ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2694/2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal la data de 07.09.2018, reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat în contradictoriu cu pârâta Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Brașov suspendarea executării Dispoziției obligatorii nr. 64/29.08.2018 emisă în baza Raportului de inspecție economico-financiară nr. 168/29.08.2018 și a procesului-verbal BVB-AIF, până la pronunțarea instanței de fond asupra acțiunii având ca obiect anularea actelor administrativ-fiscale.

1.2. Hotărârea instanței de fond

Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 139/F/2018 din 03 octombrie 2018, a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Brașov, având ca obiect suspendare executare Dispoziție obligatorie nr. 64/29.08.2018.

În argumentele expuse în susținerea soluției, instanța de fond a reținut în ceea ce privește cazul bine justificat, din Raportul de inspecție economico-financiară nr. 168/29.08.2018, rezultă că perioada supusă verificării a fost 01.01.2014-31.12.2014. În Raport se precizează că perioada supusă verificării a făcut obiectul mai multor controale lunar, control ex-ante, fiind încheiat un număr de 12 acte de control, note unilaterale, temeiul legal al verificării fiind art. 7 din O.U.G. nr. 94/2011.

S-a arătat, totodată, că obiectivul prezentei inspecții îl reprezintă controlul ulterior privind modul de utilizare a sumelor acordate de la bugetul general consolidat pentru perioada 01.01.2014-31.12.2014.

Din dispozițiile art. 7 din O.U.G. nr. 94/2011 rezultă că inspecția economico-financiară se exercită separat sau combinat, sub forma controlului ex-ante, a controlului operativ și a controlului ex-post (ulterior).

Așadar, reține instanța exercitarea controlului ulterior (ex-post) poate fi considerat de plano nelegal, întrucât legea permite verificarea activității operatorilor economici aferente exercițiilor financiare încheiate.

Referitor la necompetența organelor de control în stabilirea obligației de a aplica viza de control financiar-preventiv și inaplicabilitatea O.G. nr. 119/1999 pentru societatea reclamantă.

Examinând aparența dreptului, instanța a reținut că aceasta este în favoarea legalității actului administrativ financiar, întrucât potrivit art. 26 din O.G. nr. 119/1999, acest act normativ se aplică și altor persoane juridice decât instituțiilor publice, dacă acestea gestionează fonduri publice (sume alocate de la bugetul de stat, conf. art. 2 lit. k) cu orice titlu. Din raport pct. 3.4 rezultă că 82,35% din veniturile realizate de operatorul economic în anul 2014 provine din subvenție de la bugetul de stat.

Referitor la depășirea perioadei de inspecție din perspectiva perioadei de suspendare nejustificată a inspecției, instanța a apreciat că dispozițiile O.U.G. nr. 94/2011 nu se completează cu dispozițiile Codului de Procedură Fiscală, având în vedere natura dispoziției obligatorii (act administrativ financiar cu caracter individual), pentru aceleași rațiuni, instanța a apreciat că reclamanta nu este supusă obligației depunerii cauțiunii prevăzute de art. 278 Codul de procedură fiscală.

În ceea ce privește încălcarea principiului proporționalității, în lipsa unei culpe din partea societății, instanța a reținut că acest aspect urmează a fi apreciat de instanța investită cu cercetarea legalității dispoziției obligatorii.

Conchide în sensul că, instanța investită cu cererea de suspendare a apreciat că dispoziția obligatorie, în care sunt validate concluziile Raportului de inspecție economico-financiară, ce totalizează 101 pagini, este motivată.

1.3. Calea de atac a recursului exercitată în cauză și motivele înfățișate

Împotriva sentinței nr. 139/F/2018 din 03 octombrie 2018 pronunțată de Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, a promovat recurs reclamanta S.C. A. S.R.L.,invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 din C. proc. civ.

În criticile de nelegalitate expuse, reluând apărările formulate în fața instanței de fond, recurenta reclamantă arată că, în ceea ce privește cazul bine justificat, au fost prezentate în fața instanței de fond patru aspecte de natură a arăta aparenta vădită nelegalitate. Astfel, pe lângă faptul că dispoziția obligatorie nu este motivată preluându-se exact conținutul actului administrativ fiscal cu privire la care se făcea vorbire și care este suspendat prin efectele deciziei Înaltei Curți, s-a făcut dovada depășirii perioadei de inspecție economico-financiară fără să existe o motivație în acest sens sau dispoziții care să impună suspendarea și reluarea. În acest sens, solicită să fie avută în vedere nota de ședință depusă înainte de acest termen de judecată prin care s-a arătat că instanța fondului a solicitat intimatei-pârâte să depună aceste dispoziții, însă acestea nu au fost depuse astfel că nu s-a justificat depășirea perioadei de inspecție, cu consecința imposibilității emiterii dispoziției obligatorii.

