ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1710/2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la 12.11.2015 sub dosar nr. x/2015, reclamantele A. și B. S.R.L. au chemat în judecată pe pârâta CASA NAȚIONALĂ DE ASIGURĂRI DE SĂNĂTATE, solicitând să se constate caracterul nelegal al adresei CNAS nr. x/01.08.2013 și să se dispună anularea acesteia, să se constate caracterul nelegal si netemeinic al adresei CNAS nr. x/10.03.2015 și să se dispună anularea acesteia, să fie obligată CNAS la reemiterea adresei privind datele aferente trimestrului II 2013, rectificate în conformitate cu dispozițiile legale.

Prin sentința nr. 1174 din 7 aprilie 2016, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins ca nefondată excepția invocată de reclamantă, anume a decăderii pârâtei din dreptul de a invoca excepția prescripției dreptului material la acțiune și a admis excepția prescripției dreptului material la acțiune invocată de către pârâtă și a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanții A. și B. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta CASA NAȚIONALĂ DE ASIGURĂRI DE SĂNĂTATE, ca fiind prescris dreptul material la acțiune.

Împotriva sentinței nr. 1174 din 7 aprilie 2016 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal au declarat recurs formulat reclamantele A. și B. S.R.L., criticând-o pentru nelegalitate, din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ., republicat.

În motivarea căii de atac, recurentele-reclamante au arătat că pe de o parte, instanța de fond a aplicat în mod greșit prevederile art. 2513 din C. civ., respingând în mod greșit excepția decăderii invocată de reclamante, iar pe de altă parte, a aplicat în mod greșit prevederile art. 6 alin. (5) din O.U.G. nr. 77/2011.

Față de excepția prescripției invocată de pârâtă prin întâmpinare, a solicitat instanței de judecată să observe că pârâta nu a depus întâmpinarea în termenul de 25 de zile prevăzut de art. 201 alin. (1) din C. proc. civ.

Prin urmare, a învederat că față de depunerea tardivă a întâmpinării intervine sancțiunea prevăzută de art. 208 alin. (2) din C. proc. civ., respectiv decăderea pârâtei din dreptul de a mai invoca excepții, altele decât cele de ordine publică.

Având în vedere că potrivit art. 2513 din C. civ., excepția prescripției dreptului la acțiune este o excepție relativă ce poate fi invocată numai de către pârât in limine litis, a apreciat că pârâta este decăzută din dreptul de a invoca excepția prescripției dreptului la acțiune.

Instanța de fond a respins excepția decăderii motivând că art. 2513 din C. civ. prevede că excepția prescripției poate fi invocată și la primul termen de judecată, în ipoteza în care nu a fost invocată prin întâmpinare.

În opinia recurentelor, prevederile art. 2513 din C. civ., conform cărora excepția prescripției poate fi invocată la primul termen de judecată la care părțile sunt legal citate, vizează ipoteza în care întâmpinarea nu este obligatorie, iar nu ipoteza nedepunerii întâmpinării conform prevederilor procedurale.

De asemenea, recurentele au arătat că textul din C. civ. nu distinge după cum întâmpinarea este obligatorie, deoarece este o prevedere de drept substanțial. Conform dispozițiilor procedurale însă, excepțiile relative se invocă prin întâmpinare și cel mai târziu la primul termen de judecată, numai dacă întâmpinarea nu este obligatorie.

Excepția prescripției dreptului la acțiune este prevăzută de o lege substanțială, care nu cuprinde dispoziții procedurale clare, însă cât timp, excepția este de ordine privată, întâmpinarea este obligatorie, iar conform art. 2513 excepția prescripției dreptului la acțiune se invocă prin întâmpinare, posibilitatea invocării excepției la primul termen de judecată are în vedere ipoteza în care întâmpinarea nu este obligatorie, ceea ce nu este aplicabil în speță.

