ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2002/2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Agenția Județeană pentru Ocuparea Forței de Muncă Cluj, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice, Organismul Intermediar POSDRU și Ministerul Finanțelor Publice reprezentant al Ministerului Fondurilor Europene, se solicită obligarea pârâtei la emiterea unei noi scrisori standard de informare a beneficiarului prin care să fie validate cheltuielile efectuate de către Agenția Județeană pentru Ocuparea Forței de Muncă Cluj: cheltuiala cu resursa umană efectuată de către Agenția Județeană pentru Ocuparea Forței de Muncă Cluj, în calitate de lider de parteneriat, în cuantum de 348.654 RON, aferentă lunilor septembrie, octombrie 2015; cheltuiala reprezentând cazare și transport participanți, efectuate de către liderul de parteneriat în cuantum de 539,86 RON; cheltuieli de administrație în cuantum de 10.722 RON, aferente lunilor septembrie, octombrie 2015; returnarea către Agenția Județeană Pentru Ocuparea Forței de Muncă Cluj, a sumei de 47.592 RON, reprezentând debit parțial în baza procesului-verbal de constatare a neregulilor pentru contractul x. S/61424 cod SMIS 20206, înregistrat sub nr. x/24.08.2015, iar pentru Agenția Județeană pentru Ocuparea Forței de Muncă Prahova, cheltuiala cu resursa umană efectuată de către Agenția Județeană pentru Ocuparea Forței de Muncă Prahova, în calitate de partener, în cuantum de 64.460 RON, aferentă lunii septembrie 2015, cheltuiala reprezentând cazare și transport participanți efectuate de către liderul de parteneriat în cuantum de 3.145,70 RON; cheltuieli de administrație în cuantum de 4.900 RON, aferentă lunii septembrie 2015.

1.2. Hotărârea primei instanțe

Prin Sentința nr. 38 din 2 februarie 2017, Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, a respins excepția lipsei plângerii prealabile și a tardivității cererii de chemare în judecată, a respins acțiunea formulată de Agenția Județeană pentru Ocuparea Forței de Muncă Cluj.

1.3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentințe, în condițiile art. 483 din C. proc. civ., a formulat recurs Agenția Județeană pentru Ocuparea Forței de Muncă Cluj, solicitând în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., casarea hotărârii și rejudecând cauza să fie admisă acțiunea așa cum a fost formulată.

În motivarea opțiunii sale procesuale reclamanta recurentă susține următoarele:

În cazul actelor administrative așa cum sunt ele definite în Legea nr. 554/2004, instanța poate să impună autorității publice, în speța Organismul Intermediar POSDRU, obligații de "a face", în sensul că aceasta va putea fi obligată să emită un alt act administrativ, dacă acesta este considerat a fi emis ca nelegal, (o nouă scrisoare standard de informare a beneficiarului cum de altfel era și obiectul acțiunii sau doar simplu de anulare a acesteia) la care Agenția Județeană pentru Ocuparea Forței de Muncă Cluj, era îndreptățită în baza interesului său legitim pretins.

Organismul Intermediar POSDRU, a emis actul administrativ vătămător pentru Agenția Județeană pentru Ocuparea Forței de Muncă Cluj, astfel că instanța era obligată să verifice în totalitate legalitatea actului dedus judecății și, în funcție de constatările sale, să-l anuleze total sau parțial sau să-l mențină, însă instanța de judecată nu a procedat în nicio situație dintre cele menționate. Mai mult deși Agenția Județeană pentru Ocuparea Forței de Muncă Cluj, a invocat excepția nelegalității instanța de judecata a respins această excepție ca inadmisibilă prin raportare la art. 4 din Legea nr. 554/2004. S-a susținut în motivarea dată sentinței civile, faptul că această excepție nu a fost invocată de către reclamantă nici în plângerea prealabilă și nici în acțiunea formulată. Se precizează în acest context faptul că aceasta excepție a fost invocată de către Agenția Județeană pentru Ocuparea Forței de Muncă Cluj, atât în procedura prealabilă cât și în acțiunea formulată, nelegalitatea constituind motivul pentru care a fost atacat actul administrativ, ori în situația în care această excepție nu ar fi fost invocată, acțiunea formulată de către Agenția Județeană pentru Ocuparea Forței de Muncă Cluj, ar fi trebuit să fie respinsă ca inadmisibilă. Chiar și în situația ipotetică în care Agenția Județeană pentru Ocuparea Forței de Muncă Cluj, nu ar fi invocat excepția nelegalității, această excepție trebuia luată în dezbatere întrucât art. 4 din Legea nr. 554/2004, prevede în mod imperativ faptul că "(1) Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate."

