ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2310/2014

Decizia nr. 2310/2014

Asupra recursului de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanțele cauzei

Obiectul cererii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Gropeni a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Ministerul Finanțelor Publice:

Reclamanta a invocat prin cererea de chemare în judecată excepția de neconstituționalitate a O.U.G. nr. 15/2012 în baza art. 146 lit. d) și art. 115 alin. (4) și urm. din Constituție și ale art. 1, art. 2, art. 3, art. 10 și art. 29 din Legea nr. 47/1992.

În motivarea acțiunii, reclamanta a învederat instanței, în esență, că suspendarea prevederilor art. V din O.U.G. nr. 15/2012 privind stabilirea unor măsuri financiare în domeniul asigurărilor sociale de sănătate și al finanțelor publice se impune în raport de faptul că sunt întrunite în cauză cele două condiții cerute cumulativ de lege (art. 15 din Legea nr. 554/2004), respectiv cazul bine justificat și prevenirea unei pagube iminente.

Astfel, actul normativ în discuție contravine flagrant disp. art. 115 alin. (4) din Constituție, deoarece nu a fost adoptat având ca motiv existența unei situații extraordinare și nu conține motivarea urgenței emiterii acestuia, existând astfel o îndoială serioasă în privința legalității acestui act normativ. De asemenea, actul normativ vizat a fost adoptat și cu încălcarea principiilor privind transparența decizională în administrația publică, prevăzute de art. 2 din Legea nr. 52/2003.

Cât privește condiția pagubei iminente, aceasta este, de asemenea, îndeplinită de vreme ce art. V din O.U.G. nr. 5/2012 privește returnarea sumelor alocate unităților administrativ teritoriale prin H.G. nr. 255/2012 privind alocarea unei sume din Fondul de rezervă bugetară la dispoziția Guvernului, prevăzut în bugetul de stat pe anul 2012, care au avut ca scop plata unor arierate aferente cheltuielilor curente și de capital, precum și cofinanțarea unor proiecte cu finanțare externă nerambursabilă, iar această regularizare se realizează în trei zile de la intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 15/2012.

A mai susținut că U.A.T. Comuna Gropeni, jud. Brăila, a fost vătămată prin intrarea în vigoare a art. V din O.U.G. nr. 15/2012, întrucât a pierdut sumele alocate prin H.G. nr. 255/2012 în scopul arătat mai sus, iar ordonanța în discuție, emisă fără o notă de fundamentare și fără consultarea publicului, îi afectează negativ activitatea.

De asemenea, a arătat că dispozițiile art. V din O.U.G. nr. 15/2012 sunt neconstituționale, sens în care se impune sesizarea Curții Constituționale întrucât a fost emisă cu încălcare art. 115 alin. (4) din Constituție conform cărora „Guvernul poate adopta ordonanțe de urgență numai în situații extraordinare a căror amânare nu poate fi amânată, având obligația de a motiva urgența în cuprinsul acestora”.

Motivarea care se regăsește în preambulul O.U.G. nr. 15/2012 nu reprezintă o justificare pertinentă care să determine Guvernul să adopte această ordonanță cu respectarea Constituției.

Pârâtul Guvernul României a formulat întâmpinare prin care a invocat excepția inadmisibilității în privința cererii de suspendare a executării O.U.G. nr. 15/2012, apreciind că dispozițiile privitoare la suspendarea executării au fost edictate exclusiv pentru actele administrative individuale, nu și pentru actele administrative cu caracter normativ. Referitor la celelalte capete de cerere, s-a invocat inadmisibilitatea pentru solicitarea de obligare a pârâților la emiterea unor acte administrative ori la a nu emite asemenea acte.

În privința capătului de cerere privind acordarea de despăgubiri pentru punerea în aplicare a prevederilor art. V din O.U.G. nr. 15/2012, susmenționata pârâtă a invocat lipsa calității sale procesual pasive.

