ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 785/2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată la 24.09.2015, pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta Compania Națională de Autostrăzi și Drumuri Naționale din România SA a chemat în judecată pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - Autoritatea de Management POS Transport, solicitând:

- anularea Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/23.06.2015 emisă de Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Sectorial Transport, comunicată prin adresa nr. x/23.06.2015 și înregistrată la CNADNR SA cu nr. 92/41159/23.06.2015 cu privire la contractul de lucrări "Proiectarea și construcția variantei de ocolire a Municipiului Constanța"

- anularea Deciziei Ministerului Fondurilor Europene - Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Sectorial Transport nr. 36588/11.08.2015, comunicată la CNADNR S.A cu adresa MFE -AM POST nr. 36590/11.08.2015 și a tuturor actelor subsecvente și implicit restabilirea situației anterioare.

Prin Sentința civilă nr. 6 din data de 08.01.2016 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, s-a respins cererea formulată de reclamanta Compania Națională de Autostrăzi și Drumuri Naționale din România SA, în contradictoriu cu pârâta Ministerul Fondurilor Europene - Autoritatea de Management POS Transport, ca nefondată.

Împotriva Sentinței civile nr. 6 din 08.01.2016 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a formulat recurs reclamanta Compania Națională de Autostrăzi și Drumuri Naționale din România SA (CNADNR - SA) invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ.

S-a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și trimiterea cauzei spre o nouă judecată instanței de fond.

În susținerea recursului, recurenta-reclamantă, în esență, arată că prima instanță nu a analizat fondul cauzei, rezumându-se la a accepta și a prelua în mod identic argumentele prezentate de AM POST cu privire la toate aspectele pe care recurenta - reclamantă le-a contestat prin cererea de chemare în judecată.

Susține astfel recurenta-reclamantă că instanta a preluat în mod identic argumentele și concluziile prezentate de AM POST cu privire la toate aspectele pe care CNADNR SA le-a contestat, fără a demonstra o înțelegere și o interpretare proprie a acestora. Astfel, instanța a reprodus în redactarea sentinței, la pag. 1 - 18, mare parte a informațiilor și argumentelor expuse de CNADNR în cadrul plângerii și de AM POST în cadrul întâmpinării formulate, pentru a concluziona, la pag. 18 - 23 că cerințele privind experiența generală, experiența specifică și experiența profesională sunt nelegale și/sau restrictive pe baza unor argumente succinte sau pe baza unor afirmații similar cu cele prezentate de pârâtă și care nu sunt susținute nici de prevederi legale, nici de justificări pertinente.

Menționează recurenta-reclamantă că, în mod evident, instanța nu a luat în considerare argumentul invocat de CNADNR și anume, faptul că principiile de achiziție fundamentale promovate de Uniunea Europeană și enunțate în cuprinsul Directivei 18/2004 nu diferă de cele care au fundamentat procedurile specifice descrise și reglementate în ghidurile specifice Instituțiilor Financiare Internaționale (Banca Europeană de Reconstrucție și Dezvoltare, Banca Mondială etc), fiind recunoscute și acceptate în acest mod. De asemenea, constată recurenta-reclamantă că instanța nu a luat în considerare și nici nu a justificat respingerea argumentului invocat de CNADNR și anume că abordarea corectă a conformității unor norme de achiziție cu cele ale Directivei europene presupune, în primul rând, analizarea respectării principiilor fundamentale de achiziție: principiul nediscriminării, principiul tratamentului egal, principiul recunoașterii reciproce, principiul transparenței, principiul proporționalității, dar și principiul utilizării eficiente a fondurilor.

De asemenea, recurenta-reclamantă susține că instanța a reținut în mod eronat caracterul restrictiv/nelegal al unor cerințe legate de experiența generală solicitată de Autoritatea Contractantă în documentația de precalificare și, în condițiile în care însăși instanța admite că Directiva 18/2004/CE "nu prevede limite explicite în ceea ce privește experiența personalului" și dat fiind că în spiritul art. 44 alin. (2) "nivelurile minime de capacități necesar pentru îndeplinirea contractului trebuie raportate și proporționale cu obiectul contractului", nu rezultă din motivarea sentinței care sunt argumentele pentru care cerințele de personal nu sunt proporționale cu obiectul contractului sau în relație cu specificul acestuia, și nici care ar fi fost experiența efectivă și suficientă în realizarea activităților pe care ar fi putut să o solicite CNADNR astfel încât aceasta să nu fie considerată excesivă și restrictivă.

