ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 511/2019

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, a solicitat anularea Raportului de evaluare înregistrat sub nr. x/23.11.2015.

Soluția instanței de fond. Prin Sentința nr. 49/F/2016 din data de 06 aprilie 2016 Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, a respins contestația formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, împotriva Raportului de evaluare nr. x/23.11.2015. Pentru a dispune astfel, prima instanță a reținut următoarele: Reclamantul a fost validat în funcția de consilier în Consiliul Local al com. Budila prin Hotărârea nr. 2/02.07.2012. Din adresa de furnizare informații extinse emisă de ORC rezultă că persoana juridică S.C. B. S.R.L. a fost înregistrată la data de 16.10.2006, având ca asociat unic și administrator pe reclamant. Prin Raportul de evaluare nr. x/23.11.2015 contestat în termen legal de către reclamant, pârâta a reținut că, în perioada exercitării mandatului 2012 - 2016, S.C. B. S.R.L. la care persoana evaluată a deținut calitatea de asociat unic și funcția de administrator unic, a încheiat contracte comerciale de furnizare produse cu Primăria Budila în valoare totală de 43.802,68 RON, caz de incompatibilitate prevăzut de art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003. Criticile reclamantului vizează aspectul formal al tranzacțiilor comerciale, negând că incompatibilitatea ar trebui să privească numai situațiile concrete de folosire a funcției publice în interesul societății comerciale, însă această interpretare este în contradicție cu litera și spiritul legii. În drept, potrivit art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, consilierii locali (...) care au funcția de (...) administrator, (...), precum și calitatea de acționar sau asociat la societățile comerciale cu capital privat (...) nu pot încheia contracte comerciale de prestări de servicii, de executare de lucrări, de furnizare de produse sau contracte de asociere cu autoritățile administrației publice locale din care fac parte (...). Față de această dispoziție legală, este lipsită de relevanță susținerea că reclamantul nu a votat în consiliul local acordarea vreunui contract în favoarea societății al cărei asociat unic este și pe care o administrează. Din Adresa nr. x/13.10.2015, emisă de Primăria com. Budila, rezultă faptul că unitatea administrativ teritorială a achiziționat de la S.C. B. S.R.L., pe bază de comandă, bunuri pentru care s-au emis facturi și care au fost achitate cu ordine de plată. Reclamantul nu poate susține inexistența contractelor, întrucât în situația în care părțile nu au înțeles să încheie un contract în formă scrisă, raporturile juridice se desfășoară în forma simplificată a comenzii urmate de executare. Nici aspectul privind prețul la care s-a încheiat contractul sau venitul familiei reclamantului nu au relevanță întrucât incompatibilitatea nu poate fi analizată din punct de vedere practic, ci numai în lumina principiilor care au dus la crearea acestei instituții juridice. În aceste sens, prin Decizia Curții Constituționale nr. 304/2013 referitoare la respingerea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 87 alin. (1) lit. k) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției s-a constatat că prevederile de lege criticate dau expresie dispozițiilor art. 16 alin. (3) din Constituție, potrivit cărora funcțiile și demnitățile publice pot fi ocupate doar "în condițiile legii". Astfel, Legea nr. 161/2003, având ca scop asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, a instituit, printre regulile și condițiile specifice de exercitare a mandatului, și anumite incompatibilități ținând cont de necesitatea asigurării îndeplinirii cu neutralitate, de către persoanele care exercită o funcție publică de autoritate, a atribuțiilor ce le revin, în deplină concordanță cu principiile imparțialității, integrității, transparenței deciziei și supremației interesului public prevăzute de art. 71 din legea menționată. A mai reținut Curtea că stabilirea cazului de incompatibilitate nu constituie, în realitate, o restrângere a exercițiului unor drepturi sau libertăți, ci o garanție de natură să confere o autoritate morală de necontestat persoanelor care exercită funcțiile de primar, viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean, prin asigurarea imparțialității, protejarea interesului social și evitarea conflictului de interese. Cât despre invocarea dispoz. art. 92 alin. (6): Prevederile alin. (1) și (3) nu se aplică dacă, până la emiterea ordinului de către prefect, se face dovada că încălcarea dispozițiilor art. 90 a încetat, curtea reține că din textul legal se desprinde ideea unei conduite active a celui ce a încălcat regimul incompatibilităților, iar simplul fapt că societatea a intrat în insolvență și ulterior a fost radiată nu poate constitui o dovadă în acest sens.

