ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4790/2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Electorală Permanentă, anularea Deciziei de nerambursare a cheltuielilor electorale nr. 192/29.11.2016, emisă de pârâtă, și anularea Raportului de control întocmit de pârâtă la data de 02.11.2016 și înregistrat sub nr. x/28.11.2016.

Totodată, a solicitat obligarea pârâtei la emiterea deciziei de rambursare a sumei de 3.891,14 RON, reprezentând cheltuieli electorale pe care le-a efectuat în calitate de candidat independent la funcția de primar în Circumscripția electorala nr. 2 municipiul Oltenița, județul Călărași.

1.2. Hotărârea primei instanțe

Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 4406 din 17 noiembrie 2017, a admis acțiunea formulată de reclamant, a anulat Decizia de nerambursare a cheltuielilor electorale nr. 192 din 29.11.2016, emisă de pârâta Autoritatea Electorală Permanentă, și Raportul de control întocmit la data de 02.11.2016 de pârâtă, înregistrat sub nr. x/28.11.2016.

Totodată, a obligat pârâta să emită decizie de rambursare a sumei de 3891,14 RON, reprezentând cheltuieli electorale, și să plătească reclamantului suma de 1300 RON, cheltuieli de judecată.

1.3. Calea de atac exercitată

Prin recursul formulat de pârâta Autoritatea Electorală Permanentă s-a invocat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând-se casarea hotărârii recurate cu consecința respingerii în totalitate a cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

În motivarea opțiunii sale procesuale pârâta a susținut următoarele:

Instanța de fond a pronunțat o soluția atacată, făcând o interpretare și aplicare greșită a dispozițiilor legale în materia rambursării cheltuielilor electorale, respectiv art. 34 alin. (5) lit. g) și art. 59 alin. (3) din Legea nr. 334/2006, republicată, cu modificările și completările ulterioare și art. 58 alin. (1), art. 59 alin. (1), art. 60 alin. (3) și Anexa nr. 23 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 334/2006 privind finanțarea activității partidelor politice și a campaniilor electorale, aprobate prin H.G. nr. 10/2016.

Reclamantul a avut calitatea de candidat independent la alegerile pentru autoritățile administrației publice locale din data de 05.06.2016 și a avut desemnat ca mandatar financiar firma B. S.R.L., care a fost înregistrată la Biroul Județean Călărași al Autorității Electorale Permanente sub nr. x/04.05.2016.

Prin Decizia nr. 192/29.11.2016, emisă în conformitate cu dispozițiile art. 60 alin. (3) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 334/2006 privind finanțarea activității partidelor politice și a campaniilor electorale, aprobate prin H.G. nr. 10/2016, nu au fost rambursate cheltuielile electorale în sumă de 3.891,14 RON, întrucât cererea de rambursare nu a fost depusă în condițiile legii, respectiv nu a fost vizată (semnată) de către candidatul independent, încălcându-se prevederile art. 34 alin. (5) lit. g) și ale art. 59 alin. (3) din Legea nr. 334/2006, coroborate cu art. 58 alin. (1) și art. 59 alin. (1) din H.G. nr. 10/2016.

Invalidarea sumei de 3.891,14 RON și pe cale de consecință, nerambursarea acesteia s-a făcut în baza constatărilor din Raportul de control nr. x/28.11.2016, potrivit cărora cererea de rambursare nu a fost depusă în condițiile legii, nefiind semnată de candidatul independent, încălcându-se astfel, dispozițiile art. 34 alin. (5) lit. g) și art. 59 alin. (3) din Legea nr. 334/2006, republicată, cu modificările și completările ulterioare și cele ale art. 59 alin. (3) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 334/2006 privind finanțarea activității partidelor politice și a campaniilor electorale, aprobate prin H.G. nr. 10/2016.

Potrivit dispozițiilor art. 58 alin. (1) teza I din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 334/2006 privind finanțarea activității partidelor politice și a campaniilor electorale, aprobate prin H.G nr. 10/2016, cererea de rambursare a cheltuielilor electorale. însoțită de documentele justificative, se întocmește și se depune de către mandatarul financiar coordonator la Autoritatea Electorală Permanentă, în termen de 30 de zile de la data alegerilor, potrivit modelului prevăzut în anexa nr. 23.