Prin urmare, întrucât excepția prescripției nu a fost invocată de CNAS printr-o întâmpinare depusă în termen legal, în cauză operează decăderea pârâtei din dreptul de a mai propune probe și invoca excepții, altele decât cele de ordine publică, deci decăderea din dreptul de invoca excepția prescripției dreptului la acțiune ca excepție de ordine privată.

În ceea ce privește aplicarea greșită a art. 6 alin. (5) din O.U.G. nr. 77/2011, recurentele au arătat că în mod eronat, instanța de fond instanța de fond a decis respingerea acțiunii ca prescrisă pentru faptul că deși CNAS a soluționat contestația împotriva Adresei x (peste termenul legal de 30 de zile), apreciind că termenul de 6 luni curge de la data expirării termenului de soluționare, fără a fi luată în considerare decizia de soluționare a contestației (Adresa 2185).

In plus, instanța a motivat admiterea excepției prescripției dreptului la acțiune precizând că între data comunicării Adresei x și data introducerii cererii de chemare în judecată a trecut un termen mai mare de 6 luni, respectiv că deși potrivit art. 6 alin. (5) din O.U.G. nr. 77/2011 contestatarul se poate adresa instanței de contencios administrativ potrivit prevederilor Legii 554/2004, aceasta nu înseamnă parcurgerea procedurii prealabile și față de acest act administrativ - Adresa 2185.

În concret, recurentele au arătat că au depus în termen legal contestația împotriva Adresei x, care a fost înregistrată sub nr. x/14.11.2013, iar răspunsul la contestația depusă le-a fost comunicat la data de 16.03.2015 prin Adresa 2185.

În esență, recurentele consideră că parcurgerea procedurii prealabile față de actul administrativ reprezentat de Decizia de soluționare a contestației - Adresa x era obligatorie din perspectiva Legii 554/2004, iar față de datele comunicării actelor contestate, respectiv a termenelor de soluționare a plângerii prealabile, au introdus cererea de chemare în judecată în termenul prevăzut de lege de 6 luni de la expirarea termenului de soluționare a plângerii prealabile împotriva Adresei 2185.

Conform art. 11 alin. (1) lit. a) termenul de 6 luni pentru contestarea Adresei x curge de la data comunicării răspunsului la contestație, iar conform lit. c) a aceluiași articol, termenul curge de Ia data expirării termenului de soluționare a contestației.

În opinia recurentelor, rezultă cu claritate că textul de lege citat are în vedere două situații, și anume, cea în care autoritatea emitentă răspunde la contestație, caz în care termenul de 6 luni va curge de la data comunicării acestui răspuns și cea în care contestația rămâne nesoluționată, caz în care termenul de 6 luni va fi calculat de la data expirării termenului de soluționare a contestației.

În ceea ce privește natura juridică a Adresei x - Decizia de respingere a contestației, recurentele au susținut că instanța de fond a reținut ca nu era necesară formularea plângerii prealabile față de Adresa x, astfel încât termenul de contestare al Adresei x curge de la data comunicării Adresei x (16.03.2015), acesta s-ar fi împlinit în luna septembrie 2015.

Prin urmare, din considerentele instanței de fond se poate extrage concluzia că a apreciat că s-a împlinit termenul de prescripție întrucât a reținut că nu era necesară introducerea plângerii prealabile față de Adresa 2185.

Astfel, pentru aprecierea asupra necesității parcurgerii procedurii prealabile este esențială natura juridică a Adresei 2185.

Recurentele au reiterat faptul că au depus la CNAS contestația administrativă împotriva Adresei x, iar ca răspuns, CNAS a emis adresa x prin care a respins contestația A..

Procedura prealabilă față de Adresa x - Decizia de respingere a contestației. în continuare, potrivit art. 6 alin. (5) din O.U.G. nr. 77/2011 "Ulterior comunicării actului administrativ sau la expirarea termenului prevăzut la alin. (2), contestatarul se poate adresa instanței de contencios administrativ potrivit prevederilor Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare."

