ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6375/2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova, secția CAF la data de 4 septembrie 2018, sub nr. 39553, reclamanta RECOLTA S.R.L. TUFENI, cu strada x nr. 291 Olt și cu sediul în comuna Tufeni, sediu procesual ales la CABINET AVOCAT A., Slatina, str. x, jud. Olt, a chemat în judecată Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale cu sediul în București, Bulevardul x, nr. 2- 4, solicitând instanței ca prin sentința ce o va pronunța să dispună anularea pentru partea care aprobă "Efectuarea controlului pe teren" Capitolul IV pct. IV 6 din Procedura de verificare și control privind schema de ajutor de stat din procedura elaborate de APIA, întrucât susține că aceasta nu respectă dispozițiile O.U.G. nr. 45/2015 prin care a fost instituită o schemă de ajutor testat, având ca obiect acordarea de compensații producătorilor agricoli afectați grav de efectele secetei severe produse în perioada aprilie - septembrie 2015.

Prin sentința nr. 525 din 23 noiembrie 2018, Curtea de Apel Craiova, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele:

- a respins excepția lipsei de interes;

- a admis acțiunea formulată de către reclamanta RECOLTA S.R.L. TUFENI, în contradictoriu cu Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale

- a anulat în parte Ordinul 2425/2015 al MADR Capitolul IV pct. IV.6 privind procedura efectuării controlului pe teren;

Împotriva sentinței nr. 525 din 23 noiembrie 2018 pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a formulat recurs, invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Instanța de fond în mod greșit a reținut că "doar încadrarea pierderii de venit din anul 2015 în ajutorul acordat se realizează prin raportare la datele contabile", pentru ceilalți ani anteriori calculul realizându-se conform art. 5 din ordonanța de urgență, adică producția medie și prețul mediu pe ultimii trei ani. Soluția este greșită, în condițiile în care persoanele juridice verificate dețineau date contabile și pentru anii precedenți anului 2015, iar verificările trebuiau să fie efectuate în mod unitar prin raportarea la date de aceeași natură. Cu alte cuvinte, nu se pot compara prețurile de vânzare efectivă, negociate în cazul contractelor, evidențiate în contabilitate, cu prețurile din cercetările statistice sau datele operative, întrucât ar fi încălcat caracterul unitar al verificării, Prin urmare, în condițiile în care la persoanele juridice existau date contabile, verificarea și calculul pierderilor se făcea pe întreaga perioadă de 3 ani anteriori care preced fenomenul meterorologic, prin raportarea la datele deținute în contabilitate.

Pentru celelalte categorii de beneficiari, care nu dețin bilanț contabil, pentru care nu se pot aplica prevederile art. 11 alin. (1) din ordonanța de urgentă, legiuitorul a stabilit aplicarea art. 5 alin. (1) din același act normativ, astfel: "Pentru pierderile de venit, se utilizează datele publicate de Institutul Național de Statistică, de cercetarea statistică, precum și datele operative ale Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale, denumit în continuare MADR, pe fiecare cultură dintre cele prevăzute la art. 4, prin utilizarea producției medii pe anii 2012, 2013 și 2014, precum și a prețului mediu din aceeași perioadă, conform prevederilor pct. 361 Ut. a) secțiunea 1.2.1.2 din Orientările UE."

Potrivit pct. (358) din cadrul secțiunii mai sus amintite:"Pierderea de venit trebuie să fie calculată, fie la nivelul producției agricole anuale, fie la nivelul culturilor sau al septetului prin scăderea: a) rezultatului înmulțirii cantității de produse obținute în anul fenomenului meteorologic nefavorabil care poate fi asimilat unei calamități naturale, sau în fiecare an ulterior afectat de distrugerea totală sau parțială a mijloacelor de producție, cu prețul de vânzare mediu obținut în cursul acelui an; b) rezultatul înmulțirii cantității anuale medii de produse agricole produse în perioada de trei ani care precede fenomenul meteorologic nefavorabil care poate fi asimilat unei calamități naturale sau o medie pe trei ani bazată pe o perioadă de cinci ani anteriori fenomenului meteorologic nefavorabil care poate fi asimilat unei calamități naturale, cu excepția celei mai mari și a celei mai mici dintre valori - cu prețul de vânzare mediu obținut.

Ținând cont de aceste norme, fiecare stat membru stabilește în legislația internă documentele din care reies cantitățile și prețurile medii, respectiv din datele contabile, în cazul persoanelor juridice și datele publicate de Institutul Național de Statistică, de cercetarea statistică, precum și datele operative ale Ministerului Agriculturii șl Dezvoltării Rurale, în cazul persoanelor fizice sau persoanelor care nu dețin contabilitate.

