ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4064/2010
ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4064/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)
Asupra recursului de față;
Prin sentința civilă
nr. 3108 din 24 iunie 2010, pronunțată în Dosarul nr. 20393/299/2009 Curtea de Apel
București a respins ca nefondată excepția de nelegalitate a H.G. nr. 571 din 15
aprilie 2004 formulată de reclamanta SC I.C.T. SRL București, în contradictoriu
cu Agenția Națională pentru Locuințe și Guvernul României. Prin aceeași hotărâre
a fost admisă cererea de intervenție în interesul pârâtului, formulată de Ministerul
Dezvoltării Regionale și Turismului și a fost respinsă cererea de intervenție în
interesul reclamantei, formulată de P.I.M.
Pentru a pronunța această
hotărâre, prima instanță a reținut următoarele:
Prin cererea înregistrată
la 02 iulie 2009, reclamanta SC I.C.T. SRL a solicitat radierea din cartea funciară
a dreptului de proprietate aparținând pârâtei Agenția Națională pentru Locuințe
asupra terenului situat in București, sector 1.
În motivarea acțiunii,
reclamanta a arătat că a dobândit imobilul menționat în baza contractului de vânzare-cumpărare
de BNP M.E., terenul respectiv fiind întabulat în cartea funciară încă din anul
2003, când a fost restituit în proprietate fostului proprietar, C.D., prin dispoziția
Primarului General nr. 1084 din 23 iunie 2003.
Prin H.G. nr. 571 din
15 aprilie 2004 a fost trecut din proprietatea privată a statului în proprietatea
privată a pârâtei Agenția Națională pentru Locuințe terenul în suprafață de 1.422,70
m.p., situat în București, sector 1, iar prin încheierea din 09 iunie 2008 a O.C.P.I
s-au notat asupra imobilului proprietatea Agenției Naționale pentru Locuințe suprapuneri
cu o serie de terenuri, printre care și terenul reclamantei SC I.C.T. SRL.
Potrivit art. 4 din Legea
nr. 554/2004, „legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetată
oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții
interesate. În acest caz, instanța, constatând că de actul administrativ depinde
soluționarea litigiului pe fond, va sesiza prin încheiere motivată instanța de contencios
administrativ competentă, suspendând cauza.”
Constatând că de H.G.
nr. 571 din 15 aprilie 2004 depinde soluționarea cauzei de față, având ca obiect
radierea din cartea funciară a dreptului de proprietate al Agenției Naționale
pentru Locuințe asupra terenului, obținut de aceasta prin efectul H.G. nr. 571
din 15 aprilie 2004, în temeiul art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, Judecătoria
Sectorului 1 a înaintat cauza la Curtea de Apel București, secția de contencios
administrativ și fiscal, în vederea soluționării excepției de nelegalitate a H.G.
nr. 571 din 15 aprilie 2004, dispunând totodată suspendarea cauzei până la soluționarea
irevocabilă a excepției de nelegalitate.
Curtea a reținut că
H.G. nr. 571/2004 a fost publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 387/03.05.2004.
Legea contenciosului administrativ
nr. 554/2004 a fost publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 1154/07.12.2004.
Potrivit art. 4 alin.
(1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007,
și ale art. 2 alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007, legalitatea unui act
administrativ poate fi cercetată oricând pe cale de excepție.
Potrivit art. 29
1990
,
legalitatea unui act normativ poate fi cercetată în cadrul unui termen, indiferent
dacă se invocă pe cale de acțiune sau de excepție.
Pe de altă parte, judecătorului
național îi revine rolul de a aplica cu prioritate tratatele privitoare la drepturile
fundamentale ale omului la care România este parte (cum este cazul Convenției Europene
a Drepturilor Omului), precum și de a aprecia cu privire la compatibilitatea și
concordanța normelor din dreptul intern cu reglementările și jurisprudența comunitare
în sensul art. 148 alin. (2) din Constituție.