La termenul dezbaterii în fond a cauzei, reclamanta a precizat că nu mai stăruie în sesizarea Curții Constituționale având în vedere faptul că aceasta s-a pronunțat deja prin Decizia nr. 558 din 24 mai 2012, stabilind că disp. art. V alin. (1) teza I din O.U.G. nr. 15/2012 sunt constituționale în măsura în care se aplică numai sumelor alocate prin H.G. nr. 255/2012 și neutilizate de către unitățile administrativ teritoriale care nu au avut cofinanțări de proiecte cu finanțare externă nerambursabilă până la data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 15/2012.

Soluția instanței de fond

Prin sentința nr. 480 din 22 octombrie 2012, Curtea de Apel Galați, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins excepția privind lipsa calității procesuale a pârâtelor și a admis în parte acțiunea formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Gropeni, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Ministerul Finanțelor Publice, și, în consecință, a suspendat prevederile art. V din O.U.G. nr. 15/2012 privind stabilirea unor măsuri financiare în domeniul asigurărilor sociale și al finanțelor publice; a anulat actele emise în vederea aplicării art. V din O.U.G. nr. 15/2012, respectiv adresa nr. 4958/2012 a M.F.P., precum și toate actele subsecvente acestora; a obligat pârâta M.F.P. să-i plătească reclamantei despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin punerea în aplicare a prevederilor art. V din O.U.G. nr. 15/2012, respectiv suma de 309.527 RON și a respins celelalte capetele de cerere, ca fiind rămase fără obiect.

Instanța de fond a apreciat că cererea de suspendare este, într-adevăr, inadmisibilă din perspectiva faptului că dispozițiilor art. 14 și 15 din Legea nr. 544/2004 invocate de reclamantă se aplică exclusiv actelor administrative cu caracter individual, ceea ce nu este cazul în speță.

A apreciat ca fiind inadmisibile și capetele de cerere privind obligarea pârâtelor la emiterea unor acte administrative pentru restabilirea situației anterioare intrării în vigoare a art. V din O.U.G. nr. 15/2012, respectiv la a nu mai emite acte administrative care să pună în aplicare prevederile O.U.G. nr. 15/2012, deoarece, astfel cum a susținut și pârâta Ministerul Finanțelor Publice o atare obligare echivalează cu ingerința puterii judecătorești în atribuțiile legislativului.

Pe fond, Curtea a reținut că în conformitate cu disp. art. V din O.U.G. nr. 15/2012, reclamanta, asemenea celorlalte U.A.T. din țară, a fost obligată să returneze la buget sumele nefolosite (sumele alocate prin H.G. nr. 255/2012, neutilizate de către unitățile administrativ teritoriale care nu au înregistrat arierate aferente unor cheltuieli curente și de capital și nu au avut în derulare cofinanțări de proiecte cu finanțare externă nerambursabilă până la data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 15/2012). Cuantumul sumelor de restituit s-au stabilit în urma unui control financiar de specialitate finalizat cu o notă de constatare.

Aceeași notă de constatare conține, însă, precizarea că „pentru suma de 307.081,06 RON, unitatea administrativ teritorială (recte, U.A.T. Comuna Gropeni) justifică arierate pentru cheltuieli curente și de capital înregistrate la data de 06 aprilie 2012 și cofinanțare la proiecte cu finanțare externă nerambursabilă, aflate în derulare la data de 08 mai 2012. În raport de concluziile respectivei constatări de specialitate, curtea apreciază că obligarea restituirii acesteia la Guvern, în baza O.U.G. nr. 15/2012, a fost o măsură abuzivă, reclamanta fiind drept urmare îndreptățită la realocarea sumei în discuție, sens în care va fi admisă acțiunea de față, în parte, urmând a dispune suspendarea prevederilor art. V din O.U.G. nr. 15/2012 în privința reclamantei din prezenta cauză, al anulării actelor emise în vederea aplicării art. V din O.U.G. nr. 15/2012 și al obligării pârâtei Ministerul Finanțelor Publice la despăgubiri legate de aplicarea art. V din O.U.G. nr. 15/2012 , respectiv la plata sumei de 309.527 RON.