Astfel, Decizia de soluționare a contestației - Adresa x este act administrativ, care poate fi atacat în fața instanței de contencios administrativ în condițiile prevăzute de Legea 554/2004.

In opinia sa, cât timp Adresa x este calificată expres de lege drept act administrativ, iar legea specială O.U.G. nr. 77/2011 face trimitere la dispozițiile Legii 554/2004, rezultă fără dubiu că pentru contestarea Adresei x, contestatarul va urma procedura prealabilă, special reglementată de Legea 554/2004 pentru contestarea actelor administrative.

Prin urmare, față de respingerea contestației, societățile reclamante au formulat plângere prealabilă împotriva actului administrativ reprezentat de Adresa x parcurgând procedura prealabilă prevăzută de Legea 554/2004, plângere prealabilă care nu a fost soluționată.

Întrucât CNAS nu a soluționat plângerea prealabilă împotriva Adresei x în termenul de 30 de zile de la înregistrarea acesteia, la expirarea acestui termen a început să curgă termenul de prescripție prevăzut de art. 11 din Legea 554/2004, conform alin. (1) lit. c) al acestui text.

Recurentele au arătat că, întrucât au fost epuizate toate căile administrative prealabile sesizării instanței de judecată, au introdus cererea de chemare în judecată înăuntrul termenului de 6 luni de ia expirarea termenului legal de soluționare a plângerii prealabile conform art. 11 alin, fii lit. c) din Legea 554/2004.

Conform art. 11 alin. (1) lit. c), termenul de 6 luni pentru introducerea acțiunii în fața instanței de contencios administrativ curge de la data expirării termenului legal de soluționare a plângerii prealabile - 30 de zile de la înregistrarea acesteia.

Plângerea prealabilă a fost depusă la data de 09.04.2015, așadar, termenul de soluționare a plângerii prealabile a expirat la data de 15.05.2015, termenul de 6 luni împlinindu-se la data 15.11.2015.

Așadar, în prezenta speță, CNAS este pe de o parte în culpă prin emiterea actelor nelegale, fără efectuarea de verificări a medicamentelor consumate, dar mai important, este în culpă prin răspunderea, cu tardivitate la contestația împotriva Adresei x și prin omisiunea de a răspunde plângerii prealabile, împotriva Adresei 2185.

Prin urmare, considerăm că o eventuală neclaritate în interpretarea dispozițiilor art. 6 alin. (5) din O.U.G. nr. 77/2011, cu privire la necesitatea parcurgerii procedurii prealabile față de Adresa x - Decizia de soluționare a contestației nu ar trebui să conducă la favorizarea autorității care a săvârșit și săvârșește abuzuri grave față de subiecții contribuției trimestriale și care este în culpă prin răspunderea cu întârziere contestațiilor noastre ori omiterea în totalitate a furnizării unui răspuns, prin prejudicierea contestatarilor puși în imposibilitatea de a-și adapta conduita cu privire la caracterul obligatoriu al plângerii prealabile.

În fine, recurentele au arătat că instanța de fond a reținut în mod eronat că Decizia de soluționare a contestației, în speță Adresa x nu cădea sub incidența obligației de a parcurge procedura prealabilă, întrucât în realitate, Decizia de respingere a contestației -Adresa x reprezintă un veritabil act administrativ, calificat astfel în mod expres de către prevederile legii speciale, și anume, art. 6 alin. (5) din O.U.G. nr. 77/2011.

Intimata-pârâtă a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, susținând că soluția instanței de fond este legală atât cu privire la respingerea excepției decăderii pârâtei din dreptul de a invoca excepția prescripția dreptului la acțiune, cât și cu privire la respingerea acțiunii ca fiind prescrisă.