Instanța învestită cu fondul litigiului și în fața căreia a fost invocată excepția de nelegalitate, constatând că de actul administrativ cu caracter individual depinde soluționarea litigiului pe fond, este competentă să se pronunțe asupra excepției, fie printr-o încheiere interlocutorie, fie prin hotărârea pe care o va pronunța în cauză.

În cazul în care a constatat nelegalitatea actului administrativ cu caracter individual, instanța în fața căreia a fost invocată excepția de nelegalitate va soluționa cauza, fără a ține seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată.

Totodată instanța de judecata în motivarea data sentinței atacate face referire la faptul ca actul administrativ nu a fost atacat cu contestație, rămânând în opinia instanței definitiv, ori tocmai instanța de judecata constata anterior faptul ca Agenția Județeană pentru Ocuparea Forței de Muncă Cluj, a formulat contestație împotriva actului administrativ făcând însăși trimitere la acesta contestație, înregistrată la Organismul Intermediar POSDRU cu nr. x/08.03.2016, respingând excepția lipsei plângerii prealabile.

Dispozițiile legale invocate, dau posibilitatea autorității publice să se pronunțe o singura dată asupra actului administrativ în procedura prealabilă administrativă, actul pronunțat în procedura prealabilă urmând a fi cenzurat de instanța judecătorească chiar și atunci când autoritatea publică nu s-a pronunțat pe fond, aceasta cu atât mai mult cu cât procedura de soluționare a contestațiilor este o procedură administrativă, care presupune parcurgerea ei ca o procedură prealabilă, și nu o procedura administrativ-jurisdicțională, ale cărei trăsături s-ar fi apropiat mai mult de judecată în prima instanța.

În doctrina juridică și în practica instanțelor de judecata în mod constant s-a apreciat că "Prevederile art. 1 alin. (1) și alin. (2), art. 8 și art. 18 din Legea nr. 554/2004, instituie un contencios subiectiv de plină jurisdicție, în cadrul căruia controlul exercitat de instanța de contencios administrativ nu se limitează la aspectele formale ale raportului juridic dedus judecății (...) instanța putând ordona masuri pentru restabilirea dreptului sau a interesului legitim vătămat, iar nu doar să oblige autoritatea să reevalueze cererea care i-a fost adresată" și că "prin dispozițiile constituționale [art. 52, alin. (1) din Constituția României] și legale (art. 1 și art. 18 din Legea nr. 554/2004), s-a instituit un contencios subiectiv de plină jurisdicție care nu se limitează la dimensiunea formală a legalității actului administrativ. A accepta teza contrară ar echivala cu o golire de conținut a acestor dispoziții" (Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ fiscal, Decizia nr. 476/25.01.2007).

În același sens este și jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, reclamanta făcând referire la cauza Glod împotriva României, soluționată prin hotărârea din 16 septembrie 2003, în care Curtea Europeană a Drepturilor Omului, a sancționat Statul român pentru încălcarea art. 6 din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale, încălcare constând în refuzul instanțelor de a examina legalitatea unei decizii administrative, reținând ca acest refuz "aduce atingere substanței dreptului de acces la justiție", în acest fel persoana interesată suferind un prejudiciu care constă într-o "pierdere reală de șansă", dar și cauza Erkner și Hofauer c. Austriei din 23 aprilie 1987, în care Curtea Europeană a Drepturilor Omului, a stabilit că termenul rezonabil se apreciază de la data exercitării recursului administrativ.