Totodată, dispozițiile europene invocate privesc doar modul de stabilire a compensației, nicidecum momentul sau etapa în care se efectuează această operațiune, astfel că instanța de fond face și de această dată interpretări greșite, eliminând termeni sau introducând în context anumite supoziții.

Cu privire la legalitatea actului administrativ atacat, respectiv Ordinul nr. 2425/2015, menționează, contrar interpretărilor instanței de fond, faptul că prin actul administrativ au fost aplicate prevederile O.U.G. nr. 45/2015, nu s-a adăugat la lege în sensul prevăzut de art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, ci doar s-a reglementat procedura de verificare și control APIA, au fost explicate datele care se verifică pentru fiecare beneficiar, modalitatea de calcul a pierderilor; ori, actele emise în baza și în executarea unor alte acte normative nu trebuie să se rezume la o simplă preluare formală a prevederilor acestora, ci trebuie să ofere dispoziții care să respecte scopul și spiritul legii, conform principiului de drept, potrivit căruia legea se interpretează în sensul de a produce efecte, iar nu în sensul înlăturării efectelor sale.

Pe de altă parte, învederează și cele reținute de Tribunalul Botoșani în sentința nr. 2015/20.12.2017, pronunțată în Dosarul nr. x/2017, având ca parte - reclamantă pe S.C. B. S.R.L, și anume, faptul că dispozițiile O.U.G. nr. 45/2015, cât șl ale Ordinului nr. 2425/2015 emis în baza acesteia, stabilesc în mod clar că acțiunea de control în teren constă în verificarea datelor/documentelor contabile ale beneficiarului ajutorului, situație în care, indubitabil, controlul nu se poate realiza altfel decât cu înștiințarea și cu participarea beneficiarului în discuție.

De asemenea, de remarcat că aceeași instanță constată că nu se poate susține că metoda de calcul aplicată de APIA, conform ordinului contestat, este contrară celei reglementate prin ordonanța de urgență. In mod evident, reține instanța, sunt aplicabile prioritar dispozițiile art. 11 din O.U.G. nr. 45/2015, dispoziții în baza și în executarea cărora s-a emis Ordinul nr. 2425/2015.

Pentru motivele arătate mai sus, consideră că O.U.G. nr. 45/2015 are la bază Decizia Comisiei europene și este aplicabilă în toate elementele sale, iar Ordinul nr. 2425/2015 aprobă procedura de verificare și control privind schema de ajutor de stat, în limitele reglementate de actul normativ superior.

Intimata reclamantă a solicitat anularea recursului pentru nemotivare, în temeiul disp. art. 489 alin. (2) C. proc. civ., arătând că în recurs este reluată amănunțit situația de fapt, iar argumentele de nelegalitate nu se regăsesc în redactarea acestuia.

De asemenea, s-a solicitat respingerea recursului ca nefondat, recurenta precizând că instanța de fond, în mod corect a apreciat că metodologia emisă de recurentul pârât adaugă la lege.

Cată vreme Ordonanța a stabilit anumite criterii de acordare a compensației, soluția adoptata de Ordin de verificarea a actelor contabile pe ultimii trei ani este totalmente nelegala și ea este in contradicție si cu dispozițiile din orientările Uniunii Europene privind ajutoarele de stat in sectorul agricol și forestier.

Deși in motivele de recurs se susține ca, prin Ordinul atacat nu s-a adăugat la lege, intimata arată că, în realitate, în procedura elaborata de recurentul - parat și aprobată de acesta s-a recurs la elemente care nu existau în Ordonanță, fapt nepermis de disp. art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative, actele normative date în executarea legilor, Ordonanțelor și a Hotărârilor Guvernului se emit in limitele si potrivit Normelor care le ordonă.

II. Soluția instanței de recurs

Excepția nulității recursului pentru nemotivare invocată de intimata pârâtă va fi respinsă ca nefondată, având în vedere că motivele de nelegalitate invocate pot fi încadrate în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., respectiv atunci când au fost interpretate sau aplicate greșit normele de drept material.

Deși, este adevărat că în prima parte a memoriului de recurs a fost reluată situația de fapt, în a doua parte a acestuia au fost indicate punctual argumentele de nelegalitate și textele de lege încălcate de prima instanță, în opinia recurentului.

Asupra recursului:

Prima instanță a dispus anularea în parte a Ordinului 2425/2015 al MADR Capitolul IV pct. IV.6 privind procedura efectuării controlului pe teren, apreciindu-l nelegal întrucât nu respectă dispozițiile O.U.G. nr. 45/2015 în baza căruia a fost emis.

