ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 167/2019

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București - secția contencios administrativ și fiscal la data de 24.11.2015, reclamanta Agenția Națională a Funcționarilor Publici a chemat în judecată pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice - Direcția pentru Dezvoltarea Capacității Administrative - Autoritatea de Management a Programului Operațional Dezvoltarea Capacității Administrative și a solicitat anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/RPVC/23.01.2015 privind O.M.A.I nr. 198/26.08.2009 aferent proiectului cu titlul "Standarde europene în utilizarea tehnologiei în administrația publică-program național de certificare a funcționarilor publici", cod SMIS 2773, beneficiar Agenția Națională a Funcționarilor Publici, emis de către Direcția Constatare și Stabilire Nereguli, Serviciul Constatare și Stabilire Nereguli - PODCA din cadrul Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, precum și a deciziei nr. 9/20.05.2015 privind soluționarea contestației, emisă de Direcția pentru Dezvoltarea Capacității Administrative, structură organizatorică din cadrul Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, cu rol de Autoritate de Management pentru Programul Operațional Dezvoltarea Capacității Administrative, și exonerarea de la plata sumei de 716.071,43 RON, reprezentând cuantumul creanței bugetare. II Hotărârea pronunțată de instanța de fond

Prin sentința civilă nr. 1122 din 5 aprilie 2016, Curtea de Apel București - Secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de reclamanta Agenția Națională a Funcționarilor Publici, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice - Direcția pentru Dezvoltarea Capacității Administrative - Autoritatea de Management a Programului Operațional Dezvoltarea Capacității Administrative. A anulat procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/RPVC/23.01.2015 și decizia nr. 9/20.05.2015 și a exonerat reclamanta de obligația de plată a sumei de 716.071,43 RON. III Recursul formulat de pârât

Împotriva acestei sentințe a formulat recurs pârâtul, cu invocarea motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 8) C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și respingerea acțiunii.

În motivarea recursului, a arătat că în cele două documente programatice ale PO DCA se menționează atât regula generală de eligibilitate, definind cine sunt beneficiarii, precum și excepția de la această regulă, prevederi ce fac parte din secțiunea 3.4 Complementaritatea PO DCA cu alte Programe Operaționale și cu operațiuni finanțate din FEADR și FEP, prin care se preia principiul cuprins în cadrul tuturor programelor operaționale, inclusiv în cadrul Programului Operațional Asistență Tehnică, conform căruia, în cazul în care pentru funcționarii publici ce fac parte din autoritățile de management pentru un anumit program operațional se determină o nevoie de instruire, de dezvoltare orizontală a cunoștințelor acestora, ce poate contribui la implementarea, monitorizarea, evaluarea, aprobarea, diseminarea și comunicarea informațiilor unui anumit program operațional, atunci nevoia este "satisfăcută" prin finanțarea din fondurile fiecărui program operațional prin axa de asistență tehnică sau direct, prin cadrul proiectelor depuse în cadrul Programului Operațional Asistentă Tehnică (PO AT).

Apreciază nelegală susținerea instanței de fond în sensul că documentul programatic PO DCA face referire la "Autorități de Management" și nu la funcționari publici, sens în care cheltuielile vizând instruirea acelor funcționari publici, chiar dacă făceau parte din AM sau altă structură ce avea delegate anumite activități din cadrul unui AM (Organismele Intermediare), ar fi eligibile.

Autoritățile de Management sunt organisme fără personalitate juridică, din cadrul unor ministere, constituite conform art. 9-16 din H.G. nr. 457/2008, sub formă de direcție generală/direcție. Personalul ce constituie autoritatea de management, chiar dacă este format din funcționari publici, în sensul Legii nr. 188/1999, desfășoară pe lângă activitatea generală, conform celor stabilite pentru corpul funcționarilor publici ai instituției, și o activitate specifică ce ține de gestionarea fondurilor alocate prin programele operaționale. Fiecare minister implicat în gestionarea fondurilor alocate prin programele operaționale, prin Regulamentul de organizare și funcționare aprobat la nivelul instituției, stabilește pentru fiecare direcție care este obiectivul general și specific de activitate. Mai mult decât atât, funcționarii publici ce își desfășoară activitatea în cadrul unor autorități de management, organizate sub forma unor direcții, beneficiază de alte drepturi față de ceilalți funcționari publici ai instituției.

