ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4253/2019

Asupra recursului de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată, la data de 12 ianuarie 2017, pe rolul Curții de Apel Brașov, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x din 20 decembrie 2006 emis de pârâtă și constatarea faptului că nu se află în situația conflictului de interese definit de art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

1.2. Soluția primei instanțe

Prin Sentința civilă nr. 66 din 4 aprilie 2017, Curtea de Apel Brașov a respins acțiunea reclamantului, ca neîntemeiată.

1.3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentințe, în condițiile art. 483 C. proc. civ., reclamantul A. a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate și trimiterea cauzei spre o nouă judecată primei instanțe, care să admită acțiunea.

În motivarea opțiunii sale procesuale recurentul-reclamant a susținut următoarele:

În mod greșit instanța de fond a dat întâietate normei generale față de norma specială, atunci când a stabilit că în cauză sunt aplicabile dispozițiile normei generale (calificată ca atare în considerentele hotărârii recurate) a art. 70 din Legea nr. 161/2003, iar nu ale normei speciale ale art. 76 alin. (1).

Norma cuprinsă în art. 76 alin. (1) reprezintă o normă specială care derogă de la norma generală.

Potrivit regulilor de interpretare sistematică a legii civile, niciodată norma generală nu derogă de la norma specială ("generalia specialibus non derogant"), în schimb, norma specială derogă de la norma generală ("specialia generalibus derogant").

Cele două categorii de norme pot fi găsite în același act normativ - cum este cazul în cauza de față - sau în acte normative diferite.

Dând eficiență acestei reguli de interpretare, se poate concluziona că, în speța analizată sunt incidente prevederile art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 - normă specială, iar nu a celei cuprinsă în art. 70 din același act normativ.

În măsura în care se proceda la o interpretare sistematică corectă a normelor legale mai sus precizate, atunci trebuia să dea întâietate prevederilor art. 76 alin. (1) din legea mai sus precizată, potrivit cu care "primarii și viceprimarii, primarul general și viceprimarii municipiului București sunt obligați să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu emită o dispoziție în exercitarea funcției, care produce un folos material pentru sine, pentru soțul său sau rudele sale de gradul I".

În condițiile în care instanța de fond aprecia că acest text de lege este aplicabil speței deduse judecății, atunci, pentru a se aprecia legalitatea raportului de evaluare întocmit de Agenția Națională de Integritate, era necesar să se verifice dacă reclamantul, în perioada vizată de control, am emis acte administrative, dispoziții, sau am încheiat acte juridice care au produs foloase materiale pentru mine, pentru soția mea ori rudele mele de gradul I.

Or, instanța de fond a constatat că în această perioadă am semnat doar două acte juridice, respectiv Contractul de concesiune nr. x din 8 aprilie 2013 și Contractul de închiriere nr. x din 30 aprilie 2013.

În mod corect s-a apreciat că "expunerile de motive" și "proiectele de hotărâri", precizate în cuprinsul considerentelor, nu sunt acte administrative sau dispoziții - despre care face vorbire art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, în schimb, în mod surprinzător, aceste operațiuni administrative sunt invocate atunci când se motivează "conflictul de interese" în care s-a găsit prin săvârșirea și a acestor fapte, deși nu sunt acte juridice, în înțelesul legii.

Judecătorul fondului nu a verificat însă, dacă semnarea acestor două contracte au produs foloase materiale pentru mine, pentru soția mea ori pentru rudele mele de gradul I, nefiind făcută proba prin raportul de evaluare a acestor foloase.

Suplimentar de această situație, reclamantul a propus probe cu înscrisuri și cu martori, pentru a dovedi că niciodată nu a beneficiat de cele două contracte mai sus precizate, nedobândind niciun folos material prin semnarea acestora, cerere care i-a fost respinsă în mod nelegal ca inutilă cauzei.

Se mai susține că soluția pronunțată de instanța de fond este rezultatul interpretării greșite a legii.