Cererea de recurs. Împotriva Sentinței nr. 49/F/2016 din data de 06 aprilie 2016 pronunțată de Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamantul A. invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Arată că nu a încheiat contracte comerciale de furnizare produse cu Primăria Comunei Budila, astfel că nu s-a atașat un contract comercial de către intimata pârâtă. Instanța înlocuiește noțiunea de contract cu raporturi juridice simplificate, pe care textul de lege nu-l prevede (art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003). Considerația instanței potrivit căreia prețul și venitul familiei nu sunt împrejurări ce au relevanță în aprecierea incompatibilității, care nu poate fi apreciată din punct de vedere practic ci numai în lumina principiilor care au dus la crearea acestei instituții conduce la ideea dezlegării economicului de juridic. Funcția publică de consilier local se recompensează cu 100 de RON lunar, adică sub nivelul de ajutor social, care este de 150 RON. A solicitat instanței aplicarea dispozițiilor art. 92 alin. (6) din Legea nr. 161/2003, solicitare respinsă pe motiv că nu a avut o conduită activă, afirmație care nu este dovedită. Or, a încetat imediat orice furnizare de materiale și a solicitat intrarea societății în insolvență - Dosar nr. x/2013 în condițiile în care raportul a fost emis în data de 23.11.2015. Comportamentul său a fost diligent, iar ordinul prefectului nu este dat nici în ziua de azi. În drept Legea nr. 161/2003, Legea nr. 176/2010, Legea nr. 554/2004 și Constituția României.

Apărările formulate în cauză. Prin întâmpinarea formulată, intimata-pârâtă a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței atacate. Cu privire la motivul de recurs prevăzut de art. 488 pct. 8 din C. proc. civ. (când hotărârea a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material.) Recurentul-reclamant A. reia apărările prezentate în fața instanței de fond susținând, în esență, faptul că nu a încheiat contracte comerciale de furnizare produse cu Primăria Comunei Budila. Față de cele susținute de către recurentul-reclamant, instanța de fond, în cuprinsul sentinței prin care a respins contestația acestuia, a reținut în mod corect că "reclamantul nu poate susține inexistența contractelor, întrucât în situația în care părțile nu au înțeles să încheie un contract în formă scrisă, raporturile juridice se desfășoară în forma simplificată a comenzii urmată de executare." Astfel, achizițiile directe sunt tot contracte, fie de prestări servicii, fie de furnizare produse, numai că modul lor de încheiere este diferit. Raporturile dintre profesioniști sub forma comenzii urmată de furnizarea produselor reprezintă forma simplificată a derulării unui contract, nefiind necesară încheierea contractului în formă scrisă. Nu prezintă relevanță faptul că încheierea contractelor s-a realizat în formă simplificată, dat fiind caracterul consensual al contractelor. De asemenea, nu prezintă relevanță nici împrejurarea că aceste contracte s-au încheiat în mod direct întrucât art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 nu condiționează existența incompatibilității de o anumită modalitate de încheiere a contractului, textul referindu-se generic la "contracte comerciale de prestări de servicii, de executare de lucrări, de furnizare de produse sau contracte de asociere." Interdicția prevăzută de art. 90 nu este condiționată în vreun fel de natura sau cuantumul beneficiilor dobândite de către subiecții obligației, încălcarea ei intervenind ope legis în momentul încheierii contractelor. Pornind de la această reglementare se poate prezuma faptul că, în opinia legiuitorului, cele două calități concomitente precizate în cuprinsul art. 90 (consilier local, respectiv asociat unic/administrator unic la o societate comercială cu capital privat) sunt de natură să influențeze/denatureze exprimarea liberei voințe a părților contractante la momentul perfectării contractului. Interdicția instituită de legiuitor în cuprinsul art. 90 din Legea nr. 161/2003 este una absolută și nu este condiționată de producerea unui prejudiciu bugetului local sau de obținerea unui avantaj nejustificat de către societatea comercială, scopul acestei interdicții absolute fiind acela de a elimina din start orice posibilă suspiciune cu privire la corectitudinea tranzacțiilor și pentru a evita vătămarea interesului public în folosul celui personal. În concluzie, în mod temeinic și legal prima instanță a apreciat că recurentul-reclamant A. a încălcat interdicția impusă de art. 90 din Legea nr. 161/2003.