Conform Anexei nr. 23 la H.G. nr. 10/2016, cererea de rambursare a cheltuielilor electorale se semnează, se datează si se ștampilează de către reprezentantul legal al partidului politic, alianței politice, organizației cetățenilor aparținând minorităților naționale sau de către persoana împuternicită conform statutului ori de către candidatul independent, după caz.

Potrivit dispozițiilor art. 34 alin. (5) lit. g) și alin. (6) din Legea nr. 334/2006, republicată, cu modificările și completările ulterioare, mandatarul financiar depune la Autoritatea Electorală Permanentă cererea de rambursare a cheltuielilor electorale, semnată de către candidatul independent.

Prin urmare, spiritul legii privind semnarea cererii de rambursare de către candidatul independent este acela de manifestare a voinței proprii a acestuia, în calitate de competitor electoral, de a solicita rambursarea cheltuielilor electorale, manifestare proprie de voință care nu poate fi suplinită de semnarea cererii de către mandatarul financiar, care are un rol clar definit de lege, respectiv de a întocmi și de a depune la Autoritatea Electorală Permanentă documentele prevăzute de lege.

Având în vedere dispozițiile legale invocate, rezultă că în mod nelegal instanța de fond a apreciat că apărările formulate de instituția noastră sub aspectul susținerii legalității emiterii Deciziei de nerambursare a cheltuielilor electorale nr. 192/29.11.2016 sunt neîntemeiate, atâta vreme cât există dispoziții legale exprese care dispun în mod imperativ semnarea cererii de rambursare de către candidatul independent.

De asemenea, se apreciază că în mod eronat instanța de fond a reținut că este validă o cerere de rambursare semnată de către mandatarul financiar, fără a indica temeiul legal în baza căruia a făcut o asemenea constatare.

Atribuțiile mandatarului financiar sunt prevăzute în mod expres în cuprinsul art. 34 din Legea nr. 334/2006, republicată, cu modificările și completările ulterioare, care nu cuprinde și atribuția de semnare a cererii de rambursare.

Mandatarul financiar are, potrivit art. 34 alin. (5) lit. g) din Legea nr. 334/2006, competența de a depune la Autoritatea Electorală Permanentă cererea de rambursare a cheltuielilor aferente campaniei electorale, lista candidaților către care urmează să se facă restituirea contribuțiilor încasate pentru campania electorală, vizată de conducerea partidului politic la nivel județean sau la nivel central, după caz.

În consecință, având în vedere cele de mai sus, rezultă fără echivoc faptul că, în cazul candidaților independenți, cererea de rambursare se semnează și se datează de către aceștia, mandatarul financiar neavând această atribuție.

Se consideră că în mod greșit instanța de fond a apreciat ca fiind admisibilă cererea de rambursare semnată și depusă de către mandatarul financiar, fără a indica temeiul legal expres în baza căruia a apreciat că se încadrează această competență a mandatarului, în fapt, prin semnarea cererii, acesta depășindu-și sfera de atribuții conferita de art. 34 din Legea nr. 334/2006.

Argumentul că nu există nicio sancțiune pentru semnarea cererii de către o altă persoană decât cea îndreptățită nu constituie un motiv de admitere a acțiunii sau un argument de ordin legal pentru a interpreta normele legale de asemenea manieră, întrucât dispozițiile legale trebuie duse la îndeplinire, toți subiecții de drept având această obligație,

Un asemenea argument nu poate fi acceptat nici din perspectiva dispoziției normei legale, legiuitorul neputându-se gândi de fiecare dată la stabilirea unei sancțiuni pentru situația în care subiecții de drept ar aplica dispoziția în alt fel decât a fost stabilită, scopul legii neputând fi atins doar prin efectul său sancționator.

Cererea de rambursare a cheltuielilor electorale nr. 273/27.06.2016 nu este semnată de către domnul A., în calitate de candidat independent la alegerile locale din anul 2016, conform dispozițiilor legale anterior invocate și nici nu a făcut dovada în fața instanței de fond că ar fi depus o cerere semnată personal.

Față de cele reținute de către instanța de fond, precizăm că decizia de nerambursare a cheltuielilor electorale a fost emisă în temeiul art. 60 alin. (3) din Normele metodologice, care dispun că în cazul neîndeplinirii condițiilor de rambursare de către partidul politic, alianța politică, organizația cetățenilor aparținând minorităților naționale sau de către candidatul independent care a formulat și a depus cerere de rambursare, Autoritatea Electorală Permanenta adoptă o decizie de nerambursare a cheltuielilor electorale, care poate fi contestată la instanța judecătorească competentă, conform legii.

