ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2938/2019

Circumstanțele cauzei 1.1. Cererea de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată pe rolul Curții de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 16.11.2018, reclamanții A., B., C. și alții (în calitate de cadre didactice și de părinți) au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației Naționale, suspendarea executării Ordinului nr. 4831/30.08.2018, privind aprobarea Codului-cadru de etică al personalului didactic din învățământul preuniversitar, în ceea ce privește dispozițiile cuprinse la art. 5 alin. (1) lit. b) pct. (iv) și art. 9 alin. (1) lit. a), până la soluționarea acțiunii în contencios administrativ pe care o vor formula în temeiul Legii nr. 554/2004. 1.

Hotărârea instanței de fond Prin Sentința civilă nr. 188 din 4 decembrie 2018, instanța a respins cererea formulată de reclamantă, ca neîntemeiată. 2. Calea de atac exercitată Împotriva acestei sentințe, în condițiile art. 483 C. proc. civ., reclamanții au formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate și admiterea cererii de suspendare, astfel cum a fost formulată, cu cheltuieli de judecată. Au susținut recurenții că instanța a interpretat greșit dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 reținând că nu ar fi îndeplinite condițiile prevăzute pentru admiterea cererii de suspendare. Astfel, în ceea ce privește cazul bine justificat, au arătat că este eronată concluzia instanței că argumentele prezentate prin acțiune nu ar fi de natură a crea o îndoială serioasă asupra legalității ordinului atacat. Instanța nu a analizat criticile formulate cu privire la actul normativ în discuție, iar dispozițiile legale la care a făcut trimitere, din cuprinsul Legii nr. 477/2004 privind Codul de conduită a personalului contractual din autoritățile și instituțiile publice, nu au nicio legătură cu speța, neputându-se considera că ar fi încălcate prin derularea Programului After-school, cu atât mai mult cu cât, din această perspectivă, nu există nicio diferență față de programul Școală după școală, desfășurându-se tot de către dascălii de clasă, tot în școală, și tot contra unei sume de bani provenite de la părinți. Singura diferență dintre cele două programe este, în mod evident, modalitatea de remunerare a cadrelor didactice, însă plata acestora se face tot din aceleași surse, banii părinților. Referitor la condiția prevenirii unei pagube iminente, au apreciat recurenții că, din perspectiva cadrelor didactice, paguba are un caracter iminent, aplicarea actului contestat ducând, practic, la imposibilitatea desfășurării activității pentru care au fost autorizați. Din perspectiva părinților, prejudiciul creat este și mai consistent, având în vedere că actul administrativ creează premisele ca elevii să fie forțați, dacă se vor înscrie în programul Școală după școală, să accepte un alt cadru didactic decât dascălul de la clasă. De asemenea, se creează premisa ca obligațiile financiare ale părinților să crească, avându-se în vedere că există elevi pentru care s-a optat, anterior apariției ordinului contestat, pentru servicii parțiale de After-school, și nu pe întreaga săptămână. În prezent, există fie posibilitatea de a adera la programul Școală după școală, pentru care se stabilește un tarif unic, prin raportare la un program prestabilit, indiferent de numărul de prezențe efective la clasă), fie posibilitatea de a renunța la beneficiul vreunui program, dacă situația financiară nu permite a adresa la forma impusă prin acest ultim program. Au precizat recurenții că, prin Ordinul nr. 4831/2018, nu a fost înlocuit niciun program cu altul, ci a fost, practic, interzisă desfășurarea de către cadrele didactice a activității pentru care au fost autorizate de Registrul Comerțului, activitate pentru care erau remunerați și pentru care plăteau taxe și impozite. Așadar se interzice desfășurarea activității de After-school cu proprii elevi și utilizarea, chiar contra cost, a bazei materiale din spațiile de învățământ, doar dacă aceste activități de desfășoară în sistem de PFA, fiind, însă, permise astfel de activități prin Programul Școală după școală. Astfel, alternativa la Programul After-school, organizat până la apariția programului Școală după școală, se desfășoară de către aceleași cadre didactice, cu aceiași copii de la clasă, în aceeași clasă (bază materială), plătiți tot din banii părinților. Discriminarea rezultă din faptul că aceeași activitate, desfășurată cu aceiași destinatari ai serviciilor prestate, plătită din aceleași fonduri, poate fi prestată în temeiul unui contract de muncă, dar nu poate fi prestată dacă este desfășurată de un PFA, aceeași persoană, dascălul, având atât calitatea de salariat, cât și pe cea de persoană autorizată. Statul nu poate interveni într-o astfel de manieră, să discrimineze dascălii și să restrângă dreptul la muncă, la desfășurarea de activități economice, atâta timp cât acestea sunt autorizate și fiscalizate și atâta timp cât legislația în vigoare nu prevede niciun fel de interdicții/incompatibilități. În mod evident, taxele și impozitele aplicabile veniturilor obținute de PFA sunt mai mici decât cele care se achită veniturilor obținute din plata cu ora, rezultând venituri net inferioare care revin cadrului didactic și, în mod evident, prejudiciul acestora, în condițiile în care părinții plătesc aceiași bani. De asemenea, în Programul After-school se putea plăti efectiv în funcție de orele pe care copilul le petrecea în cadrul programului, și nu pe întreaga săptămână. Aderarea la programul Școală după școală nu mai permite astfel de participări parțiale și, evident, nici plăți parțiale, pentru acest program stabilindu-se un tarif unic.