Cu titlu de principiu, Înalta Curte reamintește că respectarea legii, a legalității în general, se impune atât particularilor, cât și administrației publice. Principiul legalității domină întreaga teorie a actelor administrative și înseamnă că activitatea administrației publice este supusă regulilor de drept. Prin supunerea activității administrative dreptului, legii, se dorește instituirea unor garanții pentru cetățeni în fața arbitrariului, incoerenței sau ineficacității acestei activități.

Actele emise de autoritățile centrale trebuie să se conformeze Constituției, legilor, ordonanțelor guvernamentale. Chiar și Guvernul trebuie să respecte în hotărârile sale normele cuprinse în propriile ordonanțe, deoarece au forță juridică superioară. În acest sens, legea prevede că ordinele cu caracter normativ, instrucțiunile și alte asemenea acte ale conducătorilor ministerelor și ai celorlalte organe ale administrației publice centrale de specialitate sau ale autorităților administrative autonome se emit numai pe baza și în executarea legilor, a hotărârilor și a ordonanțelor Guvernului, trebuie să se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza și în executarea cărora au fost emise și nu pot conține soluții care să contravină prevederilor acestora. În preambulul acestor acte se indică expres actul normativ superior pe care se întemeiază.

Conformitatea actului administrativ expres sau asimilat cu norma juridică cuprinsă în "lege" presupune verificarea unor aspecte cum ar fi: a) conformitatea actului administrativ cu ipoteza normei juridice, care descrie situația juridică în prezența căreia actul administrativ trebuie să fie emis; b) conformitatea actului administrativ cu dispoziția normei juridice.

În speță, a fost contestată secțiunea IV.6 "Efectuarea controlului pe teren" din Ordinul nr. 2425/2015 emis de MDAR în aplicarea O.U.G. nr. 44/2015. Aspectele contestate stipulează următoarele:"Controlul pe teren constă în verificarea documentelor contabile și calcularea pierderii de venit. În cadrul controlului pe teren, se vor verifica datele contabile pe ultimii trei ani, respectiv venitul mediu realizat pentru cultura calamitată (producția medie/ha/cultură x prețul mediu/cultură) pentru anii 2012, 2013 și 2014 care se va compara cu cel al anului 2015 pentru cultura calamitată (producție medie/ha x preț 2015). Diferența dintre acestea reprezintă pierderea pe venit per ha. Valoarea ajutorului de stat nu trebuie să depășească rezultatul înmulțirii dintre: pierderea de venit per ha (calculată conform modelului precizat) și suprafața (ha) calamitată pentru care s-a calculat ajutorul de stat în anul 2015"

Se observă că prima instanță a apreciat că nu este justificată soluția adoptată de Ordin, de verificare a actelor contabile pe ultimii trei ani, în această modalitate schimbându-se radical viziunea legiuitorului în ceea ce privește calculul pierderii de venit. S-a mai reținut că nu există în ordonanța de urgență, în aplicarea căreia a fost emis ordinul pârâtului, nicio referire la producția medie rezultată din datele contabile ale agricultorului în anii 2012-2014, astfel că recurgerea la astfel de elemente în procedura elaborată și aprobată de pârât adaugă la lege, fapt nepermis de dispozițiile art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, conform cărora actele normative date în executarea legilor, ordonanțelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele și potrivit normelor care le ordonă.

Pentru a stabili această încălcare s-a făcut referire la prevederile art. 11 din O.U.G. nr. 45/2015 referitoare la procedura de acordare a compensației: "1) În anul 2016, APIA efectuează controale pe teren la beneficiarii persoane juridice care dețin bilanț contabil, pe un eșantion de minimum 5%. (2) În situația în care, în urma controalelor prevăzute la alin. (1), rezultă că pierderea de venit calculată pe baza datelor contabile este inferioară ajutorului de stat acordat, acesta se recuperează, cu dobânzi și penalități calculate de la data încasării ajutorului, conform legislației specifice."

În dezacord cu opinia primei instanțe, Înalta Curte constată că actul administrativ cu caracter normativ nu adaugă la lege, astfel că nu vor fi confirmate concluziile de mai sus.

În primul rând se constată că actul normativ cu forță juridică superioară O.U.G. nr. 44/2015 stabilește cu caracter de principiu că pierderea de venit se calculează pe baza datelor contabile.

Astfel, precizarea din actul administrativ atacat în sensul că "se vor verifica datele contabile pe ultimii trei ani, respectiv venitul mediu realizat pentru cultura calamitată (producția medie/ha/cultură x prețul mediu/cultură) pentru anii 2012, 2013 și 2014 care se va compara cu cel al anului 2015 pentru cultura calamitată", nu vine să adauge la lege, ci doar efectuează o precizare a modalității în care va fi efectuată verificarea datelor contabile.