II. Soluția instanței de recurs

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., pe baza probelor administrate și a normelor de drept material aplicabile, Înalta Curte constată că recursul reclamantelor este nefondat pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Recurentele-reclamante au învestit instanța cu o acțiune în anularea adresei CNAS nr. x/01.08.2013 și a adresei CNAS nr. x/10.03.2015, solicitând totodată obligarea CNAS la reemiterea adresei privind datele aferente trimestrului II 2013, rectificate în conformitate cu dispozițiile legale.

Instanța de control judiciar reține că reclamantele au primit din partea pârâtei Casa Națională de Asigurări de Sănătate (CNAS) notificarea nr. x/01.08.2013 prin care li s-a comunicat o serie de date necesare în vederea stabilirii și achitării contribuției clawback aferente trimestrului II al anului 2013, astfel cum această contribuție este reglementată de dispozițiile O.U.G. nr. 77/2011.

Din actele aflate la dosar, rezultă că la data de 14.11.2013, reclamantele-recurente au înregistrat la CNAS contestația îndreptată împotriva notificării nr. x/01.08.2013, iar pârâta-intimată CNAS a emis adresa nr. x/10.03.2015, prin care a răspuns contestației formulate împotriva notificării nr. x/01.08.2013.

Cererea de chemare în judecată, vizând în esență anularea notificării nr. x/01.08.2013 și a adresei nr. x/10.03.2015 emise de Casa Națională de Asigurări de Sănătate, a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel București la data de 12.11.2015.

Înalta Curte constată că nu sunt fondate susținerile recurentelor referitoare la decăderea pârâtei din dreptul de a mai invoca în fața primei instanțe excepția prescripției dreptului la acțiune.

Potrivit dispozițiilor art. 2513 din C. civ. "Prescripția poate fi opusă numai în primă instanță, prin întâmpinare sau, în lipsa invocării, cel mai târziu la primul termen de judecată la care părțile sunt legal citate."

Astfel, contrar interpretării recurentelor asupra dispozițiilor art. 2513 din C. civ., instanța de control constată că textul de lege menționat prevede clar și fără echivoc faptul că excepția în discuție trebuie să fie invocată în primă instanță, prin întâmpinare sau cel mai târziu la primul termen de judecată la care părțile sunt legal citate.

Prin urmare, nu poate fi acceptat raționamentul juridic al recurentelor, câtă vreme legiuitorul a stipulat fără urmă de interpretare că în lipsa invocării prin întâmpinare, prescripția dreptului la acțiune poate fi invocată cel mai târziu la primul termen de judecată la care părțile sunt legal citate, alegațiile recurentelor sub acest aspect fiind fără suport juridic.

Pârâta a invocat excepția de prescripție la 05.02.2016, adică anterior primului termen de judecată stabilit la data de 25.02.2016, astfel că în mod corect pârâtă CNAS nu a fost decăzută din dreptul de a invoca respectiva excepție.

De asemenea, se constată că nu sunt fondate argumentele recurentelor nici cu privire la prescripția dreptului la acțiunea, Înalta Curte apreciind legală soluția instanței de fond referitoare și la această chestiune.

Pentru o corectă analiză a datei de început și a momentului împlinirii termenului de prescripție, este necesar a se determina actul administrativ care produce efecte juridice în litigiul dedus judecății, în raport de dispozițiile legale incidente în cauză.

Prin dispozițiile art. 6 din O.U.G. nr. 77/2011 s-a stabilit că:

(1) Datele comunicate de Casa Națională de Asigurări de Sănătate potrivit prevederilor art. 5 alin. (7) pot fi contestate de persoanele prevăzute la art. 1 în termen de 10 zile calendaristice din ziua comunicării datelor.