Prin întâmpinarea depusă în cauză, intimatul-pârât Ministerul Fondurilor Europene solicită respingerea recursului ca nefondat, cu consecința menținerii Sentinței civile nr. 6/08.01.2016 pronunțată de instanța de fond.

Susține intimatul-pârât că sentința pronunțată a fost fundamentată atât în fapt cât și în drept, aspect ce rezultă fără echivoc din economia considerentelor hotărârii judecătorești, astfel cum evidențiază filele x.

Menționează în continuare intimatul-pârât că instanța de fond, pornind de la contextul situației de fapt consemnată prin raportare la expunerea părților și analizând dispozițiile legale propuse pentru evaluare, în aplicarea dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., a realizat o expunere în detaliu a resorturilor juridice ce i-au susținut inferențele inerente raționamentului logico-juridic aplicat actului de judecată.

Astfel, menționează intimatul-pârât că, în relație cu impunerea unor proporții de complinire a exigențelor de probă a experienței similare pentru situația ofertării în consorțiu, instanța de fond, în mod corect a făcut aplicarea dispozițiilor art. 47 alin. (3) din Directiva care elimină o astfel de premisă de evaluare. În egală măsură, omologarea expertizei de specialitate prin probarea unui număr minim de contracte derulate la o valoare cumulată, de asemenea determinate, astfel cum a fost prevăzut de recurenta- reclamantă prin documentația de atribuire a procedurii derulate în speță, impune restricții artificiale, condiția valorică fiind susceptibilă de complinit printr-un număr mai mic de contracte. Teza a fost argumentată de instanța de fond la fila x ultimele paragrafe și continuând la fila x din considerente, după expunerea detaliată a premiselor de fapt, în analiza cărora a realizat calificarea de drept ce a guvernat raționamentul aplicat actului de judecată.

Apreciază intimatul-pârât, prin întâmpinare, că motivarea sub acest aspect a fost desăvârșită la fila x ultimul paragraf și continuând la fila x unde instanța, în aplicarea dispozițiilor art. 47 alin. (3) din Directivă reține criteriul motiv de ingerință a reglementărilor convenționale asumate de părți în derularea unui astfel de raport juridic sub aspectul aportului de gestiune a afacerii, pe criterii pertinente susținute de expertiza de specialitate ce le califică reprezentarea faptică a operațiunilor derulate în executarea unor astfel de contracte.

În evaluarea criteriilor de performanță a activității desfășurate în precedent astfel cum au fost impuse prin documentația de atribuire, instanța de fond, în mod judicios, a reținut faptul că respectivele condiții sunt contrare prevederilor Directivei nr. 18/2004/CE prevăzute la art. 48.

Potrivit acestor dispoziții "Capacitățile tehnice și/sau profesionale ale operatorilor economici' sunt evaluate și verificate în conformitate cu alin. (2) și (3)."

Prin urmare impunerea unor exigențe în excesul acestor dispoziții, astfel cum a apreciat autoritatea contractantă, când a prevăzut ca și condiție de evaluare a capacității profesionale dovedirea exercițiului de excepție a activității prin contracte derulate într-o perioadă de 5 ani premergător declanșării procedurii de achiziție în speță este, în mod evident, nelegală, instanța de fond identificând corect sediul de reglementare sub imperiul căruia se aprecia conformitatea unei astfel de condiții.

Susține intimatul-pârât că și acest motiv de nelegalitate al documentației de atribuire susceptibil de remediere sub aspectul corecțiilor inerente aplicabile în temeiul dispozițiilor O.U.G. nr. 66/2011, cu modificările și completările ulterioare, a fost laborios argumentat de instanța de fond, aspect ce rezultă din economia considerentelor soluției pronunțate, astfel cum sunt redate în cuprinsul hotărârii la fila x.

În concluzie, intimatul-pârât solicită respingerea recursului, ca nefondat și menținerea sentinței de fond, ca temeinică și legală.

II. Soluția instanței de recurs

Examinând sentința recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare:

În prealabil, instanța de control judiciar constată că, deși în cererea de recurs, recurenta-reclamantă a precizat că-și întemeiază recursul pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., criticile formulate de aceasta pot fi subsumate doar motivului de recurs prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 6 C. proc. civ. susținându-se în esență că instanța de fond nu a demonstrat o înțelegere și o interpretare proprie a susținerilor părților, preluând în mod identic argumentele și concluziile prezentate de intimata-pârâtă AM POST, hotărârea necuprinzând astfel motivele pe care se întemeiază.

