ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1441/2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 05.04.2018, reclamanta A. S.A. a chemat în judecată pe pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, solicitând suspendarea executării Deciziei nr. 311 (cu referire la punctul nr. 5 din planul de măsuri), până la pronunțarea instanței de fond cu privire la acțiunea în anulare pe care aceasta o va formula în funcție de Decizia pe care ASF o va pronunța în plângerea prealabilă formulată de aceasta împotriva Deciziei nr. 311.

Prin sentința civilă nr. 2610 din 5 iunie 2018, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea de suspendare, formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, ca neîntemeiată.

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamanta A. S.A., invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În motivarea recursului declarat se arată că hotărârea a fost pronunțată cu aplicarea greșită a dispozițiilor art. 119 alin. (1) lit. a) din Regulamentul CNVM nr. 32/2006, prin raportare la dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, care reglementează noțiunea cazului bine justificat, motiv de casare reglementat de prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În acest sens, recurenta arată că instanța de fond a interpretat în mod greșit că reclamanta nu ar fi demonstrat existența cazului bine justificat în prezenta cauză, ca și condiție a dispunerii suspendării executării Deciziei nr. 311 (cu toate că instanța fondului a reținut prin sentința recurată îndeplinirea condiției pagubei iminente), reținând că reclamanta nu ar fi demonstrat că se află în dispoziția de excepție reglementată de art. 119 alin. (1) lit. a) din Regulamentul CNVM nr. 32/2006.

Recurenta critică faptul că instanța fondului a considerat că dispozițiile art. 119 alin. (1) lit. a) din Regulamentul CNVM nr. 32/2006 trebuie interpretate în sensul că reclamanta ar fi trebuit să demonstreze că s-a aflat într-o imposibilitate de afișare a prețului exact al tranzacției în aplicația B., și că doar în această situație s-ar fi putut constata îndeplinirea condiției cazului bine justificat care ar fi condus instanța fondului la a dispune suspendarea executării Deciziei nr. 311.

În opinia recurentei, această concluzie a instanței de fond este eronată și se bazează pe o aplicare greșită a dispozițiilor art. 119 alin. (1) lit. a) din Regulamentul CNVM nr. 32/2006 la situația de fapt supusă de reclamantă analizei instanței de fond.

Subliniază recurenta că, privind în comparație textul art. 119 alin. (1) lit. a) din Regulamentul nr. 32/2006, cu textul dispozițiilor art. 19 pct. 3 din Directiva nr. 39/2004, se poate observa că legiuitorul român a transpus într-un mod mai strict dispozițiile Directivei nr. 39/2004, impunând societăților de investiții financiare române prezentarea în mod direct a prețului unei tranzacții, împreună cu toate costurile aferente acesteia, clienților investitori, însă, a permis ca, în situația în care acest preț nu poate fi afișat în mod exact, societățile de investiții financiare să indice clientului baza de calcul a acestui preț.

Recurenta opinează în sensul că aplicarea dispozițiilor art. 119 alin. (1) lit. a) din Regulamentul nr. 32/2006, de către instanța de fond, situației de fapt din prezenta cauză, este una greșită și care nu are suport juridic, nici în dispozițiile Directivei nr. 39/2004, care reprezintă textul de drept european ce a fost transpus în legislația română și nici în Regulamentul nr. 32/2006.

Recurenta reiterează argumentele expuse prin concluziile orale din fața instanței de fond, precum și prin plângerea prealabilă, atașată cererii de suspendare și solicită instanței să constate că în mod greșit instanța de fond a aplicat dispozițiile art. 119 alin. (1) lit. a) din Regulamentul nr. 32/2006 situației de fapt din prezenta cauză, impunând în mod nejustificat, ca și condiție de aplicare a acestui articol, imposibilitatea obiectivă a reclamantei de afișare a unui preț exact tranzacțiilor efectuate prin aplicația B..

Pe de altă parte, se arată în motivele de recurs formulate că în mod eronat instanța de fond a apreciat că reclamanta nu a justificat rațiunea pentru care costul efectiv al tranzacțiilor efectuate prin aplicația B. este procesat în departamentul back-office.

Sub acest aspect, recurenta precizează că a arătat prin plângerea prealabilă formulată împotriva Deciziei nr. 311, atașată cererii de suspendare a executării aceleiași decizii, că potrivit Instrucțiunii de lucru interne cu nr. D00194.5-2016, având denumirea marginală "Activități post tranzacționare piețe reglementate", departamentul back-office are, ca atribuții post tranzacționare, calcularea în mod exact a comisionului perceput pentru fiecare ordin de tranzacționare executat conform contractului agreat cu clientul, prețul exact al tranzacției efectuate fiind transmis clientului spre informare.

Arată recurenta că din parcurgerea acestei instrucțiuni de lucru se poate observa faptul că departamentul back-office este cel care la sfârșitul zilei de tranzacționare procesează toate ordinele de tranzacționare emise de către clienții reclamantei prin aplicația B. și tarifează aceste ordine de tranzacționare potrivit contractului de servicii de investiții financiare încheiat cu clientul.

