ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4225/2019

Ședința publică din data de 26 septembrie 2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data 24.11.2016, reclamanta Agenția Județeană pentru Ocuparea Forței de Muncă Cluj, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice în reprezentarea Organismului Intermediar POSDRU și Organismului Intermediar POSDRU, a solicitat instanței obligarea pârâtei la emiterea unei noi scrisori standard de informare a beneficiarului prin care să fie validate cheltuielile efectuate de către A.J.O.F.M. Cluj: cheltuiala cu resursa umană efectuată de către A.J.O.F.M. Cluj, în calitate de lider de parteneriat, în cuantum de 392.668 RON aferentă lunilor noiembrie, decembrie 2015; cheltuiala reprezentând cazare și transport participanți efectuate de către liderul de parteneriat în cuantum de 2.051,45 RON din care 356,42 RON reprezentând TVA; cheltuieli de tip FEDER în valoare de 130.403,60 RON; cheltuieli de administrație în cuantum de 3.983 RON aferente lunilor noiembrie, decembrie 2015; returnarea către A.J.O.F.M. Cluj a sumei de 64.585,72 RON reprezentând debit parțial în baza procesului-verbal de constatare a neregulilor pentru contractul x. S/61424 cod SMIS 20206, înregistrat sub nr. x/24.08.2015, iar pentru partenerul său A.J.O.F.M. Prahova, cheltuiala cu resursa umană efectuată de către A.J.O.F.M. Prahova, în calitate de partener, în cuantum de 463.575,91 RON aferentă lunii octombrie - decembrie 2015, cheltuiala reprezentând cazare si transport participanți efectuate de către liderul de parteneriat în cuantum de 13.232,91 RON; cheltuieli de administrație în cuantum de 27.162 RON aferentă lunii octombrie - decembrie 2015, pentru partenerul său A.J.O.F.M. Arad, cheltuiala cu resursa umană efectuată de către A.J.O.F.M. Prahova, în calitate de partener, în cuantum de 176.100 RON aferentă lunii noiembrie - decembrie 2015, cheltuiala reprezentând cazare și transport participanți efectuate de către liderul de parteneriat în cuantum de 20.477,47 RON din care 2.545,78 reprezentând TVA; cheltuieli de tip FEDER în valoare de 4.989,49 RON; cheltuieli de administrație în cuantum de 12.739 RON aferentă lunii noiembrie - decembrie 2015.

1.2. Hotărârea primei instanțe

Prin sentința nr. 140 din 5 aprilie 2017, Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamanta Agenția Județeană pentru Ocuparea Forței de Muncă Cluj, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice, în reprezentarea Organismului Intermediar POSDRU și Organismului Intermediar POSDRU; a admis excepția inadmisibilități acțiunii invocată de pârâtul Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice în reprezentarea Organismului Intermediar POSDRU; a respins ca inadmisibilă completarea de acțiune formulată de reclamanta Agenția Județeană pentru Ocuparea Forței De Muncă Cluj.

1.3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentințe, în condițiile art. 483 C. proc. civ., a formulat recurs Agenția Județeană pentru Ocuparea Forței de Muncă Cluj solicitând în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. casarea hotărârii și rejudecând cauza să fie admisă acțiunea așa cum a fost formulată.

În motivarea opțiunii sale procesuale reclamanta recurentă susține următoarele:

În cazul actelor administrative așa cum sunt ele definite în Legea nr. 554/2004, instanța poate să impună autorității publice, în speța Organismul Intermediar POSDRU, obligații de "a face", în sensul ca aceasta va putea fi obligată să emită un alt act administrativ, dacă acesta este considerat a fi emis ca nelegal, (o noua scrisoare standard de informare a beneficiarului cum de altfel era si obiectul acțiunii sau doar simplu de anulare a acesteia) la care AJOFM Cluj era îndreptățită în baza interesului său legitim pretins.