(2) Contestațiile se depun la Casa Națională de Asigurări de Sănătate și se soluționează prin emiterea unui act administrativ, comunicat contestatarilor, în termen de 30 de zile de la data înregistrării acestora. (…)

(5) Ulterior comunicării actului administrativ sau la expirarea termenului prevăzut la alin. (2), contestatarul se poate adresa instanței de contencios administrativ potrivit prevederilor Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.";

Raportând aceste considerații de ordin teoretic la criticile de nelegalitate formulate de reclamante, precum și la înscrisurile existente la dosarul cauzei, Înalta Curte reține că pârâta-intimată a transmis recurentelor, prin notificarea nr. x/01.08.2013, informații privind consumul centralizat de medicamente corespunzător datelor din sistemul de asigurări sociale de sănătate, pe baza cărora reclamantele urmau să își stabilească, calculeze și să declare contribuția.

Prin urmare, contrar celor susținute de către recurente, în cauză, notificarea nr. x/01.08.2013 prin care s-au comunicat informațiile menționate constituie un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, fiind un act unilateral cu caracter individual, emis de o autoritate publică în vederea executării în concret a legii, care dă naștere unui raport juridic, anume cel privitor la obligațiile de stabilire, calculare și declarare a contribuției trimestriale.

De asemenea, Înalta Curte reține că potrivit prevederilor art. 6 alin. (5) din O.U.G. nr. 77/2011, contestatorul poate să se adreseze direct instanței de judecată, în măsura în care, în termenul legal de 30 de zile de la data înregistrării, CNAS nu îi soluționează contestația formulată împotriva notificării.

Contrar argumentelor recurentelor, având în vedere că reclamantele-recurente au formulat contestație împotriva notificării menționate, la data de 14.11.2013, Înalta Curte constată că dreptul acestora de sesizare a instanței de contencios administrativ și fiscal s-a născut la data de la 15.12.2013, la expirarea termenului de 30 de zile prevăzut de art. 6 alin. (5) din O.U.G. nr. 77/2011.

Potrivit art. 11 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ "(1) Cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, (…) se pot introduce în termen de 6 luni de la: a) data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă; b) data comunicării refuzului nejustificat de soluționare a cererii; c) data expirării termenului de soluționare a plângerii prealabile, respectiv data expirării termenului legal de soluționare a cererii; (…) (2) Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusă și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoștință, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz. (…) (5) Termenul prevăzut la alin. (1) este termen de prescripție, iar termenul prevăzut la alin. (2) este termen de decădere.".

Prin urmare, acțiunea reclamantelor a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel București la data de 12.11.2015 după împlinirea termenului prevăzut de art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, câtă vreme termenul de prescripție de 6 luni a început să curgă de la data 15.12.2013.

Instanța de control judiciar reține că și în ipoteza în care termenul de prescripție extinctivă a dreptului material la acțiune ar curge de la data comunicării adresei nr. x/10.03.2015 emise de CNAS în soluționarea contestației, adică 16.03.2015, acesta ar fi împlinit față de data sesizării instanței de judecată, cele 6 luni prevăzut de art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 împlinindu-se la data de 16.09.2015.

În fine, nu pot fi primite susținerile recurentelor în sensul că termenul de prescripție în discuție curge de la data soluționării plângerii prealabile formulate împotriva adresei nr. x/10.03.2015 sau de la data expirării termenului de soluționare a acelei plângeri, deoarece procedura contestației reglementate de art. 6 din O.U.G. nr. 77/2011 constituie ea însăși o procedură administrativă prealabilă, nefiind permisă o nouă procedură prealabilă.

Înalta Curte reține, în acord cu cele constate de judecătorul fondului, că prin art. 7 din Legea nr. 554/2004 legiuitorul instituie obligația de a desfășura o procedură administrativ prealabilă în raport de un act administrativ, iar nu în raport de rezultatul unei proceduri administrative prealabile deja parcurse, indiferent că aceasta se finalizează tot cu un act administrativ.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

În baza dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantele A. și B. S.R.L. împotriva sentinței civile nr. 1174 din 7 aprilie 2016 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 28 martie 2019.