Prin hotărârea atacată se reține că reclamantul a încheiat doar două acte juridice, respectiv cele două contracte de pășunat, în disprețul prevederilor art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, instanța de fond concluzionează că prin inițierea proiectelor de hotărâre și prin întocmirea expunerilor de motive, acestea au justificat adoptarea hotărârilor consiliului local și au fost avute în vedere, determinând forma în care, în final actele administrative au fost adoptate de organul colegial - consiliul local.

În alți termeni, deși anterior, în considerentele sale judecătorul fondului a reținut că proiectele de hotărâri și expunerile de motive nu sunt acte administrative totuși, aceste operațiuni administrative sunt invocate în susținerea existenței conflictului de interese în care m-am aflat.

Pe de altă parte, tot cu aplicarea greșită a legii, instanța de fond a considerat ca, obligația de a nu emite acte administrative sau de a nu încheia acte juridice prevalează celei de a pune în executare hotărârile organului legislativ și reprezintă o justificare obiectivă pentru neexecutarea dispozițiilor organului legislativ, obligația de executare putând fi îndeplinită, prin derogare, în condițiile art. 57 din Legea nr. 215/2001.

Nicio dispoziție legală și nici alte considerente nu pot justifica abandonarea obligațiilor legale, prevăzute de legea organică a administrației publice locale și nr. 215/2001, precum și de O.U.G. nr. 34/2013, privind organizarea, administrarea și exploatarea pajiștilor permanente, în favoarea celor instituite de Legea nr. 161/2003.

Este de menționat că, potrivit art. 61 din Legea nr. 215/2001:

"Primarul îndeplinește o funcție de autoritate publica". În această calitate, îi revine obligația legală de a asigura respectarea drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor a prevederilor Constituției precum și punerea în aplicare a legilor, a decretelor Președintelui României, a hotărârilor și ordonanțelor Guvernului, a hotărârilor consiliului local.

De asemenea, potrivit art. 9 alin. (2) din O.U.G. nr. 34/2013:

"Pentru punerea în valoare a pajiștilor aflate în domeniul privat al comunelor, orașelor, respectiv al municipiilor și pentru folosirea eficientă a acestora, unitățile administrativ teritoriale, prin primar, în conformitate cu hotărârile consiliilor locale, în baza cererilor crescătorilor de animale persoanele fizice și juridice având animale înscrise în RNE, încheie contracte de închiriere, în condițiile legii, pentru suprafețele de pajiști disponibile, proporțional cu efectivele de animale deținute în exploatare, pe o perioadă de maxim 5 ani".

În considerarea dispozițiilor legale mai sus precizate, la semnarea celor două acte juridice s-a apreciat sau trebuia să se aprecieze că este mai presus a se respecta dispozițiile legale care apără un interes general obștesc, fața de cele care apără un interes individual.

Delegarea acestei competențe către viceprimar, cum pretinde instanța de fond, este doar formală și fără eficiență, în situația în care viceprimarul ar fi semnat aceste acte juridice, și nu putea fi evitat presupusul folos patrimonial al primarului, imaginat de instanța de fond.

Cu toate acestea, trebuie subliniat că, la data încheierii celor două acte juridice, reclamantul a fost conștient că, prin semnarea lor nu obține niciun folos material sau de altă natură de la beneficiarul pășunii comunale, respectiv B., al cărui membru a fost. În acest sens, a solicitat instanței de fond să-i încuviințeze probe din care să rezulte că, cele două animale, înscrise în RNE, proprietatea reclamantului, nu a pășunat niciodată pe pășunea închiriată de asociație, întrucât deținea suficientă suprafață de teren arabil (pășune) necesară pășunatului, cu animalele deținute în proprietate.