Organismul Intermediar POSDRU a emis actul administrativ vătămător pentru AJOFM Cluj, astfel că instanța era obligată să verifice în totalitate legalitatea actului dedus judecății și, în funcție de constatările sale, să-l anuleze total sau parțial sau sa-l mențină, însa instanța de judecata nu a procedat în nicio situație dintre cele menționate. Mai mult deși AJOFM Cluj a invocat excepția nelegalității instanța de judecata a respins aceasta excepție ca inadmisibilă prin raportare la art. 4 din Legea nr. 554/2004. S-a susținut în motivarea dată sentinței civile faptul că această excepție nu a fost invocată de către reclamantă nici în plângerea prealabilă și nici în acțiunea formulată. Se precizează în acest context faptul că aceasta excepție a fost invocată de către AJOFM Cluj atât în procedura prealabilă cât și în acțiunea formulată, nelegalitatea constituind motivul pentru care a fost atacat actul administrativ, ori în situația în care aceasta excepție nu ar fi fost invocată, acțiunea formulată de către AJOFM Cluj ar fi trebuit să fie respinsă ca inadmisibilă. Chiar și în situația ipotetică în care AJOFM Cluj nu ar fi invocat excepția nelegalității, aceasta excepție trebuia luată în dezbatere întrucât art. 4 din Legea nr. 554/2004 prevede în mod imperativ faptul că "(1) Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate."

Instanța învestită cu fondul litigiului și în fața căreia a fost invocată excepția de nelegalitate, constatând că de actul administrativ cu caracter individual depinde soluționarea litigiului pe fond, este competentă să se pronunțe asupra excepției, fie printr-o încheiere interlocutorie, fie prin hotărârea pe care o va pronunța în cauză.

În cazul în care a constatat nelegalitatea actului administrativ cu caracter individual, instanța în fața căreia a fost invocată excepția de nelegalitate va soluționa cauza, fără a ține seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată.

Totodată instanța de judecata în motivarea data sentinței atacate face referire la faptul ca actul administrativ nu a fost atacat cu contestație, rămânând in opinia instanței definitiv, ori tocmai instanța de judecata constata anterior faptul ca AJOFM Cluj a formulat contestație împotriva actului administrativ făcând însăși trimitere la acesta contestație, înregistrată la Organismul Intermediar POSDRU cu nr. 475/08.03.2016, respingând excepția lipsei plângerii prealabile.

Dispozițiile legale invocate, dau posibilitatea autorității publice să se pronunțe o singura dată asupra actului administrativ în procedura prealabilă administrativă, actul pronunțat în procedura prealabilă urmând a fi cenzurat de instanța judecătorească chiar și atunci când autoritatea publică nu s-a pronunțat pe fond, aceasta cu atât mai mult cu cât procedura de soluționare a contestațiilor este o procedură administrativă, care presupune parcurgerea ei ca o procedură prealabilă, și nu o procedura administrativ-jurisdicțională, ale cărei trăsături s-ar fi apropiat mai mult de judecată în prima instanța.

În doctrina juridică și în practica instanțelor de judecata în mod constant s-a apreciat că "Prevederile art. 1 alin. (1) și alin. (2), art. 8 si art. 18 din Legea nr. 554/2004 instituie un contencios subiectiv de plină jurisdicție, în cadrul căruia controlul exercitat de instanța de contencios administrativ nu se limitează la aspectele formale ale raportului juridic dedus judecății (...) instanța putând ordona masuri pentru restabilirea dreptului sau a interesului legitim vătămat, iar nu doar să oblige autoritatea să reevalueze cererea care i-a fost adresată" și că "prin dispozițiile constituționale [art. 52, alin. (1) din Constituția României] și legale (art. 1 si art. 18 din Legea nr. 554/2004) s-a instituit un contencios subiectiv de plină jurisdicție care nu se limitează la dimensiunea formală a legalității actului administrativ. A accepta teza contrară ar echivala cu o golire de conținut a acestor dispoziții" (I.C.C.J., secția cont. adm. fisc, dec. nr. 476/25.01.2007).

În același sens este și jurisprudența CEDO, reclamanta făcând referire la cauza Glod împotriva României, soluționată prin hotărârea din 16 septembrie 2003, în care Curtea Europeana a Drepturilor Omului a sancționat Statul român pentru încălcarea art. 6 din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale, încălcare constând în refuzul instanțelor de a examina legalitatea unei decizii administrative, reținând ca acest refuz "aduce atingere substanței dreptului de acces la justiție", în acest fel persoana interesată suferind un prejudiciu care constă într-o "pierdere reală de șansă", dar și cauza Erkner și Hofauer c. Austriei din 23 aprilie 1987, în care Curtea Europeană a Drepturilor Omului a stabilit că termenul rezonabil se apreciază de la data exercitării recursului administrativ.