Apărările formulate în cauză Intimatul-pârât Ministerul Educației Naționale a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, apreciind, în esență, că nu sunt îndeplinite condițiile impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004, referitoare la cazul bine justificat și la paguba iminentă.

Decizia instanței de recurs Înalta Curte, examinând hotărârea atacată, în raport de prevederile legale incidente, de actele și lucrările dosarului și prin prisma criticilor recurenților-reclamanți, apreciază că recursul este nefondat, neputându-se reține incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. 4.1. Suspendarea executării actului administrativ este o măsură provizorie de protecție a drepturilor și intereselor legitime ale subiectelor potențial vătămate prin aplicarea actului, până la momentul la care instanța competentă va evalua legalitatea acestuia. Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond". Deci, pentru a admite o cerere de suspendare a executării unui act administrativ întemeiată pe art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 care este, ca regulă generală, executoriu din oficiu, instanța de fond trebuie să constate și să motiveze îndeplinirea cumulativă a celor două condiții cerute de dispozițiile menționate, suspendarea executării unui act administrativ fiind o măsură excepțională. Condițiile prevăzute de lege, cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate. 4.2. Dispozițiile criticate prin cererea de chemare în judecată, art. 5 alin. (1) lit. b) pct. iv și art. 9 alin. (1) lit. a) din Anexa la Ordinul nr. 4831/2018 privind aprobarea Codului-cadru de etică al personalului didactic din învățământul preuniversitar emis de Ministerul Educației Naționale, prevăd următoarele: "Art. 5. - În relațiile cu beneficiarii direcți ai educației, personalul didactic are obligația de a cunoaște, de a respecta și de a aplica norme de conduită prin care se asigură: b) interzicerea oricăror activități care generează corupție: (iv) meditațiile contra cost cu beneficiarii direcți ai educației de la formațiunile de studiu la care este încadrat". "Art. 9. - În exercitarea activităților specifice (școlare și extrașcolare), personalului didactic îi este interzis: a) să folosească baza materială din spațiile de învățământ în vederea obținerii de beneficii materiale personale directe sau indirecte;". 4.3. Reține Înalta Curte că susținerile recurenților sunt subsumate aspectului că, prin aplicarea acestor dispoziții legale, Programul after-school, din școlile în cadrul cărora își desfășoară activitatea ca și cadre didactice sau în cadrul cărora sunt înscriși copiii lor, nu va mai putea fi aplicat și va fi înlocuit cu Programul Școală după școală. Astfel, motivul demersului reclamanților-recurenți de sesizare a instanței de judecată cu prezenta acțiune privește, în esență, scăderea veniturilor cadrelor didactice corelativ cu creșterea obligațiilor financiare care vor fi suportate de părinții elevilor prin aplicarea programului menționat în detrimentul Programului After-school. În raport cu aceste aspecte, instanța de control judiciar apreciază că se impune a fi analizată, mai întâi, condiția prevenirii unei pagube iminente. De altfel, aceasta reprezintă și o suplimentare a considerentelor primei instanțe care a tratat această condiție superficial, reținând că nu este îndeplinită condiția cazului bine justificat. 4.4. În argumentarea îndeplinirii condiției pagubei iminente, recurenții susțin că, din perspectiva cadrelor didactice, aplicarea actului contestat duce, practic, la imposibilitatea desfășurării activității pentru care au fost autorizați ca și Persoane Fizice Autorizate. Interdicția ca dascălul, având atât calitatea de salariat-cadru didactic, cât și pe cea de persoană fizică autorizată, să mai desfășoare activitatea comercială autorizată de Registrul Comerțului, va duce la scăderea veniturilor sale, pentru că 45% din banii proveniți de la părinți se vor constitui în taxe și impozite plătite statului, contribuțiile fiind mai mari în cazul plății cu ora), și numai diferența va reveni cadrului didactic. Din perspectiva părinților, se afirmă că prejudiciul creat este și mai consistent, având în vedere că actul administrativ creează premisele ca elevii să fie forțați, dacă se vor înscrie în programul Școală după școală, să accepte un alt cadru didactic decât dascălul de la clasă. De asemenea, se creează premisa ca obligațiile financiare ale părinților să crească. 4.