În continuare a mai susținut că soluția instanței de fond se axează pe faptul că nu am fi făcut dovada cazului bine justificat întrucât motivele prezentate de subscrisa în susținerea acestei condiții nu au fost suficiente și hotărâtoare pentru ca instanța de judecată să își formeze o convingere dincolo de orice îndoială căci acesta există. De aici și eroarea în care s-a aflat instanța de fond la soluționarea cererii,întrucât obligația instanței este doar de a pipăi fondul și de a stabili dacă, cel puțin la o analiză sumară, există indicii că actul administrativ este emis în asemenea condiții încât este afectată însăși prezumția de legalitate a actului, respectiv că, dacă s-ar permite punerea acestuia în executare, reclamanta ar suferi un prejudiciu ireparabil sau greu de reparat, respectiv o perturbare gravă a activității.

Arată că, asa cum a demonstrat cu argumente irefutabile, efectele unei executări silite a recurentei pentru suma exorbitantă și total nejustificată impusă subscrisei nu se vor răsfrânge doar asupra societății noastre dar si asupra altor societăți aflate in conexiune directa si totala cu subscrisa datorita specificului activității.

Astfel, măsura impusă prin actul de control, se referea la control financiar preventiv la nivelul societății recurente și nu viza de control aplicata de organele statului special abilitate in acest sens. Nu se poate obtine niciun fel de suma cu titlu de compensatie în aceasta activitate fără ca nota de fundamentare să fie vizată de organele de control de la nivelul ANAF prin organismele competente.

Susține recurenta că este absolut ilogic, să existe controale, să nu fie sesizată nicio neregulă și după patru ani să se efectueze alte controale care să concluzioneze contrariul, dar cu toate acestea să se calculeze accesorii.

De altfel, atât Dispoziția obligatorie 64/29.08.2018 cât și Raportul de inspecție economic financiară aferent nu conțin nicio analiză proprie a datelor prezentate de contribuabil pentru a putea verifica raționamentul funcționarului, ci ambele acte nu sunt altceva decât o preluare servilă a conținutului RIF x/2016 act ale cărui efecte (în funcție de diferitele forme pe care le-a prezentat) au fost suspendate prin sentințele nr. 157/28.10.2016 pronunțată în dosarul nr. x/2016.și nr. 17/2018 pronunțată în dosarul nr. x/2017 ambele aparținând Curții de apel Brașov.

Referitor la iminența unei pagube, recurenta a arătat că indicatorii economico-financiari la zi sunt redați în ultimul bilant și în balanta de verificare (depuse în fata instantei) și demonstrează faptul ca recurenta este un contribuabil exemplar care achită taxe și impozite și care functionează în conditii de deplină legalitate și conformitate. Urmează să se constate că, din cauza cuantumului foarte ridicat al debitelor supuse executării, diminuarea veniturilor societății cu suma respectivă va crea un dezechilibru major, punând în pericol blocarea întregii activități, cauzând un prejudiciu material,viitor și previzibil, cuantificabil prin punerea în imposibilitatea de a executa și de a respecta contractele comerciale în curs de desfășurare, fapt care va atrage penalități de întârziere și va cauza grave perturbări activității firmelor beneficiare, inclusiv societăți cu capital de stat.

Susține în continuare că fluxul direct pentru traficul de marfă ar putea să nu mai fie asigurat, întreruperea circulatiei pe tronsoanele de cale ferată prejudiciind grav atât societățile transportatoare cât și societățile beneficiare ale transportului de marfă, astfel că livrarea mărfurilor nu se va mai putea realiza la/de la punctele de lucru de destinatie (depozite, rampe de încărcare/descărcare).

De asemenea, funcționarea liniilor uzinale sau industriale aparținând întreprinderilor și combinatelor care dispun de asemenea linii ce deservesc procesele tehnologice ale acestora, asigurând accesul vagoanelor până în incinta întreprinderii sau combinatului respectiv, prin statia uzinală sau statia CFR din zona sectiilor de circulatie neinteroperabile închiriate de S.C. B. S.R.L, ar mai putea sa nu mai fie asigurate.