Prin cererea de recurs recurenta a invocat excepția de nelegaltiate a scrisorii standard de informare a beneficiarului nr. 313/RI/22.03.2016.

În motivarea acestor apărări s-au invocat următoarele:

Prin Scrisoarea Standard de informare a Beneficiarului nr. 313/Rl/22.03.2016 Și înregistratĂ la AJOFM Cluj sub nr. x/22.03.2016 Organismul Intermediar POSDRU a validat doar o parte a cheltuielilor solicitate in vederea rambursării. Motivul care a stat la baza nevalidării cheltuielilor cu resursa umană, cheltuielilor FEDR, cat și a celor de administrație a fost invocarea de către Organismul Intermediar POSDRU a unor neregularități privind procedura de selecție a experților angajați în cadrul acestui proiect iar cheltuiala in ceea ce privește FEDR aceasta nu a respectat procentul prevăzut in contract, raportat la execuția bugetară, capitolul bugetar "Cheltuielile de tip FEDR".

Față de această scrisoare standard de informarea a beneficiarului, AJOFM Cluj a îndeplinit procedura prealabilă prin contestația administrativă formulată, în care s-au adus argumente privind atât netemeinicia cât si nelegalitatea acestei scrisori și totodată s-a formulat solicitarea de a se emite o nouă scrisoare standard de informare a beneficiarului prin care să se recunoască ca eligibile cheltuielile efectuate cu resursa umană, cele de administrație, si cheltuielile FEDR efectuate atât de către AJOFM Cluj cât și de către partenerii AJOFM Arad și AJOFM Prahova. La contestația formulată, Organismul Intermediar POSDRU a comunicat răspunsul privind respingerea acesteia menținându-și argumentele inițiale. Urmare a acestei situații AJOFM Cluj a inițiat și depus cererea de chemare în judecată prin care solicită instanței de judecată să constate nelegalitatea Scrisorii Standard de Informare a Beneficiarului nr. 3258/Rl/02.03.2016, nelegalitate invocată la data de 23.12.2016 în cadrul Răspunsului la întâmpinare și completarea la întâmpinare.

În opinia autorului excepției, Scrisoarea Standard de Informare a Beneficiarului nr. 313/R1/22.03.2016 a fost emisă cu încalcarea dispozițiilor cererii de finanțare, a contractului de finanțare, a art. 34 alin. (12) si alin. (13) din Legea nr. 64/2015.

Prin publicarea anunțului pe site-urile proprii ale instituțiilor (AJOFM Cluj, AJOFM Arad, AJOFM Prahova), s-a asigurat accesul tuturor persoanelor interesate în ocuparea posturilor vizate de proiectul în speță. Conform art. 2 Lit. a Norma metodologică de aplicare a Legii nr. 544/2001, prin principiul transparenței se înțelege desfășurarea activității într-o manieră deschisă față de public, prin accesul liber și neîngrădit la informațiile de interes public. În acest fel s-a asigurat transparența prin punerea la dispoziția tuturor celor interesați a informațiilor de interes public referitoare la termenele limita pentru depunerea cv-urilor, desfășurarea concursului și postarea acestuia pe site-ul oficial al instituției o perioadă de timp necesară depunerii candidaturii de către toți cei interesați; acest fapt dovedește transparent, respectarea principiul egalității de șanse, precum și principiul nediscriminării și a imparțialității, mai ales ca niciun dosar nu a fost respins pentru depunere tardivă, iar numărul dosarelor depășea numărul posturilor.

Precizează faptul că această procedură nu trebuia să fie aprobată de către ANOFM întrucât nu există nici o dispoziție prin care să fim condiționați de acest aspect.

De asemenea, precizează faptul că persoanele angajate nu erau funcționari publici la momentul angajării în proiect, astfel că a fost respectată și pentru această situație procedura privind recrutarea, selectarea și ocuparea posturilor vacante pentru persoanele desemnate să desfășoare activități în cadrul proiectului, nefiind incidente prevederile art. 94 alin. (2) din Legea nr. 161/2003.

Drept urmare și cheltuielile generate de salariile și transportul pentru aceste persoane implicate în desfășurarea proiectului sunt pe deplin justificate, fapt recunoscut și de OIPOSDRU prin aprecierea îndeplinirii indicatorilor proiectului și a grupului țintă prevăzute prin contractul de finanțare și acordul parteneriat.