Față de susținerile recurenților, Înalta Curte constată că, potrivit art. 15 - 17 din Metodologia de organizare a Programului Școală după școală, aprobată prin Ordinul Ministerului Educației Cercetării, Tineretului și Sportului nr. 5349/2011 astfel cum a fost modificat prin Ordinul 4802/2017. "Art. 14. - (1) Toate activitățile din cadrul Programului SDS se derulează fie de către cadrele didactice, fie sub supravegherea cadrelor didactice, în situația în care activitățile sunt coordonate de personal extern școlii. (2) Fiecare persoană (personal didactic, nedidactic și auxiliar) are roluri și responsabilități bine precizate și stipulate în fișa postului. Art. 15. - Implicarea personalului din învățământ se face în următoarele condiții: a) ca activitate cuprinsă în norma didactică (maximum 4 ore/săptămână), conform prevederilor art. 262 alin. (1) și art. 263 alin. (3) din Legea educației naționale nr. 1/2011, cu modificările și completările ulterioare; b) ca activitate în afara activității desfășurate în intervalul de timp zilnic de 8 ore, respectiv 40 de ore pe săptămână. Art. 16. - În cazul în care cadrul didactic efectuează orele în cadrul normei didactice, conform prevederilor art. 15 lit. a) din prezenta metodologie, aceste ore nu sunt retribuite separat; în celelalte cazuri, care se referă la activitățile de educație, complementare activității didactice, precum și la activitățile de susținere și de dezvoltare personală a elevilor, aceste ore sunt retribuite, în condițiile legii, din sursele de finanțare prevăzute la art. 17. Art. 17. - Finanțarea programului se poate face: a) din bugetul autorităților locale; b) din programe finanțate din fonduri europene sau naționale; c) din activități școlare și extrașcolare, donații, sponsorizări, prin suportul financiar al asociațiilor de părinți, al organizațiilor nonguvernamentale etc., cu respectarea legislației în vigoare; d) din bugetul de stat constituit, în condițiile legii, cu această destinație, pentru elevii proveniți din grupurile dezavantajate.". 4.

Programul Școală după școală, reglementat prin Ordinul nr. 5349/2011 cu modificările ulterioare, a fost adoptat încă din anul 2011 fiind implementat diferit, de la o instituție de învățământ la alta, în paralel cu Programul After-school. Din analiza acestor dispoziții legale, rezultă că finanțarea acestui program se face din mai multe surse, și nu din banii părinților, după cum subliniază în mai multe rânduri recurenții. 4.