Procedura de soluționare a recursului Cu privire la examinarea recursului în completul filtru În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. Față de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) și art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispozițiile art. XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. și dispozițiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, prin rezoluția din 18 octombrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 06 februarie 2019.

Soluția instanței de recurs Examinând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentul-reclamant, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei-pârâte, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Prin Raportul de evaluare înregistrat sub nr. x/23.11.2015, intimata pârâtă Agenția Națională de Integritate a constatat că recurentul-reclamant A. a încălcat legislația privind regimul juridic al incompatibilităților, având în vedere că, în perioada exercitării mandatului 2012 - 2016 de consilier local în cadrul Consiliului Local al Comunei Budila din Județul Brașov, societatea comercială B. S.R.L (la care acesta a deținut calitatea de asociat unic și funcția de administrator unic) a încheiat contracte comerciale de furnizare produse cu Primăria Budila (achiziții directe de bunuri efectuate de primărie, în baza Facturilor nr. B-04/19.12.2012, nr. 001/30.01.2013, nr. 002/13.03.2013, nr. 003/08.05.2013 și nr. 004/31.05.2013), în baza cărora S.C. B. S.R.L a încasat suma de 43.802.68 RON. Constată instanța de control judiciar că, potrivit art. 90 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare:, Consilierii locali și consilierii județeni care au funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administrație sau cenzor ori alte funcții de conducere, precum și calitatea de acționar sau asociat la societățile comerciale cu capital privat sau cu capital majoritar de stat ori cu capital al unei unități administrativ-teritoriale nu pot încheia contracte comerciale de prestări de servicii, de executare de lucrări, de furnizare de produse sau contracte de asociere cu autoritățile administrației publice locale din care fac parte, cu instituțiile sau regiile autonome de interes local aflate în subordinea ori sub autoritatea consiliului local sau județean respectiv ori cu societățile comerciale înființate de consiliile locale sau consiliile județene respective. Având în vedere că societatea comercială unde recurentul-reclamant deținea calitatea de asociat unic și administrator a încheiat contracte comerciale de furnizare produse cu Primăria Budila (achiziții directe de bunuri efectuate de primărie, în baza Facturilor nr. B-04/19.12.2012, nr. 001/30.01.2013, nr. 002/13.03.2013, nr. 003/08.05.2013 și nr. 004/31.05.2013) în baza cărora S.C. B. S.R.L a încasat suma de 43.802.68 RON, Înalta Curte constată că în mod corect s-a reținut că au fost încălcate dispozițiile art. 90 din Legea nr. 161/2003. Din cuprinsul acestor dispoziții legale rezultă că starea de incompatibilitate a consilierilor locali este în raport cu calitatea de asociat și administrator la societăți comerciale cu capital privat, care nu pot încheia contracte comerciale de furnizare de produse cu instituțiile aflate în subordinea ori sub autoritatea consiliului local. Această incompatibilitate prevăzută de dispozițiile legale citate menționate anterior a fost instituită de legiuitor pentru evitarea oricărei situații de incompatibilitate/conflict de interese. Dispozițiile legale reținute ca temei al stării de incompatibilitate în cauza de față au pornit de la scopul legii și anume asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice și combaterea corupției. Simpla deținere a unei demnități locale determină o obligație pentru consilierul local de a-și lua toate măsurile necesare pentru a nu încălca dispozițiile Legii nr. 161/2003 cu privire la conflictele de interese și incompatibilitate. Corect susține intimata că nu prezintă relevanță faptul că încheierea contractelor s-a realizat în formă simplificată, dat fiind caracterul consensual al contractelor și faptul că a existat un acord de voință în scopul producerii de efecte juridice de natura celor identificate în prezenta cauză. Art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 nu condiționează existența