În aceste condiții, procedura prin care AJOFM Cluj, AJOFM Arad și AJOFM Prahova își selecționează personalul pentru implementarea proiectelor finanțate din fonduri europene, consideră autorul excepției că angajatorul are obligația de a alege procedura de selecție care îi asigură maximum de eficiență în realizarea scopului propus, respectând legislația în vigoare, în speță Instrucțiunea 104/2015, fapt adeverit și de OIPOSDRU prin recunoașterea realizării indicatorilor de program și de rezultat asumați și ai grupului țintă.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului

2.1. Excepția de nelegalitate invocată este inadmisibilă.

Potrivit art. 4 din Legea nr. 554/2004 legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, de care depinde soluționarea cauzei, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu ori la cererea părții interesate.

În acest mod, partea interesată, ale cărei pretenții sunt împiedicate în valorificare de dispozițiile obligatorii ale unui act administrativ, poate prin invocarea acestui mijloc procesual să înlăture efectele acestui act administrativ în litigiul pendinte, instanța de judecată fiind ținută a pronunța hotărârea în cauză fără a ține cont de ele în analiza cererilor cu care a fost învestită, fără însă a înlătura actul administrativ din fondul decizional al autorității publice emitente.

Pe calea excepției de nelegalitate pot fi înlăturate efectele actului administrativ cu caracter individual, pentru a cărui invalidare autorul ei putea formula și acțiune în anulare conform art. 1 și 8 din Legea nr. 554/2004, sub rezerva respectării prescripțiilor legale referitoare la prescripție și decădere.

Însă, în regimul O.U.G. nr. 66/2011 pot face obiectul principal al acțiunii în contencios administrativ conform art. 51 alin. (2) doar deciziile pronunțate în soluționarea contestațiilor administrative formulate împotriva titlurilor de creanță, astfel că în valorificarea raționamentului anterior expus, pe cale excepției de nelegalitate ar putea fi criticată doar decizia de soluționare a contestației, ceea ce nu este cazul în speța dedusă judecății.

În consecință, raționamentul anterior aplicat nu este valabil în sistemul căilor de atac reglementate O.U.G. nr. 66/2011, unde similar dreptul fiscal, derogator de la dreptul comun instituit prin Legea nr. 554/2004, persoanei vătămate prin emiterea actului administrativ îi este deschisă numai calea acțiunii în anulare a deciziei emise de autoritatea publică în soluționarea recursului grațios (contestația administrativă) exercitat de persoana vătămată, fiind de neconceput că o asemenea decizie, care conține răspunsurile autorității la criticile actului administrativ propriu - zis aduse de persoana vătămată, să poată face obiectul excepției de nelegalitate.

Prin urmare, instanța de control judiciar apreciază că reclamanta nu are deschisă calea excepției de nelegalitate pentru cenzura pe cale incidentală a legalității Scrisorii Standard de Informare a Beneficiarului nr. 313/RI/22.03.2016, un astfel de examen de conformitate cu normele juridice incidente putând a fi făcut numai pe calea acțiunii în anulare a deciziei de soluționare a contestației exercitată împotriva acestui act administrativ, conduită procesuală care nu se verifică în cauză, astfel că se impune a se respinge ca inadmisibilă această excepție.

2.2. Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a cadrului normativ aplicabil și a probatoriului administrat în cauză, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, potrivit considerentelor ce vor fi expuse în continuare.