Chiar dacă, la nivel general, s-ar putea reține faptul că și acești funcționari publici ar putea face parte din grupul țintă preconizat de către ANFP pentru implementarea proiectului, excepția prevăzută în cadrul tuturor documentelor programatice ale programelor operaționale, inclusiv a PO AT, restrânge includerea acestora în cadrul unor astfel de proiecte de instruire, aceștia beneficiind de fonduri prin axele de asistență tehnică din cadrul fiecărui program operațional, inclusiv de formare profesională.

Cu privire la răspunsul formulat de către Ministerul Fondurilor Europene, la solicitarea formulată de către ANFP, comunicat sub nr. x/27.01.2015, învederează faptul că nu l-a menționat cu titlu de izvor de lege, ci pentru a arăta că aceeași modalitate de interpretare a avut-o și o altă instituție ce gestionează astfel de programe, rezultând faptul că astfel de activități pot fi realizate în baza unei justificări, atât din axele asistență tehnică ale programelor operaționale și/sau PO AT, că pentru evitarea dublei impuneri (ceea ce nu este cazul în speța de față) se pot folosi anumite criterii de selecție pentru grupul țintă, precum și faptul că autoritatea de management pentru PODCA este singura responsabilă pentru interpretarea Documentului programatic PO DCA. Cu privire la grupul țintă, formularea folosită este "poate include și personal AM", ceea ce reprezintă o opțiune ce trebuie analizată și circumscrisă celor menționate în paragrafele anterioare și în special rolului de decizie și interpretare aflat în sarcina exclusivă a autorității de management pentru PODCA.

În concluzie, ANFP, în calitate de beneficiar, a inclus un număr de 1.105 funcționari publici care desfășurau activități în cadrul autorităților de management pentru alte programe operaționale sau în cadrul unor organisme intermediare care aveau delegate atribuții specifice în gestionarea fondurilor alocate prin programe operaționale, cu încălcarea prevederilor Documentului programatic al Programului Operațional Dezvoltarea Capacității Administrative privind complementaritatea PO DCA cu alte programe operaționale și cu operațiuni finanțate din FEADR și FEP, secțiunea 3.4 și a contractului de finanțare, cu modificările și completările ulterioare.

Conform principiului folosirii fondurilor din cadrul axelor de asistență tehnică din cadrul fiecărui program operațional precum și din cadrul Programului Operațional Asistență Tehnică, transpus conform prevederilor secțiunii 3.4 Complementaritatea PO DCA din Documentul programatic al PO DCA, pentru funcționarii ce fac parte din cadrul autorităților de management, cu atribuții în gestionarea fondurilor alocate prin programe operaționale și, prin extensie, și pentru funcționarii publici care sunt angajați în cadrul OI-urilor și au atribuții în gestionarea fondurilor alocate prin programe operaționale, cheltuielile privind instruirea se vor suporta din axele de asistență tehnică a fiecărui program operațional și/sau PO AT. Ca urmare a nerespectării acestor prevederi, cheltuielile rezultate din implementarea activităților proiectului cod SMIS 2773, privind instruirea și certificarea unui număr de 1105 funcționari publici, sunt neeligibile în cadrul proiectului finanțat prin PO DCA. IV Apărările intimatei

Prin întâmpinare, intimata reclamantă a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Intimata pârâtă a expus situația de fapt și a subliniat că este principala instituție responsabilă pentru managementul funcției publice și al funcționarilor publici, având ca principală misiune crearea și dezvoltarea unui corp de funcționari publici profesionist, stabil și imparțiar (conform art. 21 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici (republicată), conform H.G. nr. 1000/2006 având atribuții în reglementarea funcției publice, managementul funcției publice și al funcționarilor publici; formarea și perfecționarea profesională a funcționarilor publici, gestionarea de programe în domeniul funcției publice, monitorizarea și controlul activităților referitoare la funcția publică și la funcționarii publici.

