ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5610/2020

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 06 noiembrie 2017, sub nr. x/2017, reclamanta UNITATEA ADMINISTRATIV- TERITORIALĂ COMUNA CIUCUROVA a chemat în judecată pe pârâta CURTEA DE CONTURI A ROMÂNIEI, solicitând anularea încheierii nr. 2 din 05.10.2017 și anularea deciziei nr. 3 din 09.08.2017, emise de Curtea de Conturi a Românei, cu consecința admiterii contestației nr. 2393 din 04.09.2017 formulată de reclamantă, împotriva deciziei nr. 3/09.08.2017.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 11/CA din 18 ianuarie 2018, Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamanta Unitatea Administrativ - Teritorială Comuna Ciucurova, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, ca nefondată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței de fond, a declarat recurs reclamanta UNITATEA ADMINISTRATIV- TERITORIALĂ COMUNA CIUCUROVA, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare la instanța de fond. Un prim motiv de casare invocat este cel prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., în opinia recurentei regula de procedură încălcată constând în aceea că instanța de fond a ignorat prevederile art. 425 alin. (1) lit. b) din noul C. proc. civ. în sensul că, în considerentele hotărârii nu s-au arătat "atât motivele pentru care s-au admis, cat si cele pentru care s-au înlăturat cererile părților". Astfel, instanța a respins cererea reclamantei UAT Ciucurova prin care a solicitat proba cu expertiza financiar-contabila, ca fiind neutila cauzei, fara sa motiveze aceasta soluție, fiind obligata din punct de vedere procedural sa arate motivele care au condus la stabilirea concluziei de respingere a acestei probe. Simpla apreciere ca o proba este neutila, fara a motiva soluția, conduce la anularea acestui act de procedura care a produs o vătămare grava a intereselor legitime ale reclamantei, potrivit art. 175 din noul C. proc. civ. În plus, prin neadministrarea probei cu expertiza, instanța s-a aflat si într-o eroare de procedura, nesocotind dreptul la apărare, dreptul la un proces echitabil al reclamantei UAT CIUCUROVA. Instanța de fond, în mod nelegal a respins proba cu expertiza financiar-contabila solicitata de contestatoare, mai ales ca si organul de control din cadrul intimatei nu a stabilit un prejudiciu cert in sarcina contestatoarei, stabilind doua variante: un prejudiciu de 100.000 RON sau un prejudiciu de 87,600 RON. Intimata nu a făcut dovada existenței unui prejudiciu, o paguba adusa bugetului UAT Ciucurova. Potrivit art. 1352 coroborat cu art. 1537 noul C. civ., intimata trebuia sa facă dovada caracterului cert al prejudiciului. Intimata indica doua variante, nefiind sigura care este varianta corecta. Si instanța face aceeași greșeala, respingând proba cu expertiza care ar fi clarificat existenta si întinderea prejudiciului. Intimata se raportează, în mod greșit, la cuantumul lucrărilor de investiții suportate de UAT Ciucurova, respectiv de 540.000 RON. Legiuitorul s-a raportat la valoarea investiților astfel cum le-a determinat prin H.G. nr. 363/2010, raportat la lucrări, zone din tara etc. Aceste grile cu plafoanele de costuri se elaborează anual in funcție de realitatea pieței in domeniul lucrărilor de construcții. Oricum, UAT Ciucurova a efectuat investiții sub plafonul legal, prevăzut de lege. Legiuitorului a stabilit numai plafoanele maximale. Iar când vorbește de valoare investiției se refera la valoarea cadru, maximal stabilita de legiuitor! Mal mult, intimata recunoaște ca achizițiile publice pentru efectuarea acestor lucrări au fost desfășurate legal, ca aceste achiziții au respectat limita creditelor bugetarea aprobate în acest scop și ca au fost înregistrate în mod legal în contabilitate. Constata de asemenea și realitatea acestor prestații. Cu toate acestea, apreciază intimata ca suma de 100,000 RON este "supradimensionata". In situația în care organul de control concluziona ca suma