispozițiilor art. 90 din Legea nr. 176/2010, mai sus enunțate, cu privire la cerința încheierii unui contract între părți. Instanța de control judiciar, în dezacord cu cele reținute de judecătorul fondului, apreciază că legiuitorul, atunci când a făcut referire la termenul de contract, nu a avut în vedere noțiunea de instrumentum, respectiv de act juridic doveditor al acordului părților, ci sensul de negotium, respectiv existența unui acord de voință referitor la furnizarea de produse/prestări servicii/executare de lucrări, pentru a cărui validare este suficientă existența consimțământului părților, fiind irelevantă forma pe care o îmbracă acest consimțământ. Regimul incompatibilităților și conflictului de interese reprezintă unul dintre cele mai importante mijloace de apărare a intereselor publice, interese care trebuie să stea la baza exercitării oricăror funcții publice sau demnități publice, legiuitorul prezumând o stare de pericol derivată din situația de incompatibilitate sau conflict de interese în care se află persoanele cărora li se aplica aceste reglementari. Prin sancționarea conflictului de interese, se urmărește înlăturarea oricărei suspiciuni cu privire la conduita alesului local care este chemat să îndeplinească un act sau să participe la luarea unei decizii în virtutea atribuțiilor sale de serviciu, iar prin aceasta produce, direct sau indirect, un folos pentru sine, soțul său, sau o rudă de gradul I. În aceste condiții, apreciază Înalta Curte că interpretarea restrictivă, propusă de reclamant și împărtășită de prima instanță, se abate atât de la litera cât și de la scopul reglementării. În același sens, prezintă relevanță dispozițiile art. 46 din Codul Comercial (în prezent abrogat), potrivit căruia factura este documentul care face dovada încheierii între părți a unui contract în formă nescrisă, precum și prevederile art. 1178 și 1182 alin. (1) din noul C. civ. În speță, Primăria Comunei Crasna și Școala Gimnazială Cărpiniș a achiziționat produse de la Flavisdada SRL conform facturilor nr. x/09.01.2013 și, respectiv, nr. z/06.04.2012, x/16.10.2012, y/18.12.2012, y/10.09.2013, x/03.10.2013 și z/16.12.2013, rezultând că operațiunile de furnizare produse s-au desfășurat în baza unor contracte în formă simplificată, respectiv, comenzi, urmate de livrare. În raport de aspectele reținute, Înalta Curte constată că soluția primei instanțe este rezultatul unei greșite interpretări a dispozițiilor art. 90 din Legea nr. 176/2010, fiind cenzurabilă prin prisma cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. În realizarea rolului constituțional ce revine instanței supreme de a asigura interpretarea și aplicarea unitară a legii în primul rând prin promovarea unei jurisprudențe unitare, ca modalitate de respectare a principiului securității juridice, prevăzut implicit în totalitatea articolelor Convenției Europene a Drepturilor Omului, și care constituie unul din elementele fundamentale ale statului de drept (CEDO, Decizia din 6 decembrie 2007, cererea nr. x/05, Beian împotriva României, §39), Înalta Curte are în vedere și practica sa anterioară prin care s-a dat aceeași dezlegare de drept acestei situații juridice, respectiv Deciziile nr. 425/2015 și nr. 246/2019. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru toate aceste motive, în temeiul art. 496 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul pârâtei, va casa sentința recurată și, rejudecând cauza, va respinge cererea de chemare în judecată, ca nefondată, menținând raportul de evaluare nr. x/10.02.2016. PENTRU ACESTE MOTIVE,