incompatibilității de o anumită modalitate de încheiere a contractului, textul referindu-se generic la "contracte comerciale de prestări de servicii, de executare de lucrări, de furnizare de produse sau contracte de asociere." Interdicția prevăzută de art. 90 nu este condiționată în vreun fel de nici natura sau cuantumul beneficiilor dobândite de către subiecții obligației, încălcarea ei intervenind ope legis în momentul încheierii contractelor. Înalta Curte reține și faptul că, potrivit dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 215/2001, comunele, orașele, municipiile, județele sunt unități administrativ-teritoriale în care se exercită autonomia locală și în care se organizează și funcționează autorități ale administrației publice locale. Autoritățile administrației publice locale sunt, potrivit dispozițiilor art. 23 din Legea nr. 215/2001, consiliile locale, comunale, orășenești și municipale, ca autorități deliberative și primarii, ca autorități executive. Consiliile locale și primarii funcționează ca autorități ale administrației publice locale și rezolvă treburile publice din comune, orașe, municipii, în condițiile legii. Așa cum prevede art. 21 din Legea nr. 215/2001, unitățile administrativ-teritoriale sunt persoane juridice de drept public, cu capacitate juridică deplină și patrimoniu propriu. Acestea sunt subiecte de drept fiscal, titulare ale codului de înregistrare fiscală și ale conturilor deschise la unitățile teritoriale de trezorerie, precum și la unitățile bancare. Unitățile administrativ-teritoriale sunt titulare ale drepturilor și obligațiilor ce decurg din contractele privind administrarea bunurilor care aparțin domeniului public și privat în care acestea sunt parte, precum și din raporturile cu alte persoane fizice și juridice, în condițiile legii. Prin urmare, ipoteza încheierii contractelor sub formă simplificată între societatea la care reclamantul era asociat unic și administrator și Primăria Budila se circumscrie dispozițiilor art. 90 din Legea nr. 161/2003, din moment ce recurentul face parte din autoritățile administrației publice locale a comunei, are calitatea atât de asociat cât și de administrator în cadrul respectivei societăți comerciale iar raporturile juridice astfel stabilite fac parte din categoria contractelor comerciale avute în vedere de către legiuitor. În cauză, este irelevantă împrejurarea că între consiliul local și primărie nu există raporturi de subordonare întrucât ipoteza avută în vedere de ANI nu este aceea a încheierii contractului cu o instituție aflată în subordinea consiliului local ci cu o autoritate parte a administrației publice locale. Așa cum rezultă din lege, cele două autorități ale administrației publice locale sunt autonome însă scopul configurării și funcționării acestor autorități este acela de administrare a treburilor publice din comune, orașe, municipii, în condițiile legii. Stabilind raporturi juridice cum sunt cele analizate în cauză, societatea comercială angajează raportul juridic de drept substanțial cu unitatea administrativ-teritorială, acesta fiind înzestrată, prin lege, cu personalitate juridică, fiind așadar titulară de drepturi și obligații cu caracter patrimonial, ce nu pot fi recunoscute nici în privința autorității executive și nici a celei deliberative de la nivelul administrației publice locale. De aceea, intenția legiuitorului de a garanta îndeplinirea atribuțiilor aleșilor locali numai în scopul bunei administrări împiedică angajarea oricăror raporturi de natură comercială între alesul local și UAT pe care este chemat să o administreze, conform atribuțiilor prevăzute de lege, fiind de subliniat faptul că orice astfel de contract se răsfrânge asupra bugetului unității. În privința dispozițiilor art. 92 alin. (6) din Legea nr. 161/2003, textul legal vizează în mod evident cu totul altă ipoteză/etapă decât cea în care se află recurentul-reclamant, fiind vorba despre consecințele reținerii stării de incompatibilitate și nu despre legalitatea raportului ANI.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Având în vedere toate aceste considerente, în baza art. 496 și urm. C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva Sentinței nr. 49/F din 06 aprilie 2016, pronunțată de Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. x/2015, ca nefondat.