1.4. Apărările formulate în cauză.

Prin întâmpinare intimatul - pârât Ministerul Fondurilor Europene prin Ministerul Finanțelor Publice, a solicitat respingerea recursului reclamantei, apreciind că hotărârea instanței de fond este legală.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului

2.1. Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a cadrului normativ aplicabil și a probatoriului administrat în cauză, Înalta Curte, constată că recursul este nefondat, potrivit considerentelor ce vor fi expuse în continuare.

Reclamanta a învestit instanța de fond cu cererea de obligare a autorității de management de a emite o nouă scrisoare standard prin care să fie validate cheltuielilor solicitate la rambursare cu suma de 432.421,56 RON, reprezentând cheltuială cu resursa umană efectuată de către Agenția Județeană pentru Ocuparea Forței de Muncă Cluj, în calitate de lider de parteneriat, în cuantum de 348.654 RON, aferentă lunilor septembrie, octombrie 2015; cheltuială reprezentând cazare și transport participanți efectuate de către liderul de parteneriat în cuantum de 539,86 RON; cheltuieli de administrație în cuantum de 10.722 RON, aferente lunilor septembrie, octombrie 2015; returnarea către Agenția Județeană pentru Ocuparea Forței de Muncă Cluj, a sumei de 47.592 RON, reprezentând debit parțial în baza procesului-verbal de constatare a neregulilor pentru contractul x. S/61424 cod SMIS 20206, înregistrat sub nr. x/24.08.2015, iar pentru partenerul reclamantei Agenția Județeană pentru Ocuparea Forței de Muncă Prahova, cheltuiala cu resursa umană în cuantum de 64.460 RON, aferenta lunii septembrie 2015, cheltuiala reprezentând cazare și transport participanți efectuate de către liderul de parteneriat în cuantum de 3.145,70 RON; cheltuieli de administrație în cuantum de 4.900 RON, aferenta lunii septembrie 2015.

În valorificarea acestei pretenții reclamanta a invocat excepția de nelegalitate a Scrisorii Standard de Informare a Beneficiarului nr. x/RI/02.03.2016, prin care au fost diminuate în cuantumul arătat cheltuielile solicitate prin cererea de rambursare nr. x în executarea contractului de finanțare nr. x/29.04.2015, a primit, în calitate de beneficiar, finanțare nerambursabilă pentru implementarea proiectului cu titlu "Funcționarul electronic 2.0" - x.

Prima instanță a respins ca inadmisibilă excepția de nelegalitate invocată de reclamantă, apreciindu-se că, pe cale de excepție se poate contesta doar ce se poate anula pe cale de acțiune, și a respins ca nefondată cererea reclamantei, considerându-se că acestui demers judiciar i se opune dispozițiile scrisorii standard și a procesului-verbal nr. x/RI/24.08.2015 și a Deciziei nr. 2.656 din 16.10.2015, acte administrative care au devenit defintive prin neexercitarea acțiunii în anulare sau prin respingerea unei asemenea acțiuni.

Din această perspectivă, contrar criticilor recurentei, instanța de control judiciar apreciază că, hotărârea instanței de fond este legală, fiind pronunțată cu interpretarea și aplicarea corectă a normelor de drept material aplicabile în cauză.

Într-adevăr potrivit art. 4 din Legea nr. 554/2004, legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, de care depinde soluționarea cauzei, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu ori la cererea părții interesate.

În acest mod, partea interesată ale cărei pretenții sunt împiedicate în valorificare de dispozițiile obligatorii ale unui act administrativ, poate prin invocarea acestui mijloc procesual să înlăture efectele acestui act administrativ în litigiul pendinte, instanța de judecată fiind ținută a pronunța hotărârea în cauză fără a ține cont de ele în analiza cererilor cu care a fost învestită, fără însă a înlătura actul administrativ din fondul decizional al autorității publice emitente.

Pe calea excepției de nelegalitate pot fi înlăturate efectele actului administrativ cu caracter individual, pentru a cărui invalidare autorul ei putea formula și acțiune în anulare conform art. 1 și 8 din Legea nr. 554/2004, sub rezerva respectării prescripțiilor legale referitoare la prescripție și decădere, din acest punct de vedere fiind corecte aprecierile instanței de fond referitoare la faptul că pe cale de excepție poate fi criticat, doar ceea ce se poate contesta pe cale de acțiune.