Instanța de fond, ignorând și spiritul dispozițiilor Legii nr. 161/2003, a respins, în mod greșit probele solicitate, apreciind că, în cauză nu trebuie să se facă dovada interesului personal de natură materială, de vreme ce legea instituie doar condiția existenței posibilității ca interesul personal să influențeze îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor.

1.4. Apărările formulate în cauză.

Prin întâmpinare intimata pârâtă Agenția Națională de Integritate a solicitat respingerea recursului reclamantului, apreciind că hotărârea instanței de fond prin care s-a constatat că reclamantul s-a aflat în conflict de interese, fiind astfel validat raportul de evaluare întocmit în cauză, este pronunțată cu interpretarea și aplicarea temeinică a normelor de drept material aplicabile în cauză.

II. Soluția instanței de recurs

2.1. Examinând sentința recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale incidente, constată că recursul reclamantului este nefondat, potrivit considerentelor ce vor fi expuse în continuare.

Instanța de fond a fost învestită cu soluționarea contestației formulată de reclamantul A. având ca obiect anularea Raportul de evaluare nr. x din 20 decembrie 2006 emis de către pârâta Agenția Națională de Integritate prin care s-a reținut că reclamantul în calitate de primar al Comunei Zagon pentru mandatele 2012 - 2016, 2016 - 2020, s-a aflat în conflict de interese, în condițiile art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, deoarece, având un interes personal de natură patrimonială, a emis acte administrative 2 expuneri de motive asupra proiectelor de hotărâre privind concesionarea unor trupuri de pășune, aflate în domeniul privat al comunei Zagon, ce au stat la baza H.C.L. Zagon, în temeiul cărora a fost încheiat un contract de concesiune între această comună și B., în care deține calitatea de membru și a încheiat acte juridice între Primăria Comunei Zagon și această asociație.

De asemenea, pârâta a reținut că actele juridice încheiate de către reclamant sunt Contractul de concesiune nr. x din 8 aprilie 2013 între Comuna Zagon și B. și Contractul de închiriere nr. x din 30 aprilie 2013, între aceleași părți.

Instanța de fond a respins a acțiunea reclamantului în considerarea faptului că reclamantul s-a aflat în conflict de interese prin semnarea celor două contracte de concesiune.

Soluția primei instanțe este nelegală, reflectând interpretarea și aplicarea corectă și temeinică a prevederilor legale pertinente în raport cu situația de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

Conform definiției conflictului de interese și principiilor care stau la baza prevenirii conflictului de interese, enunțate de art. 70 "prin conflict de interese se înțelege situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative" și art. 71 "principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităților publice și funcțiilor publice sunt: imparțialitatea, integritatea, transparența deciziei și supremația interesului public" din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediu de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare, persoanele care dețin funcții publice sunt obligate să manifeste o atitudine neutră, imparțială și obiectivă față de interesele lor de orice natură, acestor persoane fiindu-le interzis să abuzeze în orice, fel de pozițiile pe care le dețin și să obțină anumite beneficii pentru ei, soți, rude sau alte persoane, în considerarea funcției lor.

Aceste norme juridice au într-adevăr caracter general, însă contrar susținerilor reclamantului, hotărârea instanței de fond nu este rezultatul aplicării lor directe stării de fapt reținute în cauză, incidența acestora fiind valorificată complementar față de dispozițiile art. 76 din același act normativ, care au constituit temeiul angajării răspunderii administrative a reclamantului prin raportul de evaluare contestat în prezenta cauză.

Conform art. 76 alin. (1) și (2) din actul normativ menționat anterior "(1) Primarii și viceprimarii, primarul general și viceprimarii municipiului București sunt obligați să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu emită o dispoziție, în exercitarea funcției, care produce un folos material pentru sine, pentru soțul său ori rudele sale de gradul I; (2) Actele administrative emise sau actele juridice încheiate ori dispozițiile emise cu încălcarea obligațiilor prevăzute la alin. (1) sunt lovite de nulitate absolută."