Conform precizărilor din Programul Operațional Dezvoltarea Capacității Administrative 2007-2013 (PODCA), beneficiarii vizați de PODCA sunt administrația centrală (ministere, instituțiile lor afiliate și organismele deconcentrate), adică inclusiv Agenția Națională a Funcționarilor Publici, și administrația locală (autoritățile județene, municipalitățile și comunele), iar în cadrul DCI (Documentul Cadru de Implementare) PODCA, pentru DM1 1.3, operațiunea orientativă "Module de pregătire în domenii ca achizițiile publice, ECDL, limbi străine, dezvoltarea de proiecte, licitarea și managementul proiectelor, etc.", grupul țintă eligibil este format din ministere, autorități ale administrației publice locale și organismele lor subordonate (instituții publice și/sau personalul acestora) - pagina 27 din cadrul Documentului cadru de implementare a Programului Operațional "Dezvoltarea Capacității Administrative" 2007-2013.

Deci, raportat la calitatea de "beneficiar", în mod corect instanța de fond a reținut faptul că "textul are în vedere autoritățile care sunt îndreptățite să deruleze programele nu grupul țintă al acestor programe" și că raționamentul autorității emitente a actelor contestate prin care se mută analiza de la beneficiarul programului, care este ANFP, la funcționarii care compun grupul țintă, și, de aici, mai departe, la autoritățile din care fac parte acești funcționari, nu rezultă nici din litera si nici din spiritul documentului programatic.

ANFP contribuie la îmbunătățirea managementului funcției publice și la dezvoltarea unui corp de funcționari profesionist, grupul țintă al acestui proiect fiind reprezentat de funcționari din toată țara. Acest proiect nu a vizat întărirea capacității instituționale a ANFP prin formarea personalului propriu. În cadrul proiectului, ANFP, ca beneficiar al finanțării, și nu AM-urile, a asigurat formare inclusiv pentru personal din ministere care includ autorități de management, în condițiile respectării criteriilor de nominalizare pentru funcționarii publici participanți Ia programul de formare pentru dezvoltarea de competente PC. V Considerentele Înaltei Curți asupra recursului 13. Examinând sentința recurată prin prisma motivului de casare invocat prin cererea de recurs, prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru următoarele considerente: 14. Agenția Națională a Funcționarilor Publici are calitatea de beneficiar al proiectului cu titlul "Standarde europene în utilizarea tehnologiei în administrația publică-program național de certificare a funcționarilor publici", cod SMIS 2773, în cadrul Programului Operațional Dezvoltarea Capacității Administrative Axa prioritară 1 "Îmbunătățiri de structură și proces ale managementului ciclului de politici publice", domeniul major de intervenție 1.3. "Îmbunătățirea eficacității organizaționale", operațiunea: "Module de pregătire în domenii ca achizițiile publice, ECDL, limbi străine, dezvoltarea de proiecte, licitarea și managementul proiectelor, etc. ". 15. Prin procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/RPVC/23.01.2015, Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, Direcția Generală Programe Europene, Direcția Constatare și Stabilire Nereguli, Serviciul Constatare și Stabilire Nereguli - PODCA, echipa de control a constatat că sunt neeligibile cheltuielile de participare și certificare a 1105 persoane identificate ca fiind angajate în intervalul desfășurării activităților de instruire ECDL în structuri implicate în gestionarea și implementarea instrumentelor structurale, apreciind că aceste persoane nu fac parte din grupul țintă al PO DCA (angajați ai AJOFM si AM POR). Valoarea cheltuielilor afectate de nereguli a fost stabilită la suma de 716.178,13 RON. 16. S-a reținut că, la efectuarea selecției funcționarilor publici și personalului contractual în vederea desfășurării cursurilor ECDL prin proiectul finanțat PODCA, ANFP nu a ținut cont de excepțiile prevăzute de documentele programatice PODCA în care se specifică neeligibilitatea referitor la personalul autorităților de management/organismelor intermediare. S-a mai reținut că, deși autoritățile de management nu sunt beneficiare în sensul strict de aplicare pentru finanțare, potrivit cererii de finanțare pentru proiectul SMIS 2773, unul dintre motivele pentru care ANFP a ales să preia managementul unui proces extins de instruire ECDL a fost acela de a degreva de responsabilități/costuri instituțiile din care vor fi selectați componenții grupului țintă. Totodată, echipa de control a reținut faptul că PODCA nu finanțează învățământul de tip vocațional astfel că scopul pentru care funcționarii publici și personalul contractual beneficiază de instruire este pentru ca aceștia, prin cunoștințele obținute, să contribuie la creșterea capacității administrative a instituțiilor, respectiv a structurilor unde sunt angajați.