Față de acestea recurenta-reclamantă a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței atacate și rejudecând cauza, admiterea cererii astfel cum a fost formulată.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Brașov prin întâmpinarea formulată a solicitat respingerea recursului ca nefondat. Arată că recurenta-reclamantă nu a făcut dovada îndeplinirii în mod cumulativ a condițiilor de admisibilitate a cererii de suspendare, respectiv cazul bine justificat și paguba iminenta, astfel cum sunt prevăzute in mod imperativ prin art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, coroborate cu dispozițiile art. 278 din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedura fiscală. Nu este suficient ca reclamanta să afirme existenta unor motive de nelegalitate, ci trebuie să ofere unele elemente probatorii care, fără o cercetare aprofundata, să permită formarea unui dubiu serios, după cum prevede legea, asupra legalității actului, un stadiu incipient al convingerii că, în final, este posibil ca prezumția de legalitate sa fie răsturnata.

La rândul său recurenta -reclamantă a depus note de ședință la care atașat un set de înscrisuri precum și soluțiile pronunțate de Curtea de Apel Brașov în alte cauze în ceea ce o privește pe reclamantă. Referitor la acțiunea în anulare, indică dosarul nr. x/2018 cu termen la data de 12 iunie 2019.

II. Soluția instanței de recurs

Examinând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinările/notele de ședință reciproce, Înalta Curte, reverificând probatoriul administrat față de conținutul prevederilor legale aplicabile, apreciază că recursul este nefondat și nu se impune reformarea hotărârii instanței de fond, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Circumstanțele cauzei sunt de necontestat, în sensul că recurenta-reclamantă S.C. A. S.R.L a urmat calea prevăzută în art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru a obține suspendarea executării Dispoziției obligatorii nr. 64/29.08.2018 emisă în baza Raportului de inspecție economico-financiară nr. 168/29.08.2018 și a procesului-verbal BVB-AIF, prin care s-a dispus măsura ״reorganizării״ activității de control financiar preventiv, pe motivul lipsei vizei de control financiar-preventiv pe contractele comerciale încheiate cu persoanele afiliate precum și măsura înregistrării în contabilitate a unor creanțe bugetare în sumă de 101,147,03839 RON, reprezentând compensație necuvenită" de 69.761.389,34 Iei, accesorii aferente calculate de la data de 01.02.2015 până la 31.07.2018, în sumă de 31.385.649,05 RON.

Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. vizează hotărârile care nu cuprind motivele pe care se sprijină, care cuprind motive contradictorii sau motive străine de natura pricinii, din perspectiva faptului că instanța de fond nu a avut în vedere la pronunțarea hotărârii soluțiile date în cauze similare, prin care s-a dispus suspendarea executării dispozițiilor obligatoriii emise de pârâtă.

Totodată, în susținerea acestui motiv de nelegalitate, recurenta-reclamantă a arătat că instanța de fond a încălcat dispozițiile procedurale în materia motivării hotărârii.

Înalta Curte constată că, în speță, nu este îndeplinită ipoteza invocată de către recurenta-reclamantă, sentința recurată fiind motivată cu respectarea exigențelor art. 425 alin. (1) lit. c) C. proc. civ.

În contextul analizei argumentelor recurentei-reclamante, curtea de apel a reținut că, în considerarea competenței de plină jurisdicție a instanței în analiza de legalitate și temeinicie a cererii cu care a fost învestită.

În acest context, Înalta Curte reține că neluarea în considerare a tuturor probelor și argumentelor supuse dezbaterii în faza judiciară ar lipsi de conținut și efectivitate contenciosul actelor administrativ - fiscale prin trimiterea la Legea nr. 554/2004.

În condițiile în care instanța de fond a stabilit împrejurările de fapt esențiale în cauză, a analizat probatoriul administrat și a indicat normele de drept pe care și-a întemeiat soluția, Înalta Curte apreciază că soluția nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de casare invocat.

Nu în ultimul, trebui menționat că judecătorii trebuie să soluționeze în mod imparțial cauzele deduse judecății, în baza faptelor și în conformitate cu legea.

În conformitate cu acest principiu, nimeni nu poate să dea dispoziții, să facă sugestii sau să impună judecătorului cum să soluționeze un anumit litigiu, atât aprecierea stării de fapt, cât și opțiunea privind modul de aplicare a legii în fiecare caz concret sunt și trebuie să rămână expresia convingerii intime a judecătorului, pe care acesta trebuie să și-o formeze fără niciun fel de influență sau ingerință exterioară.

