ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4771/2020

Deliberând asupra recursului de față, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Procedura în fața primei instanțe

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Ploiești sub nr. x/2017, reclamanții A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O. și P., salariați ai Serviciului de Medicină Legală Dâmbovița, au chemat în judecată pe pârâta Inspecția Muncii, solicitând să se constate că, în conformitate cu art. 22 din Legea nr. 104/2003, încadrarea prosecturilor în condiții deosebite de muncă este una de drept, fără a fi necesară nicio analiză a condițiilor de muncă, și să fie obligată pârâta la reînnoirea avizului de încadrare a locurilor de muncă în condiții deosebite.

Ulterior, la solicitarea instanței, reclamanții au precizat că obiectul acțiunii este obligarea pârâtei la reînnoirea avizului de încadrare a locurilor de muncă în condiții deosebite de muncă, urmând a se constata că, în conformitate cu art. 22 din Legea nr. 104/2003, încadrarea prosecturilor în condiții deosebite de muncă este una de drept, fără a fi necesară nicio analiză a condițiilor de muncă, situația de fapt nu s-a schimbat de la prelungirea anterioară a avizului, iar autoritățile competente Direcția de Sănătate Publică prin medicul de Medicina Muncii dar și ITM au stabilit existența în continuare a condițiilor deosebite de muncă.

Prin sentința nr. 76 din 16 aprilie 2018, Curtea de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea precizată formulată de reclamanții A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O. și P., în contradictoriu cu pârâta Inspecția Muncii, ca neîntemeiată.

Împotriva acestei sentințe au declarat recurs reclamanții, pentru motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și admiterea cererii de chemare în judecată, întrucât hotărârea este dată cu încălcarea și aplicarea greșită a tuturor dispozițiilor incidente în speță: art. 22 din Legea nr. 104/2003, art. 7 alin. (2) și art. 63 din Legea nr. 24/2000, art. 16 alin. (1) din Constituție și art. 14 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, precum și art. 1 alin. (2) din Legea nr. 226/2006.

În motivarea recursului s-a arătat, în esență, că, potrivit dispozițiilor art. 22 din Legea nr. 104/2003, personalul care își desfășoară activitatea în serviciile de anatomie patologică și prosecturi ale spitalelor, precum și personalul disciplinelor universitare de anatomie, de histologie, de anatomie patologică și al catedrei de biologie celulară, se încadrează în categoria locurilor de muncă în condiții deosebite de muncă.

Contrar reținerilor primei instanțe, menționează recurenții, dispozițiile legale evocate sunt foarte clare. Dacă s-ar fi dorit instituirea unei proceduri prin care să se determine dacă este cazul de a încadra medicina legală în condiții deosebite de muncă, textul de lege ar fi avut o cu totul altă formă. S-ar fi utilizat orice altă formulare care să conducă la ideea că trebuie verificate anume condiții și instituită o procedură de verificare și nu o formulare care implică încadrarea de drept.

Prin refuzul de înnoire a avizului de încadrare în condiții deosebite de muncă, deși art. 22 din Legea nr. 104/2002 realizează o încadrare de drept, autoritatea pârâtă a încălcat o lege, prin invocarea unei hotărâri de guvern.

Practic, actul administrativ atacat (refuzul emiterii actului administrativ} este contrar dispozițiilor legale, ceea ce îl face nelegal, singura abilitată să constate încălcarea legii fiind instanța de contencios administrativ.

Prima instanță, precizează recurenții, nu precizează cum anume a fost respectat principiul nediscriminării în condițiile în care ceilalți angajați ai serviciilor de medicină legală din țară își desfășoară activitatea în aceleași condiții și sunt încadrați în condiții deosebite de muncă, în timp aceștia au fost încadrați în condiții deosebite de muncă, condițiile nu s-au modificat și numai ca rezultat al nepăsării autorităților implicate în această afacere au pierdut încadrarea.

