ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 910/2019

Circumstanțele cauzei Prin cererea principală înregistrată pe rolul Curții de Apel București la data de 11.01.2016, reclamanta Compania Națională de Transport al Energiei Electrice "Transelectrica" S.A. a formulat plângere împotriva raportului de verificare nr. 37626/15.05.2015 emis de pârâta Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei, solicitând anularea acestuia și obligarea pârâtei A.N.R.E. să aprobe includerea în BAR a investițiilor finalizate astfel cum au fost raportate la ANRE și să completeze Metodologia de stabilire a tarifelor în sensul stabilirii modului de recunoaștere a cheltuielilor operatorului de transport cauzate de aplicarea normelor legale, altele decât cele din Legea energiei electrice.

Soluția instanței de fond Prin sentința nr. 1768 din 26 mai 2016 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția inadmisibilității, invocată de pârâta Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei prin întâmpinare și a respins ca inadmisibilă acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamanta CNTEE "Transelectrica" S.A. în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei.

Recursul exercitat în cauză Împotriva sentinței a declarat recurs reclamanta Compania Națională de Transport al Energiei Electrice Transelectrica S.A. criticând-o pentru nelegalitate și, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii și trimiterea cauzei pentru judecarea pe fond a acțiunii formulate. În motivarea căii de atac s-a arătat că soluția primei instanțe este rezultatul unei interpretări eronate date dispozițiilor art. 18 din Legea nr. 554/2004, întrucât reclamanta a atacat atât raportul de verificare nr. 37626/15.05.2015 cât și răspunsul primit la plângerea prealabilă, prin care au fost respinse cererile sale formulate calitate de persoană titulară a unui drept prevăzut de Constituție, de lege sau de alt act normativ, căreia i-a fost adusă o atingere prin respectivul act administrativ, ori i-a fost încălcat un interes legitim privat, în sensul posibilității de a pretinde o anumită conduită, în vederea realizării unui drept subiectiv viitor și previzibil. Recurenta a apreciat că raportul de verificare contestat este act administrativ în sensul art. 2 din Legea nr. 554/2004 și nu doar un act premergător emiterii actului administrativ, un argument în susținerea acestui punct de vedere fiind și împrejurarea că cele două contravenții reținute în cuprinsul procesului-verbal de constatare și sancționare a contravențiilor nr. x/22.05.2015 (act despre care se pretinde că are la bază concluziile raportului de verificare) nu au legătură cu cele 3 capate de cerere formulate în prezenta cauză . Judecătorul fondului a ignorat faptul că prin plângerea prealabilă reclamanta a solicitat autorității pârâte să aprobe includerea în BAR a investițiilor finalizate, astfel cum au fost raportate la A.N.R.E. și să completeze Metodologia de stabilire a tarifelor, în sensul stabilirii modului de recunoaștere a cheltuielilor operatorului de transport cauzate de aplicarea normelor legale, altele decât cele din Legea energiei electrice. Contrar celor reținute de prima instanță, reclamanta nu a solicitat completarea/anularea unui act normativ emis de pârâtă, care în prezent este abrogat, întrucât includerea în BAR ar putea fi efectuată în cadrul unei perioade tarifare ulterioare punerii în funcțiune a investițiilor, la valoarea integrală sau în mod eșalonat în mai multe tranșe valorice. De altfel, Transelectrica nici nu putea să prevadă care va fi poziția A.N.R.E. față de acceptarea investițiilor SIS, iar prejudiciul suferit de aceasta ca urmare a aplicării Metodologiei de stabilire a tarifelor nu putea fi demonstrat decât după ce autoritatea pârâtă făcea aplicarea efectivă a acestei metodologii. Singurul act în care A.N.R.E. își precizează clar poziția față de acceptarea sau nu a includerii în BAR a investițiilor este raportul de verificare nr. 37626/15.05.2015, iar prima instanță a respins acțiunea ca inadmisibilă, negând reclamantei accesul liber la instanță. Întrucât venitul reglementat pentru serviciul de transport al energiei electrice se determină prin utilizarea unei metodologii de tip venit plafon, recurenta apreciază că investițiile pentru realizarea SIS se includ în mod firesc în BAR . Instanța de contencios administrativ trebuie să verifice legalitatea raportului de verificare prin care A.N.R.E. a realizat o analiză de oportunitate și de eficiență a investițiilor propuse/realizate de operatorul de transport, aprobând sau nu includerea acestora în BAR, deși metodologia nu se aplică investițiilor a căror oportunitate a fost deja analizată de leguitor și dispusă prin Legea nr. 333/2003.

Apărările formulate de intimată Intimata-pârâtă Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei a depus întâmpinare și, fără a invoca excepții, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a sentinței .