Din criticile formulate de recurenta-reclamantă nu rezultă care sunt normele de drept material încălcate sau aplicate greșit de instanța de fond, astfel că, acest motiv de recurs nu va fi analizat, instanța rezumându-se a analiza sentința recurată din perspectiva criticilor subsumate motivului de recurs prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Analizând astfel criticile de nelegalitate a sentinței de fond formulate de recurenta-reclamantă, din perspectiva motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., instanța de recurs constată că acestea vizează în special motivarea incompletă a hotărârii, respectiv omisiunea instanței de a proceda la o examinare efectivă și completă a motivelor prezentate în susținerea nelegalității actelor administrative contestate.

Instanța de recurs apreciază astfel că necesitatea motivării hotărârii, în sensul indicat de normele imperative ale art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., impune în sarcina instanței obligația de a prezenta motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, cu referire atât la motivele pentru care s-au admis, cât și la cele pentru care s-au înlăturat cererile părților.

Potrivit dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., hotărârea pronunțată de prima instanță va cuprinde: "b) considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților;".

Motivarea hotărârii judecătorești, care trebuie realizată într-o manieră clară și coerentă, este indispensabilă pentru exercitarea controlului judiciar de către instanța ierarhic superioară și constituie o garanție împotriva arbitrariului pentru părțile în proces, întrucât le furnizează dovada că solicitările și mijloacele lor de apărare au fost serios examinate de judecător.

Respectarea acestei dispoziții procedurale, cu valoare de principiu, se circumscrie obligației ce revine instanței de a garanta părților exercițiul efectiv al dreptului la un proces echitabil, în sensul art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

În jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului s-a statuat că dreptul la un proces echitabil implică în sarcina instanței obligația de a proceda la "un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor și al elementelor de probă ale părților, cel puțin pentru a le aprecia pertinența" (Hotărârea Albina împotriva României, Hotărârea Gheorghe împotriva României).

De asemenea, art. 22 C. proc. civ. consacră principiul aflării adevărului în procesul civil, iar la alin. (6) instituie obligația judecătorului de a se pronunța asupra a tot ceea ce s-a cerut, fără însă a depăși limitele investirii.

În cauza dedusă judecății, Înalta Curte constată că la pronunțarea sentinței recurate, instanța de fond nu a procedat la o analiză efectivă a susținerilor și apărărilor invocate de părți, ceea ce se poate observa din parcurgerea considerentelor hotărârii, care, în fapt, reprezintă o reproducere a apărărilor formulate de pârât prin întâmpinarea depusă în fața instanței de fond. În acest sens, Înalta Curte constată, în acord cu poziția procesuală exprimată de recurentă, că prima instanță, în ceea ce privește cerințele privind experiența personalului, mai întâi citează cerințele din documentația de precalificare, concluzionând, fără nici o justificare, că cerințele sunt " excesive și restrictive și nu oferă posibilitatea de a se califica acelor specialiști cu experiență efectivă și suficientă în realizarea activităților", la această concluzie ajungând instanța de fond doar în urma examinării cerințelor; neexistând o justificare întemeiată pe prevederi legale concrete, eventual, prin raportare la prevederile Directivei 2004/18 a Comisiei Europene.

Din considerentele hotărârii recurate se constată că prima instanță nu a arătat motivele pentru care a apreciat că argumentele prezentate de reclamantă în cuprinsul cererii de chemare în judecată, nu ar fi temeinice, raportat la contextul speței, rezumându-se la a reda apărările formulate de pârât. Astfel, din motivarea instanței de fond nu rezultă care sunt argumentele pentru care cerințele de personal nu sunt proporționale cu obiectul contractului sau în relație cu specificul acestuia și nici care ar fi fost experiența efectivă și suficientă în realizarea activităților pe care ar fi putut să o solicite reclamanta, astfel încât aceasta să nu fie considerată excesivă și restrictivă.

În aceste condiții, este evident că motivarea hotărârii atacate nu este de natură să furnizeze reclamantei dovada că susținerile și mijloacele de apărare pe care le-a formulat prin cererea dedusă judecății au fost serios examinate, împrejurare ce denotă, în fapt, necercetarea fondului cauzei.