Pe de altă parte, recurenții învederează că nu au solicitat instanței de judecată să se substituie autorităților cu competențe în prelungirea avizului de încadrare în condiții deosebite de muncă, în a aprecia dacă sunt întrunite cerințele pentru a se constata că reclamanții își desfășoară activitatea în condiții deosebite de muncă.

Dimpotrivă chiar, s-a solicitat instanței de judecată să constatate că nimic nu s-a schimbat față de momentul prelungirii inițiale, așa cum susțin toți cei implicați, inclusiv pârâta prin întâmpinare, să constatate că încadrarea este realizată de drept conform art. 22 din Legea nr. 104/2003.

Invocarea Legii nr. 226/2006 este total neavenită în condițiile în care acest act normativ, la art. 1 alin. (2), condiționează încadrarea în condiții deosebite de obținerea avizului conform H.G. nr. 1025/2003, ceea ce nu este cazul în speța dedusă Judecății, Legea nr. 104/2003 neimpunând obținerea unui astfel de aviz.

Prin întâmpinarea depusă la dosarul cauzei, intimata-pârâtă Inspecția Muncii a solicitat respingerea recursului, ca neîntemeiat și nefondat.

În susținerea acestei poziții procesuale, intimata susține, referitor la incidența dispozițiilor art. 22 din Legea nr. 104/2003 privind manipularea cadavrelor umane și prelevarea organelor și țesuturilor de la cadavre în vederea transplantului, republicată, invocate de recurenți, că în mod corect instanța de fond a constatat că nu se poate stabili dacă locurile de muncă din cadrul Serviciului Județean de Medicină Legală Dâmbovița se regăsesc în aceste dispoziții, în condițiile în care legiuitorul a instituit o anumită metodologie pentru reînnoirea avizelor de încadrare a locurilor de munca în condiții deosebite, este obligatorie pentru toți destinatarii precizați de art. 1 alin. (2) din H.G. nr. 1014/2015, între care se regăsește și Spitalul Județean de Urgență Târgoviște.

În ceea ce privește argumentele recurenților privind încălcarea prevederilor art. 63 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă, în mod corect instanța de fond a constatat că acestea sunt lipsite de fundament, în condițiile în care în actul normativ cu forță juridică superioară, respectiv Legea nr. 104/2003, nu se regăsesc și prevederi legale prin care să se asigure punerea în aplicare a acestor dispoziții, normele metodologice de punere în aplicare fiind aprobate prin hotărâre de guvern, ceea ce nu reprezintă o derogare în sensul susținut de reclamanți.

Potrivit prevederilor Hotărârii Guvernului nr. 1014/2015 privind metodologia de reînnoire a avizelor de încadrare a locurilor de muncă în condiții deosebite, angajatorii pot solicita în scris, prin reprezentantul legal ori de către altă persoană împuternicită, reînnoirea avizului de încadrare a locurilor de muncă în condiții deosebite.

Soluția instanței de fond s-a fundamentat și pe prevederile obligatorii inserate în Decizia nr. 12/2016 a Înaltei Curți de Casație și Justiție prin care se reține că "instanțele de judecată nu se pot substitui partenerilor sociali și autorităților administrative cu atribuții în aplicarea legii (inspectorate teritoriale de muncă, Inspecția Muncii și Comisia Națională pentru Controlul Activităților Nucleare), îndrituite să constate, în cadrul unei proceduri strict reglementate, condițiile concrete de muncă, situația medicală a lucrătorilor care au activat/activează în aceste locuri de muncă, să analizeze planul de prevenire și protecție întocmit de angajator pentru îmbunătățirea nivelului securității și al protecției sănătății lucrătorilor și să dispună, în final, încadrarea sau nu a unor locuri de muncă în condiții deosebite".