Însă, în regimul O.U.G. nr. 66/2011 pot face obiectul principal al acțiunii în contencios administrativ conform art. 51 alin. (2) doar deciziile pronunțate în soluționarea contestațiilor administrative formulate împotriva titlurilor de creanță, astfel că în valorificarea raționamentului anterior expus, pe cale excepției de nelegalitate ar putea fi criticată doar decizia de soluționare a contestației, ceea ce nu este cazul în speța dedusă judecății.

Cu toate acestea, este de subliniat că, raționamentul anterior aplicat nu este valabil în sistemul căilor de atac reglementate O.U.G. nr. 66/2011, unde similar dreptul fiscal, derogator de la dreptul comun instituit prin Legea nr. 554/2004, persoanei vătămate prin emiterea actului administrativ îi este deschisă numai calea acțiunii în anulare a deciziei emise de autoritatea publică în soluționarea recursului grațios (contestația administrativă) exercitat de persoana vătămată, fiind de neconceput că o asemenea decizie, care conține răspunsurile autorității la criticile actului administrativ propriu - zis aduse de persoana vătămată, să poată face obiectul excepției de nelegalitate.

Prin urmare, instanța de control judiciar apreciază că reclamanta nu avea deschisă calea excepției de nelegalitate pentru cenzura pe cale incidentală a legalității Scrisorii Standard de Informare a Beneficiarului nr. x/RI/02.03.2016, un astfel de examen de conformitate cu normele juridice incidente putând a fi făcut numai pe calea acțiunii în anulare a deciziei de soluționare a contestației exercitată împotriva acestui act administrativ, conduită procesuală care nu se verifică în cauză, astfel că în mod just a fost respinsă ca inadmisibilă această excepție.

Nefondate sunt și criticile reclamantei referitoare soluția instanței de fond referitoare la cererea principală cu care a fost învestită.

Așa cum susține recurenta reclamantă, contenciosul administrativ consacrat în sistemul juridic românesc prin Legea nr. 554/2004, privit ca ansamblul mijloacelor juridice utilizate de orice persoană interesată pentru restabilirea ordinii de drept, încălcată prin acte juridice și/sau fapte materiale ale organelor administrației publice, este un contencios administrativ de plină jurisdicție.

Caracteristica acestei calități este aceea că instanța de contencios administrativ, este competentă potrivit legii, să anuleze ori să modifice actul administrativ de autoritate atacat, să oblige serviciul public administrativ să rezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege și să acorde daunele cauzate de serviciul public, persoanei fizice sau juridice, prin actul emis sau prin refuzul de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege.

În temeiul acestor atribuții, instanța de contencios administrativ nu poate obliga autoritatea publică emitentă a unui act administrativ de a emite un nou act cu dispoziții contrare celui emis anterior, în condițiile în care primul nu a fost invalidat urmare a exercitării recursului grațios sau a acțiunii în anulare.

Actul administrativ în vigoare, care reprezintă manifestarea expresă de voință a autorității publice emitente, ca parte într-un raport juridic de drept public concret, produce efecte obligatorii pentru părțile acestui raport, efecte pe care instanța de judecată este ținută a le valoriza, în măsura pertinenței lor, astfel că nu poate să oblige autoritatea publică la o conduită administrativă de natură a împiedica producerea acestor efecte.

Prin urmare, în mod corect instanța de fond a respins acțiunea reclamantei de obligare a autorității de management la emiterea unei noi scrisori de informare de validare a cheltuielilor pretins legale, în condițiile în care acestea au făcut obiectul unei scrisori anterioare care le-a calificat ca neeligibile și a unui proces-verbal cu dispoziții similare, acte administrative în vigoare și a căror efecte juridice, spre respectarea principiului securității juridice, se impun a fi valorificate.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs pentru considerentele expuse, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004, și art. 496 din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte, va respinge recursul formulat de reclamanta Agenția Județeană pentru Ocuparea Forței de Muncă Cluj, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de Agenția Județeană pentru Ocuparea Forței de Muncă Cluj, împotriva Sentinței nr. 38 din 02 februarie 2017, a Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 11 aprilie 2019.

GGC - OB