ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5607/2020

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 30 octombrie 2015, sub nr. x/2015, reclamanta Unitatea Administrativ- Teritorială Municipiul Târgoviște a formulat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice (M.D.R.A.P.), acțiune în anulare împotriva actului administrativ individual Informare privind situația cheltuielilor aprobate în Cererea de plată nr. x emis de Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, Direcția Generală Programe Europene, înregistrată cu nr. x/01.04.2015 și la UAT Municipiul Târgoviște cu nr. x/03.04.2015 solicitând instanței ca, prin hotărârea ce o va pronunța, să dispună: anularea, în tot, a actelor administrative Informare privind situația cheltuielilor aprobate în Cererea de plată nr. x emis de Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, Direcția Generală Programe Europene, înregistrată cu nr. x/01.04.2015 și la UAT Municipiul Târgoviște cu nr. x/03.04.2015, a actelor interne Nota de neconformitate nr. x/22.10.2014 și Nota de neconformitate nr. x/14.10.2014 emise de către Direcția Generală Programe Europene din cadrul M.D.R.A.P. și a Deciziei nr. 119/22.05.2015 emisă de Serviciul Soluționare Contestații Nereguli Fonduri Europene din cadrul M.D.R.A.P., înregistrată la M.D.R.A.P. cu nr. x/25.05.2015 și la UAT Municipiul Târgoviște cu nr. x/02.06.2015; anularea, în tot, a actelor de asigurare făcute de M.D.R.A.P. cu privire la reținerea sumelor beneficiarului UAT Municipiul Târgoviște prin aplicarea reducerilor procentuale din valoarea contractului de servicii nr. x/14.02.2011 încheiat cu S.C. A. S.R.L., din valoarea contractului de lucrări nr. x/30.07.2013 încheiat cu Asocierea S.C. B. S.A. și S.C. C. S.A., în temeiul actelor anulate/desființate și obligarea M.D.R.A.P. la restituirea sumelor reținute prin aplicarea reducerilor procentuale; cheltuieli de judecată pe cale separată. Reclamanta a invocat excepția de nelegalitate a actului administrativ cu caracter individual Nota de neconformitate nr. x/22.10.2014 și a Notei de neconformitate nr. x/14.10.2014.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința nr. 175 din 16 octombrie 2018, Curtea de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins, ca inadmisibilă, excepția de nelegalitate a Notei de neconformitate nr. x/22.10.2014 și a Notei de neconformitate nr. x/14.10.2014; a admis în parte acțiunea având ca obiect anulare act administrativ formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Târgoviște, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice (MDRAP), și a anulat Decizia nr. 119/22.05.2015 emisă de Serviciul Soluționare Contestații Nereguli Fonduri Europene din cadrul M.D.R.AP., cu consecința obligării pârâtului la soluționarea contestației în fond; a respins, ca neîntemeiat, capătul de cerere privind anularea în tot a actelor de asigurare.

Căile de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței de fond, au declarat recurs, reclamanta Unitatea Administrativ- Teritorială Municipiul Târgoviște, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 C. proc. civ., solicitând, în principal, admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, pe cale de consecință, trimiterea cauzei spre rejudecare instanței de fond, iar, în subsidiar, admiterea acțiunii introductive și anularea actelor administrative individuale atacate, cât și pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației (fost, M.D.R.A.P.), întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în parte a hotărârii recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare. 1.3.1 Recursul formulat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Târgoviște: Recurenta este nemulțumită de faptul că instanța de fond a apreciat că nu poate proceda la analiza legalității actelor administrative contestate, conform prevederilor art. 18 din Legea nr. 554/2004, fiind necesar a se cunoaște rațiunile pentru care autoritatea publică a ales soluția adoptată. Așadar, prima instanță și-a argumentat hotărârea pronunțată pe baza motivului potrivit căruia, în contextul prezentat, intimatul este cel care deține o evidență strică a actelor administrative menținute/anulate în mod definitiv de către instanțele de judecată, așa încât este cel care poate proceda la o analiză în fond a legalității actelor administrative contestate. Față de motivarea instanței de fond, apreciază faptul că, în mod nelegal s-a dispus obligarea intimatului la soluționarea pe fond a contestației, întrucât, în speță exista posibilitatea analizării și dispunerii