Legislația specifică și incidență încadrării locurilor de muncă în condiții deosebite anterior H.G. nr. 1014/2015 a fost reglementată de Hotărârea Guvernului nr. 246/2007, ce era modificată anual mai ales sub aspectul prelungirii acordării respectivelor avize cu perioade de 1 an.

Astfel, în conformitate cu prevederile art. 2 alin. (1) lit. c) din Hotărârea Guvernului nr. 1173/2014 pentru modificarea și completarea Hotărârii Guvernului nr. 246/2007 privind metodologia de reînnoire a avizelor de încadrare a locurilor de muncă în condiții deosebite, angajatorii care dețineau avize de încadrare a locurilor de munca în condiții deosebite aveau obligația de a elabora planul de prevenire și protecție corespunzător locurilor de muncă încadrate în condiții deosebite, revizuit, care să asigure îmbunătățirea nivelului securității și al protecției sănătății lucrătorilor, cuprinzând măsuri și acțiuni, eșalonate și distribuite trimestrial, pe perioada 1 ianuarie - 1 decembrie 2015, astfel încât, până cel târziu la data de 31 decembrie 2015, locurile de muncă să se încadreze în condiții normale.

În acest fel s-a identificat necesitatea elaborării H.G. nr. 1014/2015, prezentul act normativ în vigoare, având în vedere stabilirea metodologiei de reînnoire a avizelor de încadrare a locurilor de muncă în condiții deosebite dar și a unui termen limită, respectiv trei ani de la data intrării în vigoare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 65/2015 prin care s-a completat art. 29 din Legea nr. 263/2010, în sensul că angajatorii au obligația de a normaliza condițiile de muncă.

Menținerea locurilor de muncă în condiții deosebite a vizat doar acei angajatori care dețineau, la data de 31 decembrie 2015, avizul de încadrare a locurilor de muncă în condiții deosebite și care nu au putut realiza până la această dată măsurile necesare în vederea normalizării condițiilor de muncă.

Astfel potrivit prevederilor alin. (2) al art. 6 din H.G. nr. 1014/2015, avizele reînnoite pentru încadrarea locurilor de muncă în condiții deosebite își încetează aplicabilitatea la data îndeplinirii măsurilor stabilite prin planul de prevenire și protecție sau după caz la expirarea termenului prevăzut la art. 1 alin. (3).

În aceste condiții, reînnoirea avizului de încadrare a locurilor de muncă în condiții deosebite a fost făcută la solicitarea angajatorului în raport de termenele de îndeplinire a măsurilor cuprinse în planul de prevenire și protecție asumate de către acesta, motiv pentru care la finalizarea acestor termene locurile de muncă sunt încadrate în condiții normale.

Prin urmare, prin actul normativ s-a stabilit punctual și fără echivoc faptul că reînnoirea avizului de încadrare a locurilor de muncă în condiții deosebite, deținut de angajator la 31.12.2015, poate fi făcută o singură dată, valabilitatea perioadei pentru care este acordat avizul fiind de maxim 3 ani.

Termenul de valabilitate de 31.12.2016 al avizului a fost acordat în concordanță cu termenul asumat de unitate pentru îndeplinirea măsurilor cuprinse în planul de prevenire și protecție întocmit pentru îmbunătățirea nivelului securității în muncă și al protecției sănătății lucrătorilor. Prin urmare, angajatorul însuși și-a stabilit perioada de timp pe care a apreciat-o necesară pentru îndeplinirea măsurilor în vederea normalizării locurilor de muncă, respectiv pentru anul 2016, însușindu-și și asumându-și în acest fel prevederile alin. (2) al art. 6 din H.G. nr. 1014/2015, conform cărora avizele reînnoite pentru încadrarea locurilor de muncă în condiții deosebite își încetează aplicabilitatea la data îndeplinirii măsurilor stabilite prin planul de prevenire și protecție sau după caz la expirarea termenului prevăzut la art. 1 alin. (3).