Împrejurarea că în O.U.G. nr. 45/2015 nu s-a făcut vorbire de perioada de 3 ani pentru verificarea datelor contabile, nu poate constitui un argument în sensul nelegalității Ordinului atacat, întrucât legislația primară nu poate include în cuprinsul său toate soluțiile practice, care sunt lăsate de legiuitor în sarcina autorităților ce emit acte de punere în aplicare.

Mai mult, în art. 1 alin. (3) din O.U.G. nr. 45/2015 s-a stipulat că: "Prezenta schemă respectă prevederile din cadrul secțiunii 1.2.1.2, cap. 1, partea II din Orientările Uniunii Europene privind ajutoarele de stat în sectoarele agricol și forestier și în zonele rurale pentru perioada 2014-2020 (2014/C 204/01), denumite în continuare Orientările UE."

Or, dispozițiile din Orientările Uniunii Europene privind ajutoarele de stat în sectorul agricol și forestier-secțiunea 1.2.1.2 cap. 1 pct. 358 stabilesc că "pierderea de venit trebuie să fie calculată, fie la nivelul producției agricole anuale, fie la nivelul culturilor sau al șeptelului prin scăderea:

a) rezultatului înmulțirii cantității de produse obținute în anul fenomenului meteorologic nefavorabil care poate fi asimilat unei calamități naturale, sau în fiecare an ulterior afectat de distrugerea totală sau parțială a mijloacelor de producție, cu prețul de vânzare mediu obținut în cursul acelui an; de la

b) rezultatul înmulțirii cantității anuale medii de produse agricole produse în perioada de trei ani care precede fenomenul meteorologic nefavorabil care poate fi asimilat unei calamități naturale sau o medie pe trei ani bazată pe o perioadă de cinci ani anteriori fenomenului meteorologic nefavorabil care poate fi asimilat unei calamități naturale, cu excepția cetei mai mari și a celei mai mici dintre valori - cu prețul de vânzare mediu obținut."

Deși aceste dispoziții se referă la etapa de soluționare a cererilor și de stabilire a compensației, așa cum just a stabilit instanța de fond, totuși, este evident că se coroborează în mod firesc cu prevederile art. 11 din O.U.G. nr. 45/2015, așa cum au fost citate mai sus, din care rezultă voința legiuitorului ca, în urma efectuării plăților să se efectueze controale specifice din care să rezulte dacă pierderea de venit calculată pe baza datelor contabile este inferioară ajutorului de stat acordat.

Așadar, scopul și spiritul legii a fost acela de a acorda compensațiile cuvenite prin raportare la pierderea de venit calculată conform datelor contabile, iar nu pe baza datelor furnizate de INS și MDAR despre producția medie și prețul mediu în anii 2012-2014.

Aceste date au fost avute în vedere, potrivit art. 5 din O.U.G. nr. 45/2015 doar la momentul depunerii cererilor întrucât datele contabile pentru anul 2015 nu erau încă disponibile, astfel că nu se putea determina pierderea de venit în această modalitate.

Însă, ulterior elaborării acestora ele trebuiau puse la dispoziția autorității pentru efectuarea verificării conform art. 11, aceasta fiind voința legiuitorului rezultată din coroborarea tuturor textelor de lege invocate, dar și a Orientărilor UE, în temeiul cărora a fost emis actul normativ.

În acest context, nu se poate vorbi de un act administrativ cu caracter normativ care să fie emis cu încălcarea flagrantă a legislației cu forță superioară, dimpotrivă, dispozițiile secțiunii IV. 6 "Efectuarea controlului pe teren" din Ordinul nr. 2425/2015 emis de MDAR vin să confirme și să pună în aplicare ipoteza normei juridice în executarea căreia a fost emis.

Nici invocarea sentinței civile nr. 201/06.12.2017 a Curții de Apel Pitești definitivă prin respingerea recursului, nu poate constitui o justificare în sensul soluției contrare, întrucât litigiul s-a soluționat între alte părți, astfel că nu poate fi justificat un efect al lucrului judecat în cauză. Însă, anularea actului administrativ cu caracter normativ dispusă în respectivul dosar se bucură de efectele prevăzute de art. 23 din Lg. 544/2004.

Pentru toate aceste considerente, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ. și art. 20 din Legea 554/2004 se va dispune admiterea recursului declarat de reclamantă, cu consecința casării hotărârii instanței de fond și în rejudecare respingerea cererii de chemare în judecată ca neîntemeiată.

PENTR ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepția nulității recursului, invocată de intimata-reclamantă Recolta S.R.L. Tufeni.

Admite recursul formulat de pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale împotriva sentinței nr. 525 din 23 noiembrie 2018 a Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal.

Casează în parte sentința recurată și în rejudecare, respinge acțiunea ca neîntemeiată.

Menține în rest dispozițiile sentinței atacate, referitoare la excepția lipsei de interes.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 26 noiembrie 2020.