Având în vedere dispozițiile legale de mai sus, raportate la art. 59 alin. (1) din Normele metodologice, rezultă că semnarea cererii de rambursare de către persoana competentă, în speță, candidatul independent, constituie o condiție de legalitate a admiterii cererii de rambursare, per a contrario, cererea care nu îndeplinește această condiție nu poate sta la baza emiterii unei decizii de rambursare.

În aceste condiții, interpretarea instanței de fond cu privire la cazurile limitative în care nu se rambursează cheltuielile, prevăzute de art. 60 alin. (1) din Normele metodologice, este eronată, aceasta neținând seama de faptul că cererea nu îndeplinește condiția esențială pentru validitatea sa, și anume asumarea sub semnătura candidatului independent.

Dispozițiile art. 60 alin. (1) din Normele metodologice sunt aplicabile în situația în care cererea de rambursare a îndeplinit condiția privind semnarea, a făcut obiectul controlului finanțării campaniei electorale și, în urma controlului au fost constatate una sau mai multe situații de natura celor prevăzute de textul legal.

În considerarea celor mai sus prezentate, se apreciază că, în mod eronat, instanța de fond a obligat instituția pârâtă la plata cheltuielilor de judecată în cuantum de 1300 de RON, motiv pentru care se solicită respingerea acestora.

1.4. Apărările formulate în cauză.

Prin întâmpinare reclamantul - intimat A. a solicitat respingerea recursului pârâtei, apreciind în esență că hotărârea instanței de fond este dată cu aplicarea și interpretarea corectă a normelor de drept material aplicabile.

În dezvoltarea acestui punct de vedere se arată că din cuprinsul considerentelor rezulta faptul ca instanța de fond a analizat in parte fiecare articol menționat de intimată ca fiind aplicat sau interpretat în mod greșit, apreciind pe de o parte ca vinovată de neîndeplinirea obligațiilor prevăzute la art. 58 alin. (4) din H.G. nr. 10/2016 și art. 50 alin. (1) și (2) din Legea nr. 334/2006 se face chiar intimata, în condițiile în care nu i-a adus la cunoștința lipsurile cererii sau documentele lipsă, astfel încât acestea să poată fi complinite în termenul legal, care potrivit legii se prelungește cu 15 zile.

Mai mult decât atâta, în mod corect instanța a reținut faptul că încălcarea dispozițiilor art. 34, alin. (5), lit. g) și art. 59, alin. (3) din Legea nr. 334/2006, în sensul în care cererea de rambursare nu a fost semnată de candidatul independent, nu este sancționată de legiuitor cu nerambursarea sumei cheltuite în campania electorală legiuitorul prevăzând în mod imperativ situațiile în care candidatul nu beneficiază de rambursare, astfel cum sunt enumerate în art. 60 din Legea nr. 334/2006.

Actele administrative emise de recurenta-pârâtă în soluționarea cererii sale de rambursare sunt nelegale, întrucât în urma controlului nu a fost menționată nicio abatere de la respectarea dispozițiilor legale referitoare la justificarea și dovedirea cheltuielilor efectuate cu ocazia campaniei electorale.

Din probele administrate in aceasta cauza, a rezultat fără dubiu faptul că reprezentanții recurentei din teritoriu, respectiv controlorii financiari/reprezentanți în biroul județean nu și-au îndeplinit atribuțiile legale, în sensul în care constatând lipsa semnăturii sale de pe cererea de rambursare nu l-au contactat în sensul remedierii acestei neregularității, preferând să emită o decizie de nerambursare cu nerespectarea legii.

Cererea a fost depusă și întocmită de mandatarul financiar, fiind primită de controlorii financiari care au întocmit și Raportul de control în care au constatat faptul că cererea nu este semnată de candidatul independent.

Lipsa de diligența a reprezentanților în teritoriu ai recurentei-parate s-a concretizat în fapt prin emiterea deciziei de nerambursare, deși actul de control nu a reținut nicio abatere de la respectarea dispozițiilor legale referitoare la justificarea și dovedirea cheltuielilor efectuate cu ocazia campaniei electorale.