Astfel, în mod corect a constatat instanța de fond faptul că Q. de prelungire a avizului nr. x/28.03.2016, emis pentru Spitalul Județean de Urgență Târgoviște, este legal, prin Hotărârea Guvernului nr. 1014/2015 nefiind prevăzuta modalitatea legală de prelungire a valabilității avizului.

De asemenea, față de actele înaintate de către Spitalul Județean de Urgență Târgoviște în anul 2017, prin adresa nr. x/24.03.2017, prin care se solicită reînnoirea avizului nr. x/28.03.2016, s-au constatat o serie de inadvertențe, prin procesul-verbal nr. x/02.03.2017 încheiat de ITM Dâmbovița constatându-se că Spitalul Județean de Urgență Târgoviște nu a realizat măsura din planul de prevenire și protecție întocmit pentru îmbunătățirea nivelului securității în muncă și al protecției sănătății lucrătorilor din anul 2016 privind achiziționarea hotelor cu filtre de biosiguranță Hepa pentru compartimentul Anatomie Patologică și Toxicologie și ca urmare s-a dispus realizarea acesteia, iar în buletinul de determinare nr. 4/0902.2017 emis de Direcția de Sănătate Publică Dâmbovița, se face referire la determinări efectuate în anul 2015.

În plus, din raportul medical aferent anului 2016, nu reiese care sunt efectele noxelor identificate la aceste locuri de muncă asupra stării de sănătate a lucrătorilor. Or, în contextul în care angajatorul nu a contestat soluția Inspecției Muncii, se apreciază că și-a însușit această soluție și a normalizat locurile de muncă.

II. Procedura în fața instanței de recurs.

Analizând sentința atacată prin prisma cadrului legal incident speței dedusă judecății, precum și prin raportare la criticile formulate de recurenți, Înalta Curte constată că recursul declarat în cauză este fondat, pentru considerentele ce succed:

Reclamanții-recurenți au calitatea de personal angajat al Serviciului Județean de Medicină Legală Dâmbovița, unitate din structura Spitalului Județean de Urgență Târgoviște.

Spitalul Județean de Urgență Târgoviște, conform prevederilor legale, a solicitat și a obținut inițial Avizul nr. x/27.03.2015, reînnoit prin Avizul nr. x/28.03.2016, pentru încadrarea locurilor de muncă în condiții deosebite, valabil până la 31.12.2016, aviz ce a fost eliberat în condițiile prevăzute de H.G. nr. 1014/2015 privind metodologia de reînnoire a avizelor de încadrare a locurilor de muncă în condiții deosebite.

Q. de prelungire a avizului nr. x/28.03.2016, la solicitarea unității spitalicești, a fost fundamentat pe împrejurarea că Hotărârea Guvernului nr. 1014/2015 nu prevede modalitatea legală de prelungire a valabilității avizului, susținută de punctul de vedere al Ministerului Muncii și Justiției Sociale care reiterează lipsa unor prevederi legale în acest sens.

Prin raportare la calitatea și locul de desfășurare a activității reclamanților, în speță sunt incidente prevederile art. 22 din Legea nr. 104/2003, potrivit cărora personalul care își desfășoară activitatea în serviciile de anatomie patologică și prosecturi ale spitalelor, precum și personalul disciplinelor universitare de anatomie, de histologie, de anatomie patologică și al catedrei de biologie celulară se încadrează în categoria locurilor de muncă în condiții deosebite de muncă.

Din această perspectivă legală, cu titlu preliminar se impune precizarea că la elaborarea legii s-a ținut seama de necesitatea reglementării activității de anatomie patologică și prosectură din spitale, de protecția medicilor și a pacienților în desfășurarea activității medicale și de necesitatea reglementării condițiilor legale și etice de efectuare a necropsiei și de preluare a cadavrelor de către instituțiile de învățământ superior medical în scop didactic sau științific.