Criticile încadrate în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. care vizează interpretarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material incidente cauzei sunt, de asemenea, nefondate.

Este de menționat că referitor la condiția existenței cazului "bine justificat", lăsată de legiuitor la aprecierea și înțelepciunea judecătorului sub aspectul conținutului său, presupune ca asupra legalității actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispozițiilor actului, respectiv a consecințelor juridice pe care le-a produs.

Pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate, fără a analiza, pe fond conținutul actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o cercetare sumară a aparenței dreptului.

Înalta Curte apreciază că, în cauză, prin actele depuse, reclamanta nu a prezentat suficiente elemente care să conducă la existența unor îndoieli serioase în ceea ce privește legalitatea actului a cărei suspendare se solicită.

Deci, nu există suficiente indicii aparente care să răstoarne prezumția de legalitate, fără însă ca prin aceasta, să antameze sau să anticipeze analiza pe fond, a conținutului și legalității actului administrativ contestat.

Soluția pronunțată de prima instanță, în sensul respingerii cererii, reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, corelate cu cele ale art. 2 alin. (1) lit. ș) și t) din aceeași lege.

Cazul bine justificat, definit în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind împrejurarea de fapt sau de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalității actului administrativ, poate fi reținut pe baza unor indicii evidente de răsturnare a prezumției de nelegalitate, ușor decelabile, fără a se prejudeca fondul litigiului.

Judecătorul cauzei are, în acest scop, un drept de apreciere asupra împrejurărilor de fapt și de drept ce pot fi încadrate în definiția cazului bine justificat, efectuând o analiză sumară a aparenței dreptului, cu respectarea cerinței asigurării unui echilibru rezonabil între interesul public și interesul privat al persoanei care se consideră vătămată.

Așa cum s-a arătat cu prilejul expunerii rezumative a lucrărilor din dosar recurenta-reclamantă a invocat, drept principal indiciu de nelegalitate a deciziei administrative, existența unei nelegalități la întocmirea actelor contestate, accentuând faptul că inspectia la societatea recurentă s-a finalizat la data de 28 august 2018, cu mult peste expirarea termenului limită impus de dispozițiile art. 127 alin. (2) din Legea nr. 207/2015 din Codul de procedură fiscală coroborate cu dispozițiile din O.U.G. nr. 94/2012.

Totodată, se arată de către recurentă că există o contradicție între concluziile actelor de control anterioare care au relevat respectarea legii și controlul finalizat cu dispoziția obligatorie.

Curtea de Apel a stabilit că, din împrejurările indicate de reclamantă, nu se poate deduce o îndoială evidentă asupra legalității actului, concluzie pe care Înalta Curte și-o însușește.

Instanța fondului, în mod corect s-a mărginit la o verificare formală a îndeplinirii cerințelor art. 14 din Legea nr. 554/2004 și cu atât mai mult cu cât legiuitorul național nu a definit conținutul sintagmei "caz bine justificat", abordarea cererii de suspendare a executării actului administrativ a fost o abordare complexă, în raport de legea internă și din perspectiva normelor europene, respectiv Recomandarea nr. R (89)8 din 13 septembrie 1989 a Consiliului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei (România fiind membru al Consiliului Europei).

Prin Recomandarea arătată se subliniază că autoritatea jurisdicțională chemată să decidă măsuri de protecție provizorie trebuie să țină seama de ansamblul circumstanțelor și intereselor prezentate, mai ales atunci când executarea actului este de natură a cauza pagube dificil de reparat și când există un argument juridic aparent valabil față de legalitatea actului administrativ.

În acest context legal, soluția Curții de Apel a fost corect argumentată în sensul că îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să rezulte cu ușurință în urma unei cercetări sumare a aparenței dreptului.

Ca tare, în susținerea cererii de suspendare formulate în privința celei dintâi condiții prevăzute de legiuitor, reclamanta a invocat " nemotivarea" actului administrativ a cărui executare se solicită a fi suspendată, precum și aspecte care vizează netemeinicia măsurii dispuse.