Cât privește, însă, capătul de cerere privind obligarea Guvernului la a nu mai emite acte administrative care să pună în aplicare prevederile O.U.G. nr. 15/2012, curtea a constatat că o atare solicitare excede posibilităților legale instituite prin Legea nr. 554/2004, cât și dispozițiilor legale în vigoare privind atribuțiile Executivului.

Recursul

Împotriva sentinței pronunțate de instanța de fond a declarat recurs pârâtul Guvernul României, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

În susținerea recursului, recurentul-pârât a susținut că Legea nr. 554/2004 prevede posibilitatea solicitării suspendării doar a actelor administrative, categorie de acte din care, potrivit dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din lege, nu fac parte și ordonanțele de urgență adoptate de Guvernul României.

A arătat că unica autoritate de jurisdicție constituțională în România este Curtea Constituțională, iar Constituția și Legea nr. 47/1992 nu îi conferă nici măcar acesteia competența de a suspenda dispozițiilor ordonanțelor.

De altfel, acțiunile îndreptate împotriva ordonanțelor Guvernului sunt reglementate distinct, prin dispozițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004.

Drept urmare, a susținut că capătul de cerere privind suspendarea O.U.G. nr. 15/2012 este inadmisibil.

În drept, recursul a fost întemeiat pe dispozițiile art. 304

1

C. proc. civ.

Considerentele și soluția Înaltei Curți

Analizând sentința criticată, prin prisma motivelor de recurs, ținând cont de actele și lucrările dosarului, precum și de dispozițiile legale incidente, inclusiv ale art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte reține următoarele:

Potrivit dispozițiilor ar. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond.

Potrivit art. 15 alin (1) din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14, și prin cererea adresata instanței competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat.

Astfel cum rezultă în mod explicit din textele legal citate, măsura legală a suspendării vizează exclusiv actele administrative, în accepțiunea conferită acestei noțiuni de dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Din textul art. 108 din Constituția României rezultă că numai hotărârile emise în scopul de a „organiza executarea legilor” și ordonanțele emise de Guvern în temeiul unei legi speciale de abilitare, reprezintă acte administrative, în înțelesul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Ordonanțele de urgență nu intră în categoria actelor administrative, acestea fiind emise ca urmare a delegării legislative în favoarea Guvernului, reglementată de art. 115 din Constituție, adică fie printr-o lege specială de abilitare a Guvernului, emisă de Parlament în domenii care nu fac obiectul legilor organice - art. 115 alin. (1) din Constituție fie „în situații extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată” - art. 115 alin. (4) din Constituție.

Fiind prin natura lor acte cu caracter normativ, este limpede că și formele privind controlul acestora sunt unele specifice, Legea contenciosului administrativ stipulând in situația acestora procedura specială de contestare prevăzută la art. 9, acțiunea putând avea ca obiect potrivit alin. (5) al aceluiași articol numai „acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și, după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative.

Întreaga construcție a dispozițiilor Legii nr. 554/2004 ce tratează acțiunile împotriva ordonanțelor de guvern îndreptățește concluzia că ordonanțele de guvern nu pot fi desființate decât pe calea controlului de constituționalitate, nu, în mod direct, pe calea contenciosului administrativ în anulare.

Din această perspectivă este inadmisibilă și cererea de suspendare a executării unei ordonanțe de guvern, în condițiile art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Sub acest aspect, criticile recurentului-pârât sunt întemeiate.

În raport de toate cele mai sus arătate, constatând că motivele de recurs invocate în cauză sunt întemeiate, se va dispune, în temeiul dispozițiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ., admiterea recursului declarat de recurentul-pârât Guvernul României și modificarea în parte a sentinței recurate, în sensul respingerii cererii de suspendare a dispozițiilor art. V din O.U.G. nr. 15/2012, ca inadmisibilă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Guvernul României împotriva sentinței nr. 480 din 22 octombrie 2012 a Curții de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal.

Modifică în parte sentința recurată, în sensul că respinge cererea de suspendare a dispozițiilor art. V din O.U.G. nr. 15/2012, ca inadmisibilă.

Menține celelalte dispoziții ale sentinței recurate.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 20 mai 2014.