Cu nerespectarea obligației legale anterior enunțate, reclamantul în calitate de primar al Comunei Zagon a încheiat două contracte de concesiune având ca obiect suprafețe de pășune comunală cu B. al cărei membru fondator este, după ce în prealabil a întocmit expunerile de motive și a inițiat pentru fiecare în parte proiectele de hotărâre de consiliul local.

Relevantă în reținerea stării de conflict de interese este încheierea celor două contracte de concesiune, acte administrative bilaterale în accepțiunea legii, relevarea procedurii administrative care au dus la încheierea lor, la inițiativa reclamantului în calitate de primar fiind importantă pentru caracterizarea interesului său personal în încheierea celor două acte administrative.

Rolul reglementării conflictului de interese este, așa cum susține pârâta intimată, acela de a preveni situațiile în care funcționarii publici, demnitarii sau aleșii locali, cum este cazul de față, ar sluji interesului personal, datorită existenței unei împrejurări care le-ar aduce acestora, soțului, rudelor, prietenilor sau asociaților lor un anumit avantaj.

Normele incidente cauzei nu disting după cum este obținut folosul material de către persoana respectivă, simpla posibilitate ca respectivul act să fie semnat sau încheiat fără existența unor garanții de obiectivitate (așa cum este definit de art. 70 și art. 76 din Legea nr. 161/2003) din partea celui care îl semnează, generează încălcarea regimului conflictelor de interese.

Legiuitorul a stabilit că există conflict de interese, nu numai dacă este dovedită exercitarea unei influențe sau lipsă de obiectivitate, cum pretinde reclamantul recurent, ci și atunci când reclamantului, prin situația juridică în care se află, i-ar fi afectată obiectivitatea în îndeplinirea atribuțiilor funcției în care a fost ales, de natură a influența activitatea instituției, prin exercitarea competențelor în favoarea unei entități juridice în cadrul căreia are interese patrimoniale.

Rațiunea instituirii acestei stări de conflict interese e aceea de a înlătura orice suspiciune, orice dubiu rezonabil cu privire la modalitatea de aducere îndeplinire a atribuțiilor și competențelor legale de către funcționarii publici și de către demnitari, fără a fi necesar să se dovedească, pentru stabilirea conflictului de interese, a unui prejudiciu produs în patrimoniul instituțiilor publice sau a bugetului statului.

Prin urmare, reclamantul s-a aflat în conflict de interese, fiind previzibilă nu numai obținerea unui folos de către asociația al cărui membru era, ci chiar și pentru sine, în condițiile în care unul dintre drepturile reglementate pentru membrii fondatori ai asociației respective, conform art. 8 din statut, este acela de a "beneficia de facilitățile oferite de asociație membrilor, conform politicii trasate de Consiliul Director".

Exercitarea atribuțiilor sale legale, indiferent de actul normativ care constituie izvorul lor, nu poate fi făcută cu depășirea limitelor legale de exercițiu ale acestor competențe impuse de alte acte normative, respectiv de Legea nr. 161/2003, astfel că pentru prevenirea situației de conflict de competențe, dedusă judecății în prezenta cauză, reclamantul ar fi trebuit să se abțină de la asumarea acelor acte prin semnare, astfel încât să se elimine orice suspiciune legată de corectitudinea și legalitatea acestora, cum în mod just a reținut instanța de fond.

În concluzie, în cauză sunt îndeplinite condițiile conflictului de interese în persoana reclamantului și atragerii răspunderii administrative sub acest aspect, astfel că raportul de evaluare care consacră o atare stare de fapt și de drept este legal întocmit și emis, iar hotărârea instanței de fond care-l validează este dată cu interpretarea și aplicarea corectă a normelor de drept material.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte, Înalta Curte va respinge recursul reclamantei ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de A. împotriva Sentinței nr. 66 din 4 aprilie 2017 a Curții de Apel Brașov, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 26 septembrie 2019.

GGC - LM