Alegațiile recurenților, că veniturile dascălilor, pe care le încasau ca și Persoane Fizice Autorizate, sunt mai mici decât cele pe care le-ar încasa în cadrul Programului Școală după școală, nu sunt dovedite în niciun fel. Astfel, referitor la prejudiciul pe care l-ar suferi recurenții-cadre didactice prin aplicarea dispozițiilor contestate, reține instanța de control judiciar că, potrivit metodologiei de organizare a Programului Școală după școală, cadrele didactice sunt remunerate pentru orele suplimentare, care nu se încadrează în norma didactică. Recurenții se rezumă să afirme că plata cu ora este mai dezavantajoasă comparativ cu plata unei Persoane Fizice Autorizate, pentru că un procent important din veniturile obținute prin participarea dascălilor, plătiți cu ora, la acest program va fi încasat de stat, însă nu au depus niciun document financiar-contabil din care să rezulte acest aspect, niciun mod de calcul comparativ. De asemenea, reține Înalta Curte că, în soluționarea unei cereri de suspendare executare act administrativ, în cadrul analizei condiției pagubei iminente, instanța trebuie să verifice gravitatea și iminența prejudiciului în funcție de toate circumstanțele pricinii, cu respectarea principiului proporționalității și luând în considerare natura propriu-zisă a măsurii administrative și contextul în care intervine. Așadar, nu poate fi ignorat scopul emiterii Ordinului Ministerului Educației Naționale nr. 4831/2018 privind aprobarea Codului-cadru de etică a personalului didactic din învățământul preuniversitar, acela al instituirii unui ansamblu de valori, principii și norme de conduită menite să contribuie la coeziunea instituțională și a grupurilor de persoane implicate în activitatea educațională, prin formarea și menținerea unui climat bazat pe cooperare și competiție după reguli corecte, printre obiectivele adoptării actului regăsindu-se și eliminarea practicilor inadecvate și imorale care pot apărea în mediul educațional preuniversitar. 4.

Nu în ultimul rând, acest prejudiciu pe care l-ar suferi dascălul prin aplicarea acestui program nu se reflectă în ceea ce-i privește pe părinții elevilor beneficiari ai programului. Referitor la condiția pagubei iminente care ar interveni pentru recurenții-părinți, se afirmă că, prin Programul Școală după școală, comparativ cu Programul After-school, se creează premisa ca obligațiile financiare ale părinților să crească. Nici această susținere nu este dovedită în niciun fel și, de asemenea, se ignoră dispozițiile legale anterior citate, privind metodologia Programului Școală după școală, potrivit cărora, pe lângă suportul financiar al asociaților de părinți, se prevăd, în principal, alte surse de finanțare. Astfel, nu poate fi avută în vedere sublinierea din recurs, privind plata Programului Școală după școală din banii părinților, la fel ca în Programul After-school. De asemenea, recurenții nu au în vedere nici faptul că, potrivit Contractului de parteneriat Școală-Familie (prevăzut în Anexa la Metodologia Programului Școală după școală), părinții, pe lângă obligațiile de a respecta metodologia programului și de a-și asuma responsabilitatea pentru copii, nu-și asumă nicio obligație financiară, ci doar la a asigura copilului, în limita posibilităților, materialele necesare bunei desfășurări a activităților școlare. Deci, nu se poate vorbi, în ceea ce-i privește pe părinți, despre o pagubă iminentă care ar putea interveni prin aplicarea dispozițiilor contestate din Ordinul nr. 4831/2018, ci, dimpotrivă, părinții, potrivit contractului de parteneriat, nu își asumă finanțarea programului. Aspectul că elevii pot avea alți dascăli decât cei de la clasă nu poate fi reținut, necircumscriindu-se noțiunii de pagubă iminentă. De asemenea, nici alegațiile recurenților, privind o așa zisă discriminare, o restrângere a unor drepturi și libertăți și o încălcare a principiului libertății economice, nu pot fi avute în vedere, față de cele reținute anterior și, nu în ultimul rând, în raport cu reglementarea și cu statutul profesiei de cadru didactic. 4.

Concluzionând, se constată că în mod justificat instanța de fond a reținut ca nefiind îndeplinită nici condiția prevenirii unei pagube iminente, pe lângă neîndeplinirea condiției existenței cazului bine justificat, soluție împărtășită de instanța de control judiciar. Prin urmare, neexistând motive de casare a hotărârii recurate, în temeiul art. 496 C. proc. civ., se va respinge recursul, ca nefondat.