Sintagma "condiții deosebite" este folosită de legiuitor tocmai pentru a evidenția acele locuri de muncă ieșite din comun, neobișnuite, speciale, ca urmare a specificului activității, decurgând din manipularea cadavrelor și din prelevarea de organe și țesuturi de la cadavre, în vederea transplantului sau în scop didactic și științific.

Aceste activități se desfășoară numai în compartimentele de prosectură, iar autopsiile anatomopatologice se realizează numai în spitale sau în instituții de medicină legală, cum se arată în cuprinsul art. 7 din Legea nr. 104/2003, așa încât, în contextul aceleiași legi, a fost subliniat caracterul deosebit al condițiilor de muncă decurgând din desfășurarea activității de către personalul specializat identificat în corpul normei instituite de art. 22 din același act normativ.

Până la apariția textului legal analizat, personalul de specialitate evidențiat anterior, alături de alte categorii profesionale din diverse alte domenii de specialitate, era încadrat în locuri de muncă în condiții deosebite numai cu respectarea criteriilor și metodologiei de încadrare prevăzute la art. 19 alin. (2) din Legea nr. 19/2000. Corelativ, apărea reglementată obligația angajatorului de a obține avizul inspectoratului teritorial de muncă pentru încadrarea locurilor de muncă în condiții deosebite, potrivit dispozițiilor art. 19 alin. (5) din același act normativ.

Faptul că legiuitorul a indicat în concret faptul că personalul de specialitate, avut în vedere prin Legea nr. 104/2003, își desfășoară activitatea în servicii care se încadrează în categoria locurilor de muncă în condiții deosebite, fără nicio altă trimitere la prevederi legale adiacente domeniului de interes în discuție și fără nicio altă referire la criterii și metodologii de încadrare a acestor locuri de muncă, din care să rezulte caracterul deosebit al condițiilor de muncă în care își desfășoară activitatea personalul care le ocupă, conduce la concluzia ineluctabilă potrivit căreia, după apariția Legii nr. 104/2003, nu mai subzistă obligația angajatorului de a parcurge procedura metodologică prevăzută de H.G. nr. 1014/2015, act normativ al căror scop îl reprezintă tocmai stabilirea unor astfel de locuri de muncă în categoria locurilor de muncă în condiții deosebite.

Nu poate fi reținut silogismul juridic potrivit căruia numai premisa reglementării salarizării personalului specializat, identificat în art. 22 din Legea nr. 104/2003, s-ar afla la baza apariției actului normativ examinat, cu excluderea celorlalte considerente precum cele referitoare la eliminarea obținerii de avize de la inspectoratul teritorial de muncă - avize care să ateste caracterul deosebit al condițiilor de muncă în care își desfășoară activitatea personalul specializat ori referitoare la stagiul de cotizare în sistemul public de pensii, în lumina apariției Legii nr. 104/2003.

Nicăieri în cuprinsul legii analizate nu se face vreo diferențiere între salarizarea personalului de specialitate, identificat în art. 22, și condițiile în care angajatorul personalului de specialitate are revine obligația de a contribui la stagiul de cotizare în sistemul public de pensii.

Sintagma "condiții deosebite de muncă" trebuie avută în vedere în mod unitar, atât din perspectiva faptului că legiuitorul a eliminat de plin drept, în mod automat, posibilitatea ca aceste locuri de muncă să se încadreze în condiții normale de muncă, cât și din perspectiva drepturilor și obligațiilor ce le revin angajaților și angajatorului, cu consecințe practice asupra salarizării și asupra cotei de contribuții la sistemul public de pensii.