este supradimensionata, trebuia să se bazeze pe probe, prin care să demonstreze comparativ cu servicii de același gen, de pe piața, ca suma este supradimensionată. Intimata nu aduce nici un argument prin care sa probeze aceasta afirmație. Sarcina probei incumba intimatei, legiuitorul nestabilind în sarcina autorității contractante nici o obligație în sensul ca trebuia sa studieze trei oferte si apoi sa încheie contractele. La procedura atribuirii directe, O.G. nr. 34/2006 în vigoare la data încheierii celor patru contracte, nu prevedea nici o obligație in acest sens. Curtea de Conturi vine practic sa adauge la lege, contrar principiului "ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus". Prin faptul ca instanța a respins proba cu expertiza ca neutila cauzei, s-a încălcat dreptul contestatoarei la un proces echitabil consacrat de art. 6 din Convenția Europeana a Drepturilor Omului ratificata de România prin Legea nr. 30/1995 publicata în Monitorul oficial nr. 135/31.05.1994. Conform prevederilor art. 11 si 20 din Constituția României, Convenția si protocoalele ei adiționale au devenit parte integranta a dreptului intern, având prioritate fata de acesta. Printre componentele procesului echitabil sunt: accesul liber la justiție, examinarea cauzei in mod echitabil, public si intr-un termen rezonabil, examinarea cauzei de către un tribunal independent, imparțial. Apreciază ca intimata nu a demonstrat caracterul cert al prejudiciului in consecința, solicită admiterea recursului.

Apărarea formulată în cauză Intimata- pârâtă CURTEA DE CONTURI A ROMÂNIEI a formulat întâmpinare, prin care, fără a invoca excepții, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, și menținerea sentinței civile atacate, ca legală și temeinică. Contrar susținerilor recurentei UAT Comuna Ciucurova, în speță, este de puterea evidenței că instanța de fond a analizat cererea dedusă judecății, atât prin prisma susținerilor părților, cât și prin prisma probatoriului administrat. In plus, la o simplă lecturare a sentinței civile atacate, se poate observa că, în considerentele acesteia, a fost expusă situația de fapt, încadrarea în drept, examinarea argumentelor reclamantului/părților, precum și punctul de vedere al judecătorului față de argumentele invocate, inclusiv raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția pronunțată, ceea ce conduce a concluzia că obligația instanței de a motiva hotărârea adoptată, prevăzută la art. 425 C. proc. civ., a fost îndeplinită. În cauza de față, pornind de la susținerile părților, în mod corect, instanța de fond a dispus respingerea cererii de administrare a probei cu expertiză financiar-contabilă, ca nefiind utilă soluționării pricinii. Susținerile recurentei, potrivit cărora proba cu expertiză contabilă ar fi fost utilă și pentru faptul că organul de control nu a stabilit un prejudiciu cert sunt neîntemeiate întrucât potrivit prevederilor art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, republicată, rezultă, fără dubiu, ca obligația de a dispune măsuri în vederea stabilirii cuantumului prejudiciului este în sarcina conducerii entității verificate. De altfel, din analiza actului de control, dar și din susținerile reclamantei-recurente rezultă că auditorii publici externi au cuantificat valoarea abaterilor contestate, stabilindu-se, cu certitudine, existența unui prejudiciu, iar această împrejurare a determinat și formularea de către auditori a recomandărilor ca, pentru abaterile identificate, conducerea entității să procedeze atât la stabilirea întinderii prejudiciului, cât și la recuperarea acestuia. În ceea ce privește susținerile recurentei potrivit cărora prin respingerea probei cu expertiză s-ar fi încălcat dreptul la un proces echitabil, sunt vădit neîntemeiate întrucât este evident că, prin raportare la obiectivul formulat, nu este prerogativa expertului să stabilească "dacă sumele au fost legal utilizate", astfel cum rezultă din obiectivul formulat de către reclamanta-recurentă.