Reclamanta a învestit instanța de fond cu cererea de obligare a autorității de management de a emite o nouă scrisoare standard prin care să fie validate cheltuielile efectuate de către A.J.O.F.M. Cluj: cheltuiala cu resursa umană efectuată de către A.J.O.F.M. Cluj, în calitate de lider de parteneriat, în cuantum de 392.668 RON aferentă lunilor noiembrie, decembrie 2015; cheltuiala reprezentând cazare și transport participanți efectuate de către liderul de parteneriat în cuantum de 2.051,45 RON din care 356,42 RON reprezentând TVA; cheltuieli de tip FEDER în valoare de 130.403,60 RON; cheltuieli de administrație în cuantum de 3.983 RON aferente lunilor noiembrie, decembrie 2015; returnarea către A.J.O.F.M. Cluj a sumei de 64.585,72 RON reprezentând debit parțial în baza procesului-verbal de constatare a neregulilor pentru contractul x. S/61424 cod SMIS 20206, înregistrat sub nr. x/24.08.2015, iar pentru partenerul său A.J.O.F.M. Prahova, cheltuiala cu resursa umană efectuată de către A.J.O.F.M. Prahova, în calitate de partener, în cuantum de 463.575,91 RON aferentă lunii octombrie - decembrie 2015, cheltuiala reprezentând cazare si transport participanți efectuate de către liderul de parteneriat în cuantum de 13.232,91 RON; cheltuieli de administrație în cuantum de 27.162 RON aferentă lunii octombrie - decembrie 2015, pentru partenerul său A.J.O.F.M. Arad, cheltuiala cu resursa umană efectuată de către A.J.O.F.M. Prahova, în calitate de partener, în cuantum de 176.100 RON aferentă lunii noiembrie - decembrie 2015, cheltuiala reprezentând cazare și transport participanți efectuate de către liderul de parteneriat în cuantum de 20.477,47 RON din care 2.545,78 reprezentând TVA; cheltuieli de tip FEDER în valoare de 4.989,49 RON; cheltuieli de administrație în cuantum de 12.739 RON aferentă lunii noiembrie - decembrie 2015.

În valorificarea acestei pretenții reclamanta a invocat excepția de nelegalitate a Scrisorii Standard de Informare a Beneficiarului nr. 313/RI/22.03.2016 prin care au fost diminuate în cuantumul arătat cheltuielile solicitate prin cererea de rambursare în executarea contractului de finanțare nr. x/29.04.2015 a primit, în calitate de beneficiar, finanțare nerambursabilă pentru implementarea proiectului cu titlu "Funcționarul electronic 2.0" - x.

Prima instanță a respins ca inadmisibilă cererea de chemare în judecată invocată de reclamantă. Din această perspectivă, contrar criticilor recurentei, instanța de control judiciar apreciază că, hotărârea instanței de fond este legală, fiind pronunțată cu intepretarea și aplicarea corectă a normelor de drept material aplicabile în cauză.

Așa cum susține recurenta reclamantă, contenciosul administrativ consacrat în sistemul juridic românesc prin Legea nr. 554/2004, privit ca ansamblul mijloacelor juridice utilizate de orice persoană interesată pentru restabilirea ordinii de drept, încălcată prin acte juridice și/sau fapte materiale ale organelor administrației publice, este un contencios administrativ de plină jurisdicție.

Caracteristica acestei calități este aceea că instanța de contencios administrativ este competentă potrivit legii, să anuleze ori să modifice actul administrativ de autoritate atacat, să oblige serviciul public administrativ să rezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege și să acorde daunele cauzate de serviciul public, persoanei fizice sau juridice, prin actul emis sau prin refuzul de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege.

În temeiul acestor atribuții, instanța de contencios administrativ nu poate obliga autoritatea publică emitentă a unui act administrativ de a emite un nou act cu dispoziții contrare celui emis anterior, în condițiile în care primul nu a fost invalidat urmare a exercitării recursului grațios sau a acțiunii în anulare.

Actul administrativ în vigoare, care reprezintă manifestarea expresă de voință a autorității publice emitente, ca parte într-un raport juridic de drept public concret, produce efecte obligatorii pentru părțile acestui raport, efecte pe care instanța de judecată este ținută a le valoriza, în măsura pertinenței lor, astfel că nu poate să oblige autoritatea publică la o conduită administrativă de natură a împiedica producerea acestor efecte.

Prin urmare, în mod corect instanța de fond a respins acțiunea reclamantei de obligare a autorității de management la emiterea unei noi scrisori de informare de validare a cheltuielilor pretins legale, în condițiile în care acestea au făcut obiectul unei scrisori anterioare care le-a calificat ca neeligibile, acte administrative în vigoare și a căror efecte juridice, spre respectarea principiului securității juridice, se impun a fi valorificate.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul formulat de reclamanta Agenția Județeană pentru Ocuparea Forței de Muncă Cluj, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de Agenția Județeană pentru Ocuparea Forței de Muncă Cluj împotriva sentinței nr. 140 din 5 aprilie 2017 a Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 26 septembrie 2019.