Judecătorul național,
în calitate de prim judecător al Convenției Europene a Drepturilor Omului, are obligația
de a „asigura efectul deplin al normelor acesteia (Convenției), asigurându-le preeminența
față de orice altă prevedere contrară din legislația națională, fără să fie nevoie
să aștepte abrogarea acesteia de către legiuitor, așa cum s-a pronunțat Curtea Europeană
a Drepturilor Omului în cauzele Vermeire împotriva Belgiei, Hotărârea din 29 noiembrie
1991 și Hotărârea din 26 aprilie 2007, cauza Dumitru Popescu împotriva României.”
În acest sens, Curtea
de Justiție de la Luxemburg a arătat că judecătorul național, în calitate de prim
judecător comunitar, este competent „să asigure pe deplin aplicarea dreptului comunitar,
îndepărtând sau interpretând, în măsura necesară, un act normativ național precum
legea generală privind dreptul administrativ, care i s-ar putea opune.
Instanța națională poate
pune în aplicare principiile comunitare ale securității juridice și protecției încrederii
legitime în aprecierea comportamentului atât al beneficiarilor fondurilor pierdute,
cât și al autorităților administrative, cu condiția ca interesul Comunității să
fie pe deplin luat în considerare” (CJCE, Hotărârea din 13 martie 2008, cauzele
conexate C-383/06 și C-385/06).
Curtea a apreciat ca dacă
s-ar aplica dispozițiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost
modificat prin Legea nr. 262/2007, și ale art. 2 alin. (2) teza finală din Legea
nr. 262/2007, care permit cenzurarea fără limită în timp, pe calea incidentală a
excepției de nelegalitate, a actelor administrative unilaterale cu caracter individual
emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, s-ar încălca dreptul la
un proces echitabil, consacrat de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului
și în practica Curții Europene a Drepturilor Omului, precum și de art. 47 din Carta
drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, prin prisma atingerii aduse principiului
securității, și dreptului la justiție garantat de art. 6 din Convenție, precum și
practicii Curții de Justiție de la Luxemburg, în cauze similare, care a reținut
că atunci când partea îndreptățită să formuleze o acțiune în anulare împotriva unui
act comunitar depășește termenul limită pentru introducerea acestei acțiuni, trebuie
să accepte faptul că i se va opune caracterul definitiv al actului respectiv și
nu va mai putea solicita în instanță controlul de legalitate al acelui act, nici
chiar pe calea incidentală o excepție de nelegalitate.
În consecință, cu privire
la excepția de nelegalitate a unui act administrativ unilateral cu caracter individual
emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 este înlăturată aplicarea
dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat
prin Legea nr. 262/2007, și ale art. 2 alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007.
Din aceste motive, în
baza art. 148 alin. (2) din Constituție, art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor
Omului și art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, Curtea
a respins excepția de nelegalitate ca neîntemeiată.
Datorită legăturii dintre
excepția de nelegalitate și cele două cereri de intervenție, în baza art. 49-56
C. proc. civ., Curtea a admis cererea de intervenție formulată de intervenientul
Ministerul Dezvoltării Regionale și Turismului în interesul pârâtului Guvernul României
și a respins ca neîntemeiată cererea de intervenție formulată de intervenienta P.I.M.
în interesul reclamantei.
Împotriva acestei hotărâri,
în termen legal, au formulat recurs reclamanta SC I.C.T. SRL și intervenienta P.I.M.
În motivarea recursului,
reclamata și intervenienta au arătat, în esență, următoarele:
Instanța de fond a interpretat
greșit actul juridic dedus judecății, astfel că hotărârea pronunțată este lipsită
de temei legal și este dată cu aplicarea greșită a legii.
Hotărârea recurată este
motivată de instanță cu frânturi din cuprinsul întâmpinării pârâților, referitoare
la rolul judecătorului național, precum și la instanța națională, fără a avea legătură
cu motivarea acțiunii.