Împotriva procesului-verbal, reclamanta a formulat contestație, respinsă prin decizia 9/20.05.2015 emisă de Direcția pentru Dezvoltarea Capacității Administrative, structură organizatorică din cadrul Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, cu rol de Autoritate de Management pentru Programul Operațional Dezvoltarea Capacității Administrative

Prin sentința recurată, Curtea de Apel București a admis cererea reclamantei și a anulat procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare și decizia de soluționare a contestației.

Înalta Curte constată că motivele de recurs privind neeligibilitatea cheltuielilor sunt nefondate.

Potrivit dispozițiilor art. 6 din O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora, "(1)Autoritățile cu competențe în gestionarea fondurilor europene au obligația de a exclude integral sau parțial de la rambursarea/plata cheltuielilor efectuate și declarate de beneficiari acele cheltuieli care nu respectă condițiile de legalitate, regularitate ori conformitate stabilite prin prevederile legislației naționale și comunitare în vigoare, în situația în care - în procesul de verificare a solicitărilor de plată - acestea determină existența unor astfel de cheltuieli.".

Conform art. 2 din H.G. nr. 759/2007 privind regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operațiunilor finanțate prin programele operaționale, pentru a fi eligibilă, o cheltuială trebuie să îndeplinească cumulativ următoarele condiții cu caracter general: a) să fie efectiv plătită de către beneficiar, între 1 ianuarie 2007 și 31 decembrie 2015, dacă autoritatea de management sau organismul intermediar, pentru și în numele acesteia, nu decide altfel prin contractul de finanțare/decizia/ordinul de finanțare; b) să fie însoțită de facturi, în conformitate cu prevederile legislației naționale, sau de alte documente contabile cu valoare probatorie, echivalentă facturilor, pe baza cărora cheltuielile să poată fi auditate și identificate; c) să fie în conformitate cu prevederile deciziei/ordinului de finanțare sau ale contractului de finanțare, încheiat de către autoritatea de management sau organismul intermediar, pentru și în numele acesteia, pentru aprobarea operațiunii, cu respectarea art. 54 alin. (5) și art. 60 din Regulamentul Consiliului nr. 1.083/2006; d) să fie conformă cu prevederile legislației naționale și comunitare.

Raportat la motivele avute în vedere de pârât, instanța de fond a constatat în mod corect că nu este justificată măsura dispusă privind neeligibilitatea cheltuielilor, acestea fiind conforme legislației aplicabile în cauză, astfel că nu sunt incidente dispozițiile art. 6 din O.U.G. nr. 66/2011.