anulării actelor administrative contestate. În acest sens, arată că, prin sentința nr. 39/17.02.2015, pronunțată în dosarul nr. x/2014, Curtea de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a admis în parte acțiunea formulată de către UAT Municipiul Târgoviște, în contradictoriu cu M.D.R.A.P., dispunând după cum urmează: "Anulează în parte Decizia nr. 221 din 11 iulie 2014 pentru capetele de cerere din contestație 2.3 și 3 precum și Nota de neconformitate nr. x din 28 aprilie 2014 pentru punctul 21.3 privind respectarea propunerii tehnice și existența prejudiciului. Respinge ca fiind fără obiect cererea de anulare în tot a Informării privind situația cheltuielilor aprobate în cererea de rambursare nr. x și a notei x/2014. Respinge ca neîntemeiată cererea de anulare a actelor de asigurare făcute de pârât cu privire la aplicarea reducerii procentuale de 5%. Respinge acțiunea conexă [...] ca neîntemeiată." Împotriva sentinței amintite anterior, M.D.R.A.P. a formulat recurs, însă, prin Decizia nr. 2327/04.06.2018, pronunțată în dosarul nr. x/2014, Înalta Curte de Casație și Justiție a respins, ca nefondat, recursul declarat în cauză, hotărârea primei instanțe devenind astfel definitivă. Prin urmare, anularea punctului 21.3 în ceea ce privește respectarea propunerii tehnice și existența prejudiciului, echivalează cu desființarea notei amintite mai sus cu privire la aplicarea corecției de 5% pentru contractul de lucrări nr. x/30.07.2013, încheiat între UAT Municipiul Târgoviște și Asocierea S.C. B. S.A. și S.C. C. S.A., ceea ce atrage nulitatea actelor subsecvente, respectiv a corecțiilor aplicate prin cererile de plata și cererile de rambursare. Față de aceste împrejurări, se poate reține faptul că, în speța de față, prima instanță putea analiza fondul raportului de drept administrativ dedus judecății. Raportat la motivarea instanței de fond, este necesar a se preciza și faptul că, în speță, nu prezintă relevanță faptul că, actele administrative Informare privind situația cheltuielilor aprobate în Cererea de plată nr. x, Nota de neconformitate nr. x/22.10.2014 și Nota de neconformitate nr. x/14.10.2014 nu ai fost soluționate printr-o altă decizie, întrucât, dacă ar fi existat o astfel de situație, prezenta acțiune ar fi ost sancționată cu invocarea și constatarea autorității de lucru judecat (în ipoteza în care exista o altă acțiune în anulare îndreptată împotriva respectivei decizii, soluționată definitiv de către instanțele de judecată). Totodată, instanța de judecată era obligată, în virtutea rolului său activ, să solicite lămuriri/precizări, în situația în care nu înțelegea situația de fapt concretă, respectiv împrejurarea potrivit căreia au fost emise mai multe acte administrative. 1.3.2 Recursul pârâtei Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice București: Recurenta apreciază că prima instanță a făcut o greșită aplicare a prevederilor art. 430 C. proc. civ. care vizează efectele hotărârilor judecătorești și nu și a deciziilor privitoare la soluționarea contestațiilor administrative. Prin decizia MDRAP nr. 119/22.05.2015 s-a reținut faptul că instituția recurentă s-a mai pronunțat asupra reducerilor procentuale aplicate contractelor afectate de neregulă (nr. x/14.02.2011 și nr. y/30.07.2013), intimata-reclamantă invocând practic aceleași argumente ca și în contestațiile care au fost soluționate. Menționează că abaterile au fost identificate și sancționate o singură dată, iar reducerile aplicate cererilor de rambursare ulterioare reprezintă doar punerea în executare, respectiv recuperarea sumelor aferente sancțiunii/sancțiunilor. Referitor la invocarea principiului autorității de lucru judecat precizează că acesta s-a menționat la nivel administrativ și doar în cazul cererilor de plată/rambursare pentru situațiile în care beneficiarul, în contestațiile ulterioare depuse s-a referit la aceleași acte administrative precizate. Astfel, solicită constatarea faptului că prin Decizia MDRAP nr. 119/22.05.2015 (care face obiectul prezentei spețe) emisă în vederea soluționării contestației administrative formulată de reclamantă împotriva Informării MDRAP nr. 24256/01.04.2015 (C. pen. nr. 9), în mod corect, s-a consemnat faptul că prin deciziile MDRAP nr. 221/11.07.2014, nr. 229/14.07.2014, nr. 44/17.02.2015 și nr. 45/17.02.2015, și-a exprimat deja punctul de vedere asupra legalității și temeiniciei măsurilor aplicate în speță, fapt pentru care nu se putea reveni, revoca sau anula actele administrative (notele de neconformitate) soluționate definitiv din perspectiva căilor administrative de contestare.