Instanța de fond se rezumă
la a face aprecieri cu privire la consecințele juridice produse de inaplicabilitatea
art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, dar instanța nu a avut în vedere că Legea
nr. 29/1990 a fost modificată de Legea nr. 554/2004, astfel că în mod greșit a apreciat
că în speță nu se aplică dispozițiile cuprinse în art. 4 alin. (1) din Legea
nr. 554/2004.
Există și o contradicție
în motivarea hotărârii, astfel instanța recunoaște că, în conformitate cu art. 4
alin. (1) din Legea nr. 554/2004, legalitatea unui act administrativ poate fi cercetată
oricând pe cale de excepție, dar revine și afirmă că potrivit Legii nr. 29/1990,
legalitatea unui act normativ poate fi cercetată în cadrul unui termen, indiferent
dacă se invocă pe cale de acțiune sau de excepție.
Greșit instanța a apreciat
că se aplică prevederile Legii nr. 29/1990, care nu mai era în vigoare, fiind lipsit
de relevanță că excepția de nelegalitate privește un act administrativ emis anterior
intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.
La momentul formulării
acțiunii, Legea nr. 554/2004 era în vigoare, act normativ care dispune că legalitatea
unui act administrativ poate fi cercetată oricând pe cale de excepție. Prin hotărârea
pronunțată, instanța nu a avut în vedere că prin motivarea dată și prin aplicarea
dispozițiilor Legii nr. 29/1990 se încalcă dreptul de proprietate prevăzut de
art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului,
precum și de art. 20 din Constituția României.
Referitor la aplicabilitatea
dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, instanța trebuia să aibă
în vedere că momentul la care se face referire în textul normativ este data când
partea care solicită a se constata nelegalitatea actului administrativ, a luat cunoștință
de situația dată, respectiv de notarea suprapunerii imobilelor în cartea funciară.
Legiuitorul a stabilit
anumite condiții de admisibilitate a excepției de nelegalitate, respectiv existența
unei legături între actul administrativ atacat și soluționarea fondului cauzei.
Or, în speță, este vizat un act administrativ, H.G. nr. 571/2004, de care se prevalează
pârâta Agenția Națională pentru Locuințe, prin care s-a transmis în administrarea
acesteia suprafața de 1.422,7 m.p., fără a se respecta procedura prevăzută de lege,
suprafața de teren în discuție fiind compusă din mai multe terenuri ce au fost restituite
în baza legilor de reparație a naționalizărilor abuzive din anii 1945-1989.
Recursul este nefondat.
În esență, hotărârea primei
instanțe are la bază concepția conform căreia controlul indirect al actelor administrative,
potrivit procedurii reglementată prin art. 4 din Legea nr. 554/2004, este limitat
în timp la actele administrative emise sub imperiul acestui act normativ, fiind
exclusă cenzura instanțelor de contencios administrativ în privința actelor administrative
emise/adoptate anterior, conformă, de altfel, jurisprudenței consolidate a Înaltei
Curți de Casație și Justiție.
Judecătorul fondului a
înlăturat aplicarea art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat
prin Legea nr. 262/2007 și a înțeles să aplice cu prioritate principiile comunitare
ale securității juridice și al protecției încrederii legitime invocând, de asemenea,
prevederile art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, jurisprudența Curții
de la Luxembourg cu privire la limitarea în timp a controlului de legalitate a actelor
comunitare pe cale incidentală, precum și jurisprudența Curții Europene a Drepturilor
Omului referitoare la preeminența normelor Convenției față de dispozițiile contrare
din legislația națională.
În acord cu prima instanță,
Înalta Curte de Casație și Justiție reține că în mod legal Curtea de apel a înlăturat
dispozițiile din Legea nr. 554/2004, care permit cenzurarea fără limită în timp,
pe calea incidentală a excepției de nelegalitate, a actelor administrative unilaterale
cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a actului normativ precitat,
reținând că acestea contravin unor principii fundamentale convenționale a căror
respectare asigură exercițiul real al drepturilor fundamentale ale omului.