Ordinul comun al ministrului Administrației și Internelor nr. 712/2009 și al ministrului Finanțelor Publice nr. 634/2009 privind aprobarea cheltuielilor eligibile în cadrul axelor prioritare 1, 2 si 3 ale Programului operațional "Dezvoltarea capacității administrative", prevede, la art. 1, că "O cheltuială este eligibilă în cadrul proiectelor finanțate prin Programul operațional "Dezvoltarea capacității administrative" dacă îndeplinește cumulativ următoarele condiții: a) respectă prevederile Hotărârii Guvernului nr. 759/2007 privind regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operațiunilor finanțate prin programele operaționale, cu modificările și completările ulterioare; b) se încadrează în categoriile de cheltuieli prevăzute în prezentul ordin, în anexa nr. 1, precum și în anexa nr. 2, în cazul proiectelor finanțate în cadrul următoarelor domenii majore de intervenție ale PO DCA 2007-2013 (...)".

Potrivit Programului Operațional Dezvoltarea Capacității Administrative, subcap. 3.4 - Complementaritatea PO DCA cu alte Programe Operaționale și cu operațiuni finanțate de FEADR și FEP: "Activitățile de formare în structurile administrației publice pentru nivelurile profesionale și funcționarii publici de conducere din administrația centrală, nivelurile de management din serviciile deconcentrate și administrația locală sunt eligibile pentru PO DCA. PO DCA finanțează activități de formare pentru toate nivelurile administrației publice cu scopul de a dezvolta abilitățile manageriale, abilitatea de a atrage și a gestiona fonduri de dezvoltare, responsabilizarea și capacitatea de luare a deciziilor în aceste structuri, fără a se pune un accent special pe Fondurile Structurale și de Coeziune (FSC). Beneficiarii vizați de PO DCA sunt administrația centrală (ministere, instituțiile lor afiliate și organismele deconcentrate) și administrația locală (autoritățile județene, municipalitățile și comunele). În anumite cazuri (de exemplu pentru sprijinirea unor inițiative de parteneriat local), ONG-urile de la nivel local pot beneficia de asemenea de asistență. Beneficiarii sunt un grup distinct care nu este eligibil pentru asistență pentru intervențiile privind dezvoltarea capacității administrative în alte programe operaționale (cu excepția managementului ciclului 57 proiectului). Suprapunerile sunt evitate nu prin beneficiarii vizați de PO DCA, ci prin natura activităților. Autoritățile de Management ale altor programe operaționale nu vor beneficia de PO DCA deoarece acestea sunt eligibile pentru asistență de dezvoltare a capacității administrative conform PO AT și axele prioritare de asistență tehnică ale programelor lor operaționale. Există o delimitare clară între beneficiarii vizați de PO DCA și de POS DRU. În acest sens, POS DRU nu va finanța acțiunile de formare al căror grup țintă este personalul din autoritățile și organismele publice de la nivel central și local cu excepția personalului Agenției Naționale pentru Ocuparea Forței de Muncă.".

În mod corect a reținut instanța de fond că dispoziția care privește faptul că autoritățile de management ale altor programe operaționale nu vor beneficia de PO DCA, deoarece acestea sunt eligibile pentru asistență de dezvoltare a capacității administrative conform PO AT și axele prioritare de asistență tehnică ale programelor lor operaționale, prevedere care face referire exclusiv la autoritățile de management, reprezintă un caz particular, o aplicare a interdicției enunțate în termeni generali în paragraful anterior, în care se arată că beneficiarii vizați de PO DCA sunt administrația centrală (ministere, instituțiile lor afiliate și organismele deconcentrate) și administrația locală (autoritățile județene, municipalitățile și comunele), beneficiarii fiind un grup distinct care nu este eligibil pentru asistență pentru intervențiile privind dezvoltarea capacității administrative în alte programe operaționale (cu excepția managementului ciclului proiectului), iar o noțiune dintr-un text cu valoare normativă trebuie interpretat în mod unitar pe parcursul întregului act, nefiind admisă interpretarea lui în afara sensului specific pe care îl are în act.