Apărările formulate în cauză Recurenta - reclamantă Unitatea Administrativ- Teritorială Municipiul Târgoviște și, respectiv, recurentul - pârât Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației (fost, M.D.R.A.P.) și-au depus, reciproc, întâmpinare, cu privire la recursurile formulate, prin care, fără a invoca excepții, au solicitat respingerea recursului părții adverse. 1.4.1 Recurenta reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Târgoviște a formulat întâmpinare la recursul pârâtei, solicitând respingerea acestuia ca nefondat. În acest sens, precizează faptul că, excepția de lucru judecat reprezintă modalitatea procesuală prin care se valorifică efectul negativ al lucrului judecat. Excepția se invocă în cadrul celui de-al doilea proces, de către partea care are interes a bloca un nou demers judiciar al reclamantului. Astfel, art. 431 alin. (1) C. proc. civ. arată faptul că, nimeni nu poate fi chemat în judecată de două ori în aceeași calitate, în temeiul aceleiași cauze și pentru același obiect. Autoritatea de lucru judecat este unul dintre efectele hotărârii judecătorești alături de puterea executorie, opozabilitatea etc. Efectele autorității de lucru judecat se valorifică însă pe calea excepției procesuale, care poate fi invocată ca orice excepție absolută, de partea interesată, respectiv de către pârât prin întâmpinare, sau de către reclamant, în situația în care pârâtul formulează cerere reconvențională, ori de către instanță din oficiu. Caracterul absolut al excepției face ca aceasta să poată fi invocată în orice stare a procesului, chiar în fața instanței de recurs. Prin urmare, argumentele recurentului MDRAP, conform cărora există mai multe contestații formulate de către parte, care au fost soluționate de către acesta, nu pot fi primite de către instanța de control judiciar, întrucât, informările, cererile de plată sau de informare au un conținut diferit, soluționarea fiecărei contestații formulate împotriva actelor administrative fiind dispusă prin decizii diferite care trebuie să conțină și motivele pe care se întemeiază soluția. 1.4.2 Recurenta pârâtă Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice București a formulat întâmpinare la recursul reclamantei, solicitând respingerea acestuia ca nefondat. În primul rând, a fost invocată excepția nulității recursului declarat de reclamantă, întrucât nu se încadrează în cazurile de casare prev. de art. 488 alin. (1) C. proc. civ. Totodată, se arată că nota de neconformitate nr. x/28.04.2014 a fost anulata în parte, astfel că este eronată susținerea reclamantei potrivit căreia această anulare parțială ar putea sta la baza anulării totale a notei de neconformitate atacată în prezenta cauză.

Procedura de soluționare a recursului Având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că, procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și dispozițiile art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) și art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispozițiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. și dispozițiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, prin rezoluție, s-a fixat termen de judecată la data de 15 octombrie 2020. II. Soluția instanței de recurs 1. Argumente de fapt și de drept relevante Motivele de recurs invocate de ambele părți se circumscriu cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., respectiv atunci când instanța a aplicat sau interpretat greșit normele de drept material. Având în vedere că în recursul reclamantei, deși nu s-au indicat în mod expres textele de lege incidente, Înalta Curte apreciază că argumentele, așa cum au fost prezentate, fac posibilă încadrarea lor în cazul de casare indicat mai sus. Ca atare, va fi respinsă excepția nulității recursului reclamantei invocată de recurenta pârâtă. 1.1 Asupra recursului formulat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Târgoviște: În esență, recurenta reclamantă este nemulțumită de faptul că, deși prima instanță a anulat decizia nr. 119/22.05.2015 de soluționare a contestației administrative, totuși, în mod nelegal, a dispus obligarea intimatului la soluționarea pe fond a contestației, întrucât, exista posibilitatea analizării și dispunerii anulării actelor administrative contestate. Se observă că, prin cererea de chemare în judecată s-a solicitat anularea actelor administrative informare privind situația cheltuielilor aprobate în Cererea de plată nr. x emis de Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, Direcția Generală Programe Europene, înregistrată cu nr. x/01.04.2015 și la UAT Municipiul Târgoviște cu nr. x/03.04.2015, a actelor interne Nota de neconformitate nr. x/22.10.2014 și Nota de neconformitate nr. x/14.10.2014 emise de către Direcția Generală Programe Europene din cadrul M.D.R.A.P. și a Deciziei nr. 119/22.05.2015 emisă de Serviciul Soluționare Contestații Nereguli Fonduri Europene din cadrul M.D.R.A.P; anularea în tot a actelor de asigurare făcute de MDRAP cu privire la reținerea sumelor beneficiarului prin aplicarea reducerilor procentuale din