Potrivit dispoziților art. 60 din H.G. nr. 10/2016 privind aprobarea normelor de aplicare a Legii nr. 334/2006, legiuitorul a stabilit în mod clar situațiile în care partidele politice, alianțele sau candidații independenți nu beneficiază de rambursarea cheltuielilor electorale, și anume:

a) în cazul depășirii plafoanelor stabilite conform art. 37 din Legea nr. 334/2006;

b) în situația utilizării pentru campaniile electorale a altor surse de finanțare decât cele prevăzute de Legea nr. 334/2006;

c) în cazul utilizării contribuțiilor pentru campania electorala cu încălcarea prevederilor art. 38 alin. (2) din Legea nr. 334/2006.

Dacă dispozițiile legale referitoare la încadrarea cheltuielilor în plafoanele stabilite de lege cât și utilizarea contribuțiilor pentru campania electorală nu au fost încălcate, nerespectarea acestora fiind sancționată cu nerambursarea cheltuielilor electorale, se apreciază că Decizia nr. 192/29.11.2016 este abuzivă și nelegală întrucât motivul invocat, referitor la nesemnarea cererii de rambursare de către candidat, nu se încadrează in excluderile prevăzute de art. 60 din Legea nr. 334/2006.

II. Considerentele și soluția instanței de recurs

2.1. Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a cadrului normativ aplicabil și a probatoriului administrat în cauză, Înalta Curte apreciază că se impune admiterea acestuia, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Obiectul cererii în anulare cu care a fost învestită instanța de fond este reprezentat de decizia nr. 192/29.11.2016 emisă de pârâtă, prin care s-a decis nerambursarea pentru reclamant a sumei de 3.891,14 RON, în aprecierea emitentului că cererea de rambursare a cheltuielilor electorale nu a fost depusă în condițiile legii, respectiv nu a fost vizată (semnată) de către candidatul independent, fiind încălcate astfel prevederile art. 34 alin. (5) lit. g) și ale) art. 59 alin. (3) din Legea nr. 334/2006, coroborate cu art. 58 alin. (1) și art. 59 alin. (1) din H.G. nr. 10/2016, conform Anexei nr. 1 - Situația cheltuielilor/contribuțiilor invalidate, care face parte integrantă din această decizie.

Prima instanță a dispus anularea acestei decizii și a Raportului de control nr. x/28.11.2016, care a stat la baza acesteia, apreciind în esență că pe de o parte din art. art. 58 alin. (4) din H.G. nr. 10/2016 rezultă că solicitantului, trebuie să i se aducă la cunoștință lipsurile cererii sau documentele lipsă de către reprezentanții Autorității Electorale Permanente, pentru ca aceștia să poată complini în termenul legal lipsurile, obligație neîndeplinită în cauză, iar pe de altă parte, că nesemnarea cererii de rambursare de candidatul independent, nu este sancționată de legiuitor cu nerambursarea sumei pretinse și dovedite a fi cheltuite în campania electorală, legiuitorul prevăzând în mod imperativ situațiile în care candidatul nu beneficiază de rambursare, astfel cum sunt enumerate în art. 60 din H.G. nr. 10/2016.

Criticile pârâtului formulate prin cererea de recurs sunt fondate, hotărârea instanței de fond fiind pronunțată cu interpretarea eronată a art. 34 alin. (5) lit. g) și art. 59 alin. (3) din Legea nr. 334/2006, republicată, cu modificările și completările ulterioare și art. 58 alin. (1), art. 59 alin. (1), art. 60 alin. (3) și Anexa nr. 23 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 334/2006 privind finanțarea activității partidelor politice și a campaniilor electorale, aprobate prin H.G. nr. 10/2016.

Conform Anexei nr. 23 la H.G. nr. 10/2016, cererea de rambursare a cheltuielilor electorale se semnează, se datează si se ștampilează de către reprezentantul legal al partidului politic, alianței politice, organizației cetățenilor aparținând minorităților naționale sau de către persoana împuternicită conform statutului ori de către candidatul independent, după caz.

Întocmirea și semnarea cererii de către candidatul independent, în speță, reprezintă manifestarea expresă de voință a titularului acesteia în sensul rambursării cheltuielilor electorale, semnătura constituind un element esențial al cererii adresată autorității pârâte, în lipsa căreia aceasta din urmă nu este legal învestită și nu poate proceda la analiza cheltuielilor electorale și la rambursarea celor constatate ca justificate.