În măsura în care permit
cenzurarea legalității actelor administrative cu caracter individual emise anterior
intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, dispozițiile sus-menționate din Legea
contenciosului administrativ încalcă astfel dreptul la un proces echitabil consacrat
de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului și în practica Curții Europene
a Drepturilor Omului, precum și art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii
Europene, prin prisma atingerii aduse „principiului securității juridice, care se
regăsește în totalitatea articolelor Convenției, constituind unul din elementele
fundamentale ale statului de drept” (Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea
din 06 decembrie 2007, Beian contra României).
În acest sens, Curtea
Europeană a Drepturilor Omului a reținut că posibilitatea de anula fără limită în
timp o hotărâre judecătorească irevocabilă, reprezintă o încălcare a principiului
securității juridice (Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea din 28 octombrie
1999 în cauza Brumărescu împotriva României, M. Of. nr. 414/31.08.2000, în opinia
separată la această hotărâre precizându-se chiar că „posibilitatea de a se anula,
fără limită în timp, o hotărâre definitivă, obligatorie și executată (…) trebuie
considerată ca o înfrângere a dreptului la justiție”, garantat de art. 6 din Convenție.
Argumentele Curții Europene
a Drepturilor Omului expuse în speța citată sunt perfect valabile și în cauza de
față, validitatea lor fiind susținută de similitudinea de efecte juridice existente
între hotărârea judecătorească definitivă și irevocabilă și actul administrativ
irevocabil emis de către autoritatea publică și definitivat prin neutilizarea mijloacelor
prevăzute de legislația anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.
La fel, raportarea la
dreptul comunitar, din postura judecătorului comunitar, este corectă, și din această
perspectivă impunându-se soluția limitării în timp a controlului de legalitate realizat
pe cale incidentală, cum a stabilit prima instanță.
Față de cele ce preced,
criticile recurenților cu privire la admisibilitatea excepției de nelegalitate a
H.G. nr. 571/2004 nu pot fi primite. Pentru aceleași motive, examinarea argumentelor
prin care se tinde la demonstrarea nelegalității hotărârii de Guvern atacate, prin
invocarea încălcării dreptului de proprietate al recurenților devine inutilă în
raport de soluția pronunțată de prima instanță.
În raport de soluția pronunțată
de prima instanță este cât se poate de evident că în cuprinsul sentinței recurate
nu există nicio contradicție în privința termenului în care poate fi cercetată legalitatea
unui act administrativ pe cale de excepție, cum eronat susțin recurenții.
La fel, critica din recurs
în sensul că prima instanță a apreciat că în speță sunt aplicabile prevederile Legii
nr. 29/1990, cu toate că acest act normativ ce reglementa contenciosul administrativ
este abrogat, nu poate fi primită. Sub acest aspect, Înalta Curte constată că prima
instanță nu a făcut nicio referire în hotărârea pronunțată la incidența în speță
a prevederilor actului normativ precitat.
În fine, incidența regulilor
consacrate în Legea nr. 554/2004 cu privire la controlul indirect al actelor administrative
este determinată, cum corect a reținut prima instanță, de data la care actul administrativ
în discuție a fost emis/adoptat, fiind irelevantă din acest punct de vedere data
la care se invocă excepția de nelegalitate cu privire la acel act.
Așa fiind, Înalta Curte
constată că recursul formulat împotriva sentinței civile nr. 3108 din 24 iunie 2010
a Curții de Apel București este nefondat, astfel că îl va respinge ca atare conform
art. 312 alin. (1) C. proc. civ.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat
de SC I.C.T. SRL și P.I.M. împotriva sentinței nr. 3108 din 24 iunie 2010 a Curții
de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședință
publică, astăzi 5 octombrie 2010.