Astfel, rolul departamentului back-office este cel responsabil de tarifarea exactă a ordinelor de tranzacționare, el fiind cel care informează în mod direct clienții cu privire la suma de plată a comisioanelor aferente fiecărei tranzacții, clienții fiind astfel în mod direct informați cu privire la prețul exact al ordinelor de tranzacționare, conform dispozițiilor art. 119 alin. (1) lit. a) din Regulamentul nr. 32/2006.

În acest sens, arată recurenta, rațiunea pentru care departamentul back-office este cel care va aplica tarifarea exactă a ordinelor de tranzacționare emise de către clienții reclamantei prin aplicația B., este că acest departament se va asigura că fiecărui ordin de tranzacționare îi va fi aplicat comisionul din contractul de servicii de investiții financiare semnat de către client, pornind de la baza de calcul de 0,5% care a fost afișată clientului în timpul ședinței de tranzacționare prin aplicația B..

Solicită admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, să se dispună admiterea cererii de suspendare a executării Deciziei nr. 311/02.03.2018.

Examinând cauza și sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii, având în vedere și susținerile părților, Înalta Curte va respinge recursul declarat în cauză ca nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

Analizând recursul declarat în raport de motivele invocate, instanța de control judiciar constată că în speță nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 488 din Noul C. proc. civ., în vederea casării hotărârii: prima instanță a reținut corect situația de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză și a realizat o încadrare juridică adecvată.

Soluția instanței de fond a fost criticată de către recurentă pentru că ar fi fost pronunțată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, temeiul de drept invocat fiind art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

Din actele și lucrările dosarului rezultă faptul că, prin cererea formulată, reclamanta A. S.A. a chemat în judecată pe pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, solicitând suspendarea executării Deciziei nr. 311/02.03.2018 (cu referire la punctul nr. 5 din planul de măsuri), până la pronunțarea instanței de fond cu privire la acțiunea în anulare.

Prin hotărârea pronunțată, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea de suspendare, ca neîntemeiată.

În recursul declarat împotriva acestei hotărâri, recurenta-reclamantă a invocat, în esență, faptul că cele două condiții prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 sunt îndeplinite și că instanța de fond a pronunțat hotărârea recurată cu interpretarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 119 alin. (1) lit. a) din Regulamentul CNVM nr. 32/2006, prin raportare la dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, care reglementează noțiunea cazului bine justificat.

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliul Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei, R 89/13.09.1989, pentru că prevede, în art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, atribuția instanței de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt supuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autoritățile publice în contextul puterii lor discreționare.

Suspendarea executării actului administrativ este o măsură provizorie de protecție a drepturilor și intereselor legitime ale subiectelor potențial vătămate prin aplicarea actului, până la momentul la care instanța competentă va evalua legalitatea acestuia.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, " în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond".

Deci, pentru a admite o cerere de suspendare a executării unui act administrativ întemeiată pe art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, act care este, ca regulă generală, executoriu din oficiu, instanța de fond trebuie să constate și să motiveze îndeplinirea cumulativă a celor două condiții cerute de dispozițiile menționate, suspendarea executării unui act administrativ fiind o măsură excepțională.

În recursul său, reclamanta A. S.A. susține, în esență, că aceste două condiții prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 sunt îndeplinite și că instanța de fond a pronunțat hotărârea recurată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, ignorând argumentele aduse de reclamantă în susținerea acțiunii sale.

Or, cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Cazul bine justificat este definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind o împrejurare legată de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalității actului administrativ.

Îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să rezulte cu ușurință în urma unei cercetări sumare a aparenței dreptului.

În jurisprudența sa constantă, secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/și de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reținute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ.

Recurenta a invocat faptul că, în ceea ce privește îndeplinirea sau nu a condiției cazului bine justificat, în mod greșit instanța a considerat că nu există o îndoială serioasă cu privire la legalitatea actului contestat.

Pentru susținerea îndeplinirii cazului bine justificat, recurenta a arătat că instanța fondului a considerat că dispozițiile art. 119 alin. (1) lit. a) din Regulamentul CNVM nr. 32/2006 trebuie interpretate în sensul că reclamanta ar fi trebuit să demonstreze că s-a aflat într-o imposibilitate de afișare a prețului exact al tranzacției în aplicația B., și că doar în această situație s-ar fi putut constata îndeplinirea condiției cazului bine justificat, care ar fi condus instanța fondului la a dispune suspendarea executării Deciziei nr. 311.

Înalta Curte constată nefondate criticile exprimate de recurentă în ceea ce privește indiciile de nelegalitate ce nu au fost examinate, în opinia acesteia, de instanța de fond în conturarea cerințelor cazului bine justificat.