Deși instanța de fond a pronunțat o soluție asupra obiectului cererii de chemare în judecată, motivele expuse în cuprinsul sentinței recurate nu permit urmărirea silogismului logic prin care instanța a ajuns la această soluție și nu dovedesc că judecătorul fondului a analizat, în mod efectiv, argumentele expuse de reclamantă.

Hotărârea instanței de fond nu permite nici exercitarea controlului judiciar, instanța de recurs fiind în imposibilitatea de a analiza temeinicia sau netemeinicia soluției pronunțate, obligând la o casare cu trimitere spre rejudecare, deși, strict formal, instanța de primă jurisdicție s-a pronunțat pe fondul cauzei.

Prevederile art. 21 alin. (3) din Constituția României garantează dreptul la un proces echitabil, garanție ce nu poate fi respectată de o hotărâre judecătorească care se limitează la a "transcrie" în considerente argumentele părților, fără a fi trecute prin filtrul judecătorului.

Este evident că soluția judecătorului, în orice cauză, indiferent de obiectul său, va fi pronunțată în favoarea uneia dintre părți, prin raportare la motivele de fapt și de drept expuse de aceasta, motive care au convins instanța de judecată de justețea susținerilor părții, dar instanța de judecată nu se poate eschiva de la obligația de motivare a hotărârii, preluând integral argumentele părții căreia i-a dat câștig de cauză.

Fără a solicita un răspuns detaliat la fiecare argument al reclamantei, obligația instanței de a-și motiva hotărârea presupune totuși, ca partea în cauză să se poată aștepta la un răspuns specific și explicit cu privire la aspectele decisive asupra rezultatului procedurii în cauză (Ruiz Torja și Hiro Balani c.Spaniei).

Or, dreptul la un proces echitabil garantat de art. 6 parag. 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale nu poate fi considerat efectiv decât dacă cererile părților sunt într-adevăr "ascultate", adică examinate în mod real de către instanța sesizată. Altfel spus, art. 6 implică mai ales în sarcina instanței obligația de a proceda la o examinare efectivă a mijloacelor, argumentelor și elementelor de probă ale părților, cel puțin pentru a le aprecia pertinența (Perez c Franța, par. 80 și Van de Hurk c.Olandei, par. 59).

Prin urmare, ținând seama de cerințele dreptului la un proces echitabil, dar și de prevederile art. 22 și art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., Înalta Curte reține motivarea incompletă și lipsită de consistență a hotărârii primei instanțe, împrejurare ce echivalează cu necercetarea fondului cauzei și face imposibilă exercitarea controlului judiciar.

Astfel, deoarece în cauza de față motivarea hotărârii de fond nu cuprinde motivele de fapt și de drept pe care instanța și-a format convingerea asupra fondului cauzei și determină imposibilitatea instanței de recurs de a exercita controlul judiciar, se impune casarea integrală a hotărârii și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleași instanțe.

Înalta Curte apreciază că numai după o evaluare completă, reală și efectivă a tuturor abaterilor de la legalitate reținute în sarcina reclamantei se putea stabili dacă rezultatul procedurii de atribuire a fost sau nu alterat, dacă concurenta a fost viciată sau diminuată, dacă principiile care stau la baza atribuirii contractelor de achiziție publică și prevederile Directivei CE 18/2004 au fost respectate.

Față de toate aceste împrejurări, având în vedere dispozițiile art. 483 alin. (3), în conformitate cu care "recursul urmărește să supună Înaltei Curți de Casație și Justiție examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile", precum și prevederile art. 497 alin. (1) din C. proc. civ., potrivit cărora instanța supremă, în caz de casare, trimite cauza spre o nouă judecată instanței care a pronunțat hotărârea recurată, Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamanta Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere SA, va casa Sentința civilă nr. 6 din 08 ianuarie 2016 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Cu ocazia rejudecării, prima instanță urmează a proceda la un examen efectiv al argumentelor prezentate de reclamantă în cuprinsul cererii de chemare în judecată, prin raportare la apărările opuse de pârât și la mijloacele de probă administrate în cauză, în vederea analizării tuturor aspectelor de fond necesare lămuririi situației de fapt.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere SA împotriva Sentinței civile nr. 6 din 08 ianuarie 2016 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința civilă recurată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 19 februarie 2019.

Procesat de GGC - GV