Procedura de soluționare a recursului Având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că, procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și dispozițiile art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) și art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispozițiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. și dispozițiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, prin rezoluția din 27 noiembrie 2018 s-a fixat termen de judecată, inițial, la data de 14 mai 2020. II. Soluția instanței de recurs 1. Argumente de fapt și de drept relevante Un prim argument de nelegalitate vizează încălcarea de către instanța de fond a regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității, motiv de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. Această susținere a recurentei se bazează pe afirmația că, în mod greșit, a fost respinsă proba cu expertiză tehnică de specialitatea contabilitate. Pe un prim palier de critică, s-a susținut că respingerea acestei probe nu a fost temeinic motivată, instanța nerăspunzând cererilor invocate de parte cu privire la necesitatea administrării acesteia. Critica este neîntemeiată, deoarece în partea introductivă a hotărârii, ce reprezintă aspectele dezbătute la ultimul termen de judecată, Curtea a menționat măsura respingerii probei cu expertiză tehnică de specialitatea contabilitate, ca nefiind utilă cauzei. Așadar, a fost menționat și motivul respingerii administrării acestui mijloc de probă, măsura nefiind discreționată, în contextul în care potrivit prevederilor art. 255 C. proc. civ., nu pot fi încuviințate decât acele probe care sunt apte să conducă la soluționarea cauzei. În acest context, nu poate fi reținută lipsa de motivare a respingerii probei cu expertiză, instanța de fond nefiind obligată să reia aceste dispoziții în partea de considerente a hotărârii pronunțate. Pe un alt palier, s-a susținut că expertiza era absolut necesară în cauză, de vreme ce în actul de control nu a fost stabilit un prejudiciu cert, fiind indicate două variante de prejudiciu. Verificând actul de control al Curții de Conturi, se constată că această afirmație este nefondată. Prin Decizia nr. 3/09.08.2017 a Direcției de control al achizițiilor publice, elaborare a metodologiei în acest domeniu și pregătire profesională a personalului de specialitate s-au prevăzut, în sarcina UAT Comuna Ciucurova, următoarele măsuri care vizează: înlăturarea neregulilor în activitatea financiar-contabilă și/sau fiscală controlată -măsurile prevăzute la pct. 1.1 - 1.7 din decizia sus menționată; stabilirea întinderii prejudiciilor și recuperarea acestora, în condițiile legii- măsurile prevăzute la pct. II.1 - II.2 din decizia atacată. Ca atare, este cert că autoritatea de control nu a stabilit un prejudiciu cert prin actul administrativ atacat, întrucât, în conformitate cu prevederile art. 33 alin. (3) din Legea 94/1992 rezultă că obligația de a dispune măsuri în vederea stabilirii cuantumului prejudiciului, cât și a recuperării acestuia, este în sarcina conducerii entității verificate. Mai mult, indicând două variante a presupusului prejudiciu, recurenta face o confuzie între mențiunile din actul de control referitoare la supradimensionarea cu 100.000 RON a valorii contractului "reabilitare școală" și raportarea la prevederile H.G. nr. 363/2010 privind aprobarea standardelor de cost pentru obiective de investiții finanțate din fonduri publice, pentru serviciile de proiectare și inginerie, cheltuielile aferente acestora nu pot depăși 3,0% din valoarea investiției de bază, pe care recurenta le-a încălcat cu suma de 87.600 RON. Așadar, nu se poate concluziona că au fost stabilite două variante de prejudiciu și că actul de control are de suferit în privința legalității sub acest aspect. Mai mult, susținerile recurentei că expertiza era necesară pentru stabilirea prejudiciului nu pot fi primite și prin raportare la obiectivul propus la instanța de fond pentru administrarea acestei probe. La dosar fond, "lista de probe" s-a solicitat administrarea expertizei financiar-contabile care să stabilească "dacă sumele cheltuite pentru reabilitare Scoală Gimnazială Ciucurova Corp I și Corp II sunt legal utilizate, potrivit legislației la data efectuării acestora, precum și a documentelor financiar-contabile emise de UAT Ciucurova." Or, este evident că expertul nu poate stabili legalitatea unui act sau a unei operațiuni, acesta fiind atributul exclusiv