După cum a statuat Înalta Curte de Casație și Justiție în jurisprudența sa constantă, nu orice dubiu în privința legalității unui act administrativ demonstrează îndeplinirea "cazului bine justificat", ci doar îndoielile serioase, determinate, spre exemplu, de nemotivarea actului, de emiterea lui de către un organ necompetent, de întemeierea acestuia pe texte legale abrogate, declarate neconstituționale etc.

În esență, motivarea actului administrativ fiscal constituie una din condițiile de legalitate și validitate a acestuia și o garanție împotriva arbitrariului și excesului de putere ale autorităților administrației publice, astfel că un act administrativ trebuie să cuprindă elementele de fapt și de drept care să permită, pe de o parte, destinatarilor să cunoască și să evalueze temeiurile deciziei, iar pe de altă parte, să facă posibilă exercitarea controlului de legalitate.

Motivarea actului administrativ constituie o garanție împotriva arbitrariului, neputând fi limitată la enumerarea ad literam a unor texte de lege, ci trebuie să conțină elementele de fapt care să permită pe de o parte destinatarilor să cunoască și să evalueze temeiurile acestuia, iar pe de altă parte, să facă posibilă instanței exercitarea controlului de legalitate.

Însă toate aceste aspecte vizând consistența și temeinicia motivării actului administrativ pot fi analizate de către instanța investită cu fondul cauzei, și anume cu anularea actului administrativ contestat, iar nu într-o acțiune având ca obiect suspendarea executării actului, când judecătorul este chemat "a pipăi" aparenta dreptului, limitându-și verificările strict la împrejurările vădite de fapt și de drept care au puterea de a genera o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ, împrejurare care, în cazul de față, ar putea fi nemotivarea totală a actului administrativ .

Or, din simpla lecturare a Raportului de inspecție economico-financiară se constată că aceasta este motivat atât în drept, cât și în fapt, motivare care să permită destinatarului să afle ce anume i se impută și măsurile dispuse.

Așadar, nu poate fi reținută, eroarea/contradicția evidentă de calcul aptă să pună la îndoială legalitatea deciziei astfel cum susține recurenta, iar cenzurarea modului în care a fost stabilită obligația societății recurente depășește limitele procedurii sumare a suspendării executării actului administrativ. Cercetarea aspectelor de nelegalitate substanțială invocate de reclamantă necesită administrarea probatoriului și o analiză aprofundată, neputând, astfel, face obiectul analizei în cadrul procedurii sumare reglementată de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Cu privire la paguba iminentă a cărei constatare se impune conform art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, s-a reținut în practica judiciară că valoarea și caracterul executoriu al actului administrativ în privința căruia se solicită suspendarea executării nu reprezintă, în sine, un motiv pentru acordarea suspendării și nu fac dovada, prin ele însele, a îndeplinirii cerinței referitoare la prevenirea producerii unei pagube iminente.

Dimpotrivă, art. 14 din Legea nr. 554/2004 impune analizarea cerinței menționate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată.

Condiția pagubei iminente presupune producerea unui prejudiciu material viitor și previzibil, greu sau imposibil de reparat. Iminența producerii unei pagube nu se prezumă, ci trebuie dovedită de persoana lezată. Reclamanta susține că este dovedită paguba iminenta raportat la consecințele ce vor decurge din punerea în executare imediată a actului atacat, la faptul că executarea ar fi de natură să destabilizeze situația financiară a societății, i-ar perturba în mod grav funcționarea.

Raportat la definiția legala a pagubei iminente, instanța constată că motivarea reclamantei în acest sens nu este pertinentă, neputând, în absența altor factori dovediți, sa se încadreze în noțiunea de "paguba iminentă".

Nu in ultimul rând, în ceea ce privește iminența unei pagube, fără a respinge de plano ideea încadrării privării recurentei - reclamante la o analiză în definiția cuprinsă în art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte constată că verificarea îndeplinirii acestei cerințe a devenit inutilă, atâta vreme cât art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 impune îndeplinirea cumulativă a celor două condiții, iar, așa cum rezultă din cele expuse anterior în speță nu există un caz bine justificat pentru suspendarea executării actului administrativ, aspect reținut și de Curtea de Apel.

III. Temeiul procesual al soluției date recursului

Pentru aceste considerente, în temeiul art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul formulat de reclamanta S.C. A. S.R.L. împotriva sentinței nr. 139/F/2018 din 03 octombrie 2018 a Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta S.C. A. S.R.L. împotriva sentinței nr. 139/F/2018 din 03 octombrie 2018 a Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 22 mai 2019.