Semnarea cererii de către mandatarul financiar nu este de natură a acoperi această neregularitate, întrucât competențele și atribuțiile sale legale sunt limitativ prevăzute de lege, rezumându-se exclusiv la cele prevăzute de art. 34 din Legea nr. 334/2006 privind finanțarea activității partidelor politice și a campaniilor electorale.

Astfel, mandatarul financiar are, potrivit art. 34 alin. (5) lit. g) din Legea nr. 334/2006, competența de a depune la Autoritatea Electorală Permanentă cererea de rambursare a cheltuielilor aferente campaniei electorale, lista candidaților către care urmează să se facă restituirea contribuțiilor încasate pentru campania electorală, vizată de conducerea partidului politic la nivel județean sau la nivel central, după caz.

Aplicarea acestor dispoziții în mod corespunzător și candidaților independenți, cum pretinde art. 59 alin. (3) din Legea nr. 334/2006, presupune că mandatarul financiar al acestora are numai competența de a depune la autoritatea pârâtă cererea de rambursare a cheltuielilor aferente campaniei electorale semnată de candidatul independent, nefiind abilitat prin lege de a suplini consimțământul titularului cererii.

Într-adevăr, așa cum se reține prin hotărârea atacată, nesemnarea cererii nu se numără printre cazurile de respingere a cheltuielilor electorale prevăzute de art. 60 din H.G. nr. 10/2016, însă situațiile reglementate în această normă au în vedere situația formulării unei cereri semnate (vizate) și asumate de competitorul electoral, caz în care Autoritatea Electorală Permanentă este învestită în mod legal și procedează la analiza în concret a cheltuielilor efectuate, fiind în consecință de prisos a se menționa și cazul nesemnării unei cereri, formalitate, în lipsa căreia autoritatea pârâtă nici nu poate să-și exercite competențele legale.

Instanța de control judiciar nu poate valida nici argumentele judecătorului fondului prin care se apreciază că potrivit art. 58 alin. (4) din H.G. nr. 10/2016 reprezentanții Autorității Electorale Permanente, trebuie să îi aducă la cunoștință solicitantului lipsurile cererii sau documentele lipsă, pentru ca aceștia să poată complini în termenul legal lipsurile, obligație apreciată ca neîndeplinită în cauză.

Dispozițiile anterior menționate nu au în vedere lipsurile cererii, cum încearcă a acredita judecătorul fondului, pentru că premisa textului are în vedere o cerere regulamentar făcută în temeiul căruia autoritatea pârâtă a procedat la verificarea legalității încasărilor și a plăților efectuate în campania electorală solicitate la rambursare, analiză în urma căreia s-a constatat necesitatea depunerii unor declarații și documente suplimentare față de cele prevăzute de prezentele norme metodologice, de natură a consolida sub aspect probatoriu temeinicia cererii de rambursare a cheltuielilor electorale, situație în care termenul inițial se prelungește cu 15 zile.

Pentru a concluziona, instanța de control judiciar reține că semnarea și asumarea cererii de rambursare de către titularul acesteia reprezintă o condiție de fond esențială a acestui act juridic, lipsa semnăturii fiind echivalentă cu lipsa consimțământului titularului ei, cerință care antrenează nulitatea ei cu consecința neproducerii niciunui efect legal, inclusiv învestirea autorității pârâte cu analiza și cenzura cheltuielilor electorale efectuate.

Prin urmare, Decizia nr. 192/29.11.2016 emisă de pârâtă și operațiunile administrative subsecvente acesteia sunt legale, astfel că hotărârea instanței de fond care le invalidează este dată cu interpretarea greșită a normelor de drept material aplicabile.

2.2. Temeiul legal al soluției instanței de recurs

Pentru toate considerentele arătate, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte, găsind fondat motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., va admite recursul declarat de pârâtă, va casa în tot sentința civilă recurată și, rejudecând, va respinge acțiunea formulată de reclamant ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de pârâta Autoritatea Electorală Permanentă împotriva sentinței nr. 4406 din 17 noiembrie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și, rejudecând, respinge acțiunea formulată de reclamant ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 1 octombrie 2020.