a instanței de judecată. În conformitate cu prevederile art. 330 C. proc. civ., expertul este chemat să lămurească doar anumite împrejurări de fapt. În acest context, față de obiectul prezentei cereri de chemare în judecată și de obiectivul expertizei solicitate, prima instanță, în mod legal a respins administrarea acestei probe ca nefiind utilă cauzei, fără să încalce în acest fel dreptul părții la un proces echitabil, așa cum s-a susținut în recurs. Un alt motiv de nelegalitate invocat poate fi încadrat în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., respectiv când instanța a aplicat sau interpretat greșit normele de drept material. Recurenta a apreciat că au fost încălcate prevederile O.U.G. nr. 34/2006 și H.G. nr. 363/2010. Concret, se afirmă că achizițiile publice pentru efectuarea lucrărilor în speță au fost desfășurate legal, iar limita acestor achiziții a respectat limita creditelor bugetare aprobate în acest scop. Pentru a răspunde acestor critici se constată, în primul rând că, prin decizia contestată intimata pârâtă nu a constatat nelegalitatea contractului nr. x/07.06.2016 încheiat între S.C. A. S.R.L. și S.C. B. S.R.L., ci faptul supradimensionării cu 100.000 RON a valorii estimate a serviciilor obiect al celor 4 contracte încheiate de reclamantă cu S.C. A. S.R.L., fără a avea la bază documente justificative care să probeze valoarea estimată a serviciilor respective contractate, a căror valoare reală este în sumă de 20.000 RON, astfel cum rezultă din contractul nr. x/07.06.2016. Așadar, legalitatea procedurii achiziției publice excede cadrului procesual în discuție, nefăcând obiectul actului administrativ atacat, motiv pentru care recurenta este în eroare cu privire la acest aspect. Aspectul supradimensionării cheltuielilor pentru reabilitate școală este de necontestat de vreme ce lucrările au fost efectiv prestate pentru suma de 20.000 RON, aceasta fiind valoarea lor reală potrivit contractului de subcontractare, iar recurenta a achitat 120.000 RON. Invocarea libertății contractuale de către recurentă intră în contradicție flagrantă cu principiul unei bune administrări și cheltuirii justificate a banilor publici, în condițiile în care prin acest contract recurenta a achitat contravaloarea lucrărilor și încă de 5 ori prețul lor. Pe de altă parte, susținerile acesteia, în sensul că, în mod greșit a fost raportat plafonul prevăzut de H.G. nr. 363/2010 la valoarea lucrărilor de investiții suportate de UAT Ciucurova, respectiv de 540.000 RON, nu pot fi primite. În plus față de concluzia supradimensionării cheltuielilor cu reabilitarea școlii, în actul de control a fost efectuată o analiză a respectării prevederilor H.G. nr. 363/2010 privind aprobarea standardelor de cost pentru obiective de investiții finanțate din fonduri publice, pentru serviciile de proiectare și inginerie, cheltuielile aferente acestora nu pot depăși 3,0% din valoarea investiției de bază. Verificând cheltuielile avansate și sub acest aspect, organul de control a stabilit că, în speță, valoarea totală a lucrărilor de reparație capitală la cele două corpuri de clădire a fost de 1.080.000 RON (contractul nr. x/24.07.2016 - 540.000 RON și contractul nr. x/25.07.2016 - 540.000 RON), astfel că, în cauza de față, cheltuielile aferente serviciilor de proiectare și inginerie nu puteau depăși 32.400 RON (1.080.000 RON x 3%), astfel că că suma de 87.600 RON, reprezentând diferența dintre valoarea totală a celor 4 contracte (contractele nr. x-17 din 25.07.2016) valoarea cheltuielilor care se puteau efectua cu serviciile de proiectare și inginerie, conform prevederilor legale sus menționate, reprezintă cheltuieli angajate nelegal și plătite de către UAT Comuna Ciucurova, în dauna bugetului local. Se observă că această analiză a fost efectuată deosebit de constatarea supradimensionării cheltuielilor, petru acuratețe și pentru a se dovedi, dintr-o nouă perspectivă, modalitatea nejustificată în care recurenta reclamantă a angajat cheltuielile bugetare. Neputând fi primite afirmațiile recurentei nici sub acest aspect, Înalta Curte va constata că recursul formulat este nefondat și va dispune respingerea acestuia. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru toate aceste considerente, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ. și art. 20 din Legea 554/2004 se va dispune respingerea recursului ca nefondat, cu consecința menținerii hotărârii recurate ca fiind legală. PENTRU ACESTE MOTIVE,