De altfel, unul dintre motivele pentru care, în baza Legii nr. 19/2000, până la intrarea în vigoare a Legii nr. 104/2003, angajatorul trebuia să obțină avizul de încadrare a locurilor de muncă în condiții deosebite, l-a constituit și faptul că factorii decidenți, implicați în această procedură, urmăreau în permanență o îmbunătățire, o normalizare a condițiilor de muncă analizate, în vederea prevenirii accidentelor de muncă și a îmbolnăvirilor profesionale (art. 8 alin. (3) din Hotărârea Guvernului nr. 261/2001, act abrogat prin Hotărârea Guvernului nr. 246/2007). Acest lucru permitea inclusiv acreditarea ideii că încadrarea salariaților într-o grupă superioară de muncă, rezultată din evaluarea condițiilor deosebite ori speciale de muncă, putea avea nu doar un caracter permanent, ci și unul temporar.

Pin urmare, din perspectiva Legii nr. 104/2003 privind manipularea cadavrelor umane și prelevarea organelor și țesuturilor de la cadavre în vederea transplantului, a fost eliminat caracterul temporar al condițiilor deosebite de muncă în care își desfășoară activitatea personalul de specialitate identificat în prevederile art. 22.

Omisiunea legiuitorului de a mai trimite la alte acte normative, prin care sunt reglementate proceduri metodologice al căror scop îl reprezintă tocmai evaluarea și clasificarea unor locuri de muncă în categoria locurilor de muncă în condiții deosebite, denotă fără putință de tăgadă intenția acestuia de a sublinia, pe de o parte, faptul că încadrarea respectivelor locuri de muncă în condiții deosebite este permanentă și, pe de altă parte, că este necesară o compensare corelativă a eforturilor și a riscurilor profesionale la care se expun persoanele prevăzute de prevederile legale sus-menționate, compensare în care se include și obținerea de beneficii la data deschiderii drepturilor de pensie.

Ca atare, Înalta Curte conchide că Legea nr. 104/2003 conține dispoziții speciale, derogatorii de la dreptul comun, de încadrare a unor locuri de muncă în condiții deosebite, nemaifiind necesară parcurgerea procedurii reglementate de H.G. nr. 104/2015

De altfel, în același sens au fost interpretate dispozițiile art. 22 din Legea nr. 104/2003 și de către Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, prin decizia nr. 24/14.10.2019, pronunțată în dosar nr. x/2019, în soluționarea unui recurs în interesul legii formulat de Avocatul Poporului, stabilindu-se că locurile de muncă prevăzute de norma legală evocată sunt încadrate ex lege în categoria locurilor de muncă în condiții deosebite, fără a mai fi necesară parcurgerea metodologiei prevăzute de H.G. nr. 261/2001 și H.G. nr. 246/2007.

Din acest unghi de vedere se constată că hotărârea instanței de fond, care a apreciat că nu se poate stabili dacă locurile de muncă din cadrul Serviciului Județean de Medicină Legală Dâmbovița se încadrează în categoria locurilor de muncă în condiții deosebite de muncă, a fost dată cu aplicarea greșită a prevederilor art. 22 din Legea nr. 104/2003, prin raportare la petitul în constatare formulat de reclamanți prin acțiunea introductivă, fapt care atrage incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Față de considerentele anterior expuse, în temeiul art. 496 C. proc. civ. și art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte urmează a proceda la admiterea recursului declarat de recurenții-reclamanți, cu consecința casării acesteia și, urmare a rejudecării procesului, va proceda la admiterea în parte a acțiunii, sens în care va constata că locurile de muncă ale acestora sunt încadrate, de drept, în categoria locurilor de muncă în condiții deosebite de muncă, corelativ cu respingerea capătului de cerere referitor la obligarea intimatului-pârât la reînnoirea avizului corelativ.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de reclamanții A., B., C., D. Ioan, E., F., G., H., I., J., K., L., M., O., N. și P. împotriva sentinței nr. 76 din 16 aprilie 2018 a Curții de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată.

Admite în parte acțiunea formulată de reclamanți.

Constată că locurile de muncă ale reclamanților sunt încadrate de drept în categoria locurilor de muncă în condiții deosebite.

Respinge în rest acțiunea.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 30 septembrie 2020.