Potrivit acestor dispoziții, sunt beneficiari autoritățile care sunt îndreptățite să deruleze programele, și nu grupul țintă al acestor programe. Beneficiari ai programelor sunt instituțiile publice care primesc sprijinul financiar, iar grupul țintă care este compus din instituțiile publice sau funcționarii acestora față de care se implementează proiectul.

Chiar în cadrul Documentului Cadru de Implementare a Programului Operațional "Dezvoltarea Capacității Administrative", 2007-2013, operațiunea orientativă "Module de pregătire în domenii ca achizițiile publice, ECDL, limbi străine, dezvoltarea de proiecte, licitarea și managementul proiectelor, etc.", se precizează faptul că grupul țintă eligibil este format din ministere, autorități ale administrației publice locale și organismele lor subordonate (instituții publice și/sau personalul acestora).

În cauză, beneficiarul sprijinului este ANFP, iar funcționarii instruiți în cadrul proiectului (între care, o parte, erau încadrați la instituții implicate în coordonarea, gestionarea sau controlul fondurilor structurale) reprezintă grupul țintă. Acest fapt nu conduce la concluzia că autoritățile din care fac parte funcționarii instruiți sunt beneficiari ai programului. Beneficiar al programuluI este ANAF, care a primit sprijinul financiar, iar funcționarii instruiți constituie grupul țintă.

Pe cale de consecință, nu pot beneficia de PO DCA autoritățile de management ale altor programe operaționale, întrucât acestea sunt eligibile pentru asistență de dezvoltare a capacității administrative conform PO AT și axele prioritare de asistență tehnică ale programelor lor operaționale, beneficiari ai PO DCA fiind autoritățile de management care nu sunt eligibile pentru asistență pentru intervențiile privind dezvoltarea capacității administrative în alte programe operaționale.

Suprapunerile sunt evitate nu prin beneficiarii vizați de PO DCA, ci prin natura activităților, astfel că în mod corect a reținut instanța de fond că este posibilă aprobarea unui proiect prin PODCA inclusiv pentru autoritățile care ar fi eligibile pentru asistență pentru intervențiile privind dezvoltarea capacității administrative în alte programe operaționale, dacă celelalte programe nu ar putea fi folosite pentru finanțarea activităților concrete vizate de proiectul respectiv, și faptul că interdicția invocată de pârât ar fi fost incidentă doar în situația în care autoritățile de management ar fi accesat fonduri prin PODCA pentru instruirea personalului propriu, în condițiile în care aveau opțiunea de a accesa fondurile prin POAT. Or, în cauză, beneficiarul proiectului derulat este ANFP iar aceasta nu era eligibilă pentru asistență pentru intervențiile privind dezvoltarea capacității administrative în alte programe operaționale.

În ceea ce privește adresa nr. x/27.01.2015 a MFE, invocată de recurentă și în cererea de recurs, în mod corect a reținut instanța de fond că nu poate produce efecte juridice, Ministerul Fondurilor Europene nefiind autoritate de management pentru proiectul respectiv

Pentru toate aceste motive, Înalta Curte constată că instanța de fond a aplicat în mod corect dispozițiile legale, fiind neîntemeiate motivele invocate de pârât pentru respingerea la plată a sumei de 716.071,43 RON, aceasta fiind constituită din cheltuieli eligibile efectuate în cadrul operațiunilor finanțate prin programele operaționale, în conformitate cu legislația în vigoare, nefiind incidente, față de eligibilitatea cheltuielilor, dispozițiile art. 6 din O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora, care obligă autoritățile cu competențe în gestionarea fondurilor europene să excludă integral sau parțial de la rambursare/plată cheltuielilor efectuate și declarate de beneficiari care nu respectă condițiile de legalitate, regularitate ori conformitate stabilite prin prevederile legislației naționale și comunitare în vigoare. VI Soluția instanței de recurs

Pentru aceste considerente, nefiind incident motivul de casare invocat prin cererea de recurs, prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ și art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat. PENTRU ACESTE MOTIVE,