Instanța de control judiciar, în acord cu instanța de fond, apreciază că în cauză nu se creează o îndoială serioasă cu privire la legalitatea actului administrativ, din perspectiva respectării dispozițiilor art. 119 alin. (1) lit. a) din Regulamentul CNVM 32/2006.

Recurenta-reclamantă, după cum se constată, se rezumă la susțineri privind nelegalitatea pe fond a actului administrativ or, în cadrul procedurii suspendării unui act administrativ fiscal este permisă doar cercetarea sumară a aparenței dreptului legitim vătămat și nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

Or, este de principiu că, până la anularea de către o instanță judecătorească, actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate. În caz contrar s-ar anticipa soluția ce va fi dată pe fondul cauzei, ajungându-se propriu-zis la o prejudecare a fondului, ceea ce ar contraveni dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Ca atare, prezumția de legalitate și de veridicitate de care se bucură actul administrativ determină principiul executării acestuia din oficiu, actul administrativ unilateral fiind el însuși titlu executoriu. A nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce într-un stat de drept este de neconceput.

Suspendarea executării actelor administrative constituie, prin urmare, o situație de excepție care intervine când legea o prevede, în limitele și condițiile anume reglementate.

Prin urmare, pentru a interveni suspendarea actului administrativ în temeiul dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, trebuie să existe indicii temeinice în sensul existenței cazului bine justificat, care să pună la îndoială legalitatea actului administrativ fiscal.

Mai mult, analizând cererea de suspendare prin prisma dispozițiilor art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ, instanța, în soluționarea cererii de suspendare, nu se poate apleca asupra fondului actului administrativ decât în măsura depistării unor vădite neregularități ce pot fi constatate la o analiză sumară a actelor atacate.

Totodată instanța trebuie să țină seama de necesitatea aplicării principiului proporționalității și să cântarească, în mod corect, interesele părților, raportat la fiecare rezultat posibil.

În acest sens, Înalta Curte observă că reclamanta, prin motivele invocate în cererea de suspendare, nu a demonstrat existența unor motive temeinice care să creeze o îndoială puternică asupra legalității actului administrativ atacat.

Astfel, Înalta Curte apreciază că prima instanță a reținut în mod corect că pentru identificarea unui caz bine justificat, condiție necesară pentru suspendarea executării unui act administrativ, care se bucură de o puternică prezumție de legalitate, autenticitate și veridicitate, este necesară "existența unei îndoieli serioase" asupra legalității actului administrativ, sesizabilă încă de la o analiză sumară a acestuia.

În mod corect s-a reținut în considerentele sentinței recurate că este necesar ca îndoiala serioasă, în privința legalității actului administrativ, să fie constatată la o analiză - prima facie - fără a proceda la o analiză elaborată a tuturor motivelor care sunt invocate în ceea ce privește nelegalitatea pe fond a actului administrativ atacat, aspectele de nelegalitate neputând fi soluționate decât în urma administrării unui probatoriu amplu, de natură ca, în fond, să poată conduce la concluzia de neînlăturat a nelegalității.

Înalta Curte apreciază, astfel, că în mod corect a constatat instanța de fond că argumentele expuse de reclamantă nu sunt în măsură să creeze o îndoială serioasă privitoare la legalitatea actului contestat.

Înalta Curte constată astfel că în cauză nu este îndeplinită condiția referitoare la cazul bine justificat, întrucât recurenta-reclamantă nu a reușit să dovedească împrejurări legate de starea de fapt și de drept care să răstoarne prezumția de legalitate a actui administrativ a cărui suspendare se solicită, aceasta aducând în discuție doar aprecieri cu caracter general privitoare la nelegalitatea actului administrativ.

În ceea ce privește condiția pagubei iminente, Curtea de apel a reținut că aceasta este îndeplinită, având în vedere că, în cauză, implementarea unor soluții IT pentru modificarea aplicației B., în concordanță cu măsurile impuse de pârâtă, vor conduce, pe de-o parte, la costuri semnificative pentru reclamantă, iar, pe de alta, la indisponibilizarea aplicației pentru o perioadă de timp, consecințe ireversibile în cazul în care, pe fond, se va constata nelegalitatea actului administrativ.

Însă, reținând că reclamanta nu a probat existența cazului bine justificat și că cele două cerințe sunt prevăzute cumulativ de legiuitor la art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, neîndeplinirea uneia dintre ele conducând la respingerea cererii, în mod corect instanța de fond a respins acțiunea, ca neîntemeiată.

Or, în condițiile în care în mod corect instanța de fond a reținut că nu s-a dovedit îndeplinirea cumulativă a cerințelor menționate, soluția pronunțată nu a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material, nefiind incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În consecință, pentru considerentele arătate, în raport cu înscrisurile depuse la dosar și susținerile părților, apreciind că soluția instanței de fond nu a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantă ca nefondat, decizia urmând a fi comunicată părților.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. S.A. împotriva sentinței civile nr. 2610 din 05 iunie 2018, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 15 martie 2019.