valoarea contractului de servicii nr. x/14.02.2011 încheiat cu S.C. A. S.R.L., din contractului de lucrări nr. x/30.07.2013 încheiat cu Asocierea S.C. B. S.A. și S.C. C. S.A., în temeiul actelor anulate/desființate și obligarea M.D.R.A.P. la restituirea sumelor reținute prin aplicarea reducerilor procentuale. Prin Decizia nr. 119/22.05.2015 emisă de Serviciul Soluționare Contestații Nereguli Fonduri Europene din cadrul MDRAP, contestația recurentei reclamante a fost respinsă pe principiul autorității de lucru judecat. Prima instanță, a constatat, în mod just că, pe de o parte, principiul autorității de lucru judecat nu poate viza deciziile emise de autorități publice cu activitate administrativ-jurisdicțională, iar pe de altă parte actele administrative a căror anuare se solicită nu au mai fost atacate și nu au mai făcut obiectul unei alte cercetări administrative finalizată printr-o decizie. Așadar, nefiind soluționată pe fond contestația administrativă a recurentei reclamante, instanța de judecată nu poate aprecia asupra raporturilor juridice dintre părți, cu atât mai mult cu cât reducerile procentuale aplicate prin informările a căror anulare se solicită, au făcut obiectul mai multor contestații ajunse ulterior pe rolul instanțelor de judecată, fără a fi soluționate definitiv. Mai mult, este de principiu că actul administrativ trebuie, prin sine însuși, să ofere suficiente informații pentru ca orice subiect de drept să hotărască dacă acesta a fost emis cu respectarea dispozițiilor juridice și dacă este oportună atacarea acestuia în justiție. Or, lipsa oricărei motivări în cuprinsul Deciziei nr. 119/22.05.2015 o lipsește pe aceasta chiar de aparența de legalitate și face imposibilă exercitarea controlului judiciar. Așadar, lipsa argumentelor asupra celor invocate de parte în contestația administrativă, nu poate fi suplinită de instanța de judecată, obligația autorității emitente de a-și motiva actele emise fiind esențială. Actul administrativ trebuie să conțină, în cuprinsul acestuia, toate argumentele de fapt și de drept care au stat la baza soluției adoptate, tocmai pentru a se putea verifica legalitatea și oportunitatea acestuia, constituind, totodată, o garanție a legalității soluției adoptate de către autoritate. În acest context, nu pot fi primite criticile recurentei reclamante în sensul nesoluționării solicitării de anulare a actelor administrative constând în Informarea privind situația cheltuielilor aprobate în Cererea de plată nr. x, Notele de neconformitate nr. x/22.10.2014, respectiv nr. 23168/14.10.2014. 1.2 Asupra recursului formulat de pârâtei Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice București: Recurenta pârâtă a invocat greșita aplicare a prevederilor art. 430 și următoarele C. proc. civ. În conformitate cu aceste prevederi legale autoritatea de lucru judecat vizează hotărârile judecătorești, regăsindu-se în dreptul procesual, ca excepție procesuală de fond, în cadrul secțiunii dedicate efectelor hotărârii judecătorești, instanța de fond reținând, în mod legal, că aceasta nu poate viza deciziile emise de autorități publice cu activitate administrativ-jurisdicțională. Chiar dacă s-ar aprecia că autoritatea de lucru judecat a fost menționată la nivel administrativ, cu titlu de principiu în raport de cererile de plată soluționate anterior, Înalta Curte apreciază că nici acest argument nu este apt să formeze convingerea instanței în sensul legalității deciziei, întrucât în contestația administrativă au fost invocate soluții judiciare de anulare a unor acte administrative anterioare care au efect asupra celor deduse judecății în acest litigiu, iar aceste aspecte trebuiau analizate de recurenta pârâtă. De altfel, acest aspect a fost învederat instanței chiar de recurenta pârâtă atunci când a solicitat suspendarea cauzei până la soluționarea definitivă a cauzelor aflate pe rolul instanțelor cu nr. x/2014 și y/2014. Totodată, nu poate fi ignorat nici faptul că prin deciziile administrative nr. 221/11.07.2014 și nr. 44/17.02.2015 Serviciul Soluționare Contestații Nereguli Fonduri Europene din cadrul M.D.R.A.P. a desființat Nota de neconformitate nr. x/22.04.2014 și Nota de neconformitate nr. x/22.10.2014 în contestațiile administrative ale recurentei reclamante ce vizau cereri de plată anterioare, iar în prezenta contestație administrativă s-a susținut că punerea în executare a celor două decizii de mai sus s-a realizat cu încălcarea chiar a dispozițiilor autorității de soluționare, aspect ce, de asemenea, nu a fost analizat. Ca atare, soluția instanței de fond de anulare a deciziei nr. 119/22.05.2015 și de obligare a pârâtului la soluționarea contestației pe fond este legală și nu poate fi cenzurată de instanța de control judiciar pe baza argumentelor recurentei pârâte. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru toate aceste considerente, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ. și art. 20 din Legea 554/2004 se va dispune respingerea recursurilor ca nefondate, cu consecința menținerii hotărârii recurate ca fiind legală. PENTRU ACESTE MOTIVE,