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: Reclamanta Compania Națională de Transport al Energiei Electrice "Transelectrica" S.A. a învestit instanța de contencios administrativ cu solicitarea de verificare a legalității raportului de verificare nr. 37626/15.05.2015 emis de pârâta Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei, dar și de obligare a pârâtei la aprobarea includerii în BAR a investițiilor finalizate și la completarea Metodologiei de stabilire a tarifelor. Prima instanță a reținut inadmisibilitatea demersului judiciar inițiat de reclamantă, pe de o parte datorită faptului că raportul de verificare contestat nu reprezintă act administrativ în sensul art. 2 din Legea nr. 554/2004, iar pe de altă parte, celorlalte două solicitări nu li se poate da curs câtă vreme prezumția de legalitate a actului administrativ unilateral nu a fost înlăturată prin admiterea unei acțiuni în anulare sau excepții de nelegalitate. Potrivit motivului de recurs reglementat de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. invocat de recurenta-reclamantă, casarea unei hotărâri poate fi solicitată atunci când aceasta a fost pronunțată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, în sensul că instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În prezenta cauză, raportul de verificare nr. 37626/15.05.2015 a fost emis de pârâta A.N.R.E. ca urmare a controlului efectuat la societatea reclamantă, având ca tematică "Verificarea aspectelor privind necesitatea, conținutul și modul de realizare a lucrărilor de investiții reprezentând Sisteme integrate de securitate în stații și sedii de sucursale, în perioada 2008-2012". Activitatea de control desfășurată de A.N.R.E. este reglementată în cuprinsul Regulamentului de constatare, notificare și sancționare a abaterilor de la reglementările emise în domeniul energiei electrice și în domeniul gazelor naturale aprobat prin ordinul al președintelui A.N.R.E. (în speță ordinul nr. 56/2007 aplicabil în perioada vizată). Astfel, din cuprinsul textelor art. 7, 10, 11 și 12 din acest regulament reiese faptul că activitatea de control de tip "verificare" efectuată de A.N.R.E. este consemnată într-un raport de evaluare, iar în cazul constatării anumitor abateri ce reprezintă contravenții sancționarea acestora se face printr-un proces-verbal, întocmit ulterior raportului de verificare. Întrucât raportul de control este un document în care se consemnează datele, verificările și concluziile acțiunii de control, iar sancțiunile contravenționale se aplică printr-un proces-verbal ulterior, Înalta Curte apreciază că raportul de verificare nr. 37626/15.05.2015 este un act premergător și nu produce efecte juridice de sine stătător, nu naște, nu modifică și nu stinge raporturi juridice în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. În acest context, nu se poate reține o interpretare eronată a dispozițiilor art. 18 din Legea nr. 554/2004, întrucât conform acestui text de lege instanța de fond, a apreciat în mod corect că legalitatea raportului de verificare nu poate fi verificată decât în cadrul acțiunii în anulare a procesului-verbal de constatare și sancționare a contravențiilor nr. x/22.05.2015 (act ce are la bază constatările din raportul de verificare și prin care reclamanta a fost sancționată cu avertisment pentru săvârșirea contravenției prevăzute de art. 93 alin. (1) pct. 4 din Legea nr. 123/10.07.2012 și cu amendă contravențională în cuantum de 100.000 RON pentru săvârșirea contravenției prevăzute de art. 93 alin. (1) pct. 7 din același act normativ). De altfel, reclamanta a și acționat în modul descris anterior, dat fiind petit-ul plângerii contravenționale ce a făcut obiectul dosarului nr. x/2015 al Judecătoriei Sectorului 3 București - anularea procesului-verbal de contravenție nr. x/22.05.2015 și a raportului de verificare înregistrat la A.N.R.E. nr. 37626/15.05.2015. Reiese astfel că prima instanță, în mod corect, a constatat că scopul emiterii raportului de verificare nu a fost producerea de efecte juridice de sine-stătătoare, specifice dreptului administrativ, ci doar stabilire a unor fapte și împrejurări din activitatea reclamantei, activitate vizată de controlul desfășurat de ANRE, în vederea valorificării mai apoi de către organul competent. Această valorificare constă în stabilirea întinderii certe a răspunderii contravenționale și emiterea corelativă a unui proces-verbal de constatare și sancționare a contravențiilor, doar acest din urmă act fiind susceptibil de a fi atacat în instanță. În privința celorlalte două capete ale cererii de chemare în judecată formulate de recurenta-reclamantă, Înalta Curte constată că acestea vizează, în fapt, modificarea/completarea unui element de calcul al tarifului și a Metodologiei de stabilire a tarifelor, ambele adoptate prin ordine emise de A.N.R.E. (ordinul nr. 60/2007 și ordinul nr. 51/2014). Cum aceste ordine sunt acte administrative unilaterale în privința cărora operează prezumția relativă de legalitate, prima instanță a respins, în mod corect, ca inadmisibile și aceste solicitări ale reclamantei, soluția fiind determinată de faptul că pentru înlăturarea prezumției menționate părțile interesate au deschisă calea acțiunii în anulare sau a excepției de nelegalitate și nu de împrejurarea că unul dintre ordine a fost abrogat, cum în mod eronat susține recurenta. Pentru considentele expuse, constatând că sentința instanței de fond nu este rezultatul unei aplicări și interpretări eronate a normelor de drept în materie și nu este afectată de nelegalitate, în temeiul dispozițiilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ. Înalta Curte va respinge ca nefondat recursul promovat. PENTRU ACESTE MOTIVE,