ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6988/2013

Decizia nr. 6988/2013

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanțele cauzei.

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Ploiești, secția a II-a civilă de contencios administrativ și fiscal, la data de 19 mai 2011 sub nr. x/42/2011 Consiliul Local al comunei A., Unitatea Administrativ-Teritoriala Comunal[ A. și Primarul comunei A. au formulat, în contradictoriu cu Curtea de Conturi și Camera de Conturi Prahova, contestație împotriva Încheierii nr. X din 9 mai 2011 emisă de Conturi a României - Camera de Conturi a județului Prahova, solicitând modificarea în totalitate a acesteia, în sensul anularii în parte a Deciziei și a Procesului-verbal de constatare din data de 6 decembrie 2010.

În motivarea acțiunii s-a arătat că, în urma controlului efectuat de inspectorii Curții de Conturi, prin intermediul Procesului-verbal de constatare din data de 6 decembrie 2010 și a Deciziei din 2010, au fost constatate abateri de la legalitate, constând în:

- plata sporurilor de dificultate în procent de 50% acordate în baza legilor fondului funciar;

- plata fără documente justificative a sumei de 51.970 RON pentru prestații ore macara dispuse suplimentar prin dispoziție de șantier, pentru care s-au calculat dobânzi de 8.575 RON;

- prejudiciul în suma de 21.198,31 RON, constatat ca urmare a neverificării ofertei financiare pentru obiectivul de investiții "Extindere patru săli de clasă, contabilitate, grupuri sanitare la Școală cu clasele I-VIII A.";

- prejudiciile în suma de: 14.180 RON - majorări întârziere la obiectivul de investiții "Construcție dispensar uman, sat B.", 34.435,59 RON materiale facturate și plătite nepuse în operă, 23.175 RON majorări întârziere, 7.013,43 RON lucrări neexecutate, dar decontate și 2.209 RON - majorări de întârziere.

Au apreciat reclamanții că au fost respectate dispozițiile Legii 263/2006, și că interpretarea corecta a voinței legiuitorului este în sensul ca s-a dorit ca plata să fie acordată pe durata desfășurării activității de către membrii comisiilor de aplicare a legilor fondului funciar, persoanele care urmează să primească indemnizația fiind desemnate anual și primind indemnizația pentru un an de activitate, dar, pe ansamblu, activitatea respectivă se întinde pe o durată mai mare de un an.

Referitor la plățile efectuate fără documente justificative reclamanții au menționat faptul că prejudiciul a fost recuperat integral.

La termenul din data de 16 iunie 2011 pârâta Curtea de Conturi a României a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea ca neîntemeiată a acțiunii, cu consecința menținerii Încheierii nr. X din 9 mai 2011 a Comisiei de soluționare a contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a României, precum și a măsurilor dispuse prin Decizia din 2010 a Camerei de Conturi a Județului Prahova.

Prin Încheierea din data de 15 septembrie 2011 Curtea a respins excepția necompetenței materiale a instanței, invocată de reclamanți, ca neîntemeiată.

Hotărârea instanței de fond

Prin Sentința nr. 88 din 15 martie 2012 a Curții de Apel Ploiești, secția a II-a civilă de contencios administrativ și fiscal, s-a admis acțiunea formulată de reclamanții Consiliul Local al Comunei A., Primarul Comunei A. și Unitatea Administrativ Teritorială Comunală A. în contradictoriu cu pârâtele Curtea de Conturi a României și Camera de Conturi Prahova, a fost anulată Încheierea nr. X din 9 mai 2011 dată de pârâtă și admisă contestația reclamantei împotriva măsurii dispuse la pct. B din Decizia din 2010 emisă de Curtea de Conturi Prahova; a fost anulată în parte Decizia și Procesul-verbal de constatare din 6 decembrie 2010, pct. B din decizie, pentru sumele de 40.408 RON - spor de dificultate, 10.861 RON - contribuții la bugetul consolidat al statului, 51.970 RON - contravaloare prestații ore macara cu dobânzile aferente de 8.575 RON, 21.198,31 RON prețuri pentru materiale la obiectivul de investiții "Extindere patru săli clasă, contabilitate, grupuri sanitare la Școala cu clasele I-VIII A." și 81.013,02 RON - sume datorate bugetelor pentru că au fost utilizate nelegal.

Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut referitor la prejudiciul în cuantum de 40.408 RON, reprezentând plăți nelegale pentru care au fost calculate contribuțiile angajatorului de 10.861 RON, reprezentând spor de dificultate acordat persoanelor implicate în aplicarea legilor fondului funciar, pentru care au fost calculate dobânzi în sumă de 4.401 RON, că măsurile dispuse de pârâtă sunt neîntemeiate, raportat la dispozițiile legale incidente.

Astfel, s-au reținut dispozițiile art. II alin. (1) din Legea nr. 263/2006 privind aprobarea O.U.G. nr. 209/2005 pentru modificarea și completarea unor acte normative din domeniul proprietății, sporul de dificultate fiind acordat în baza dispozițiilor nr. 1 și 2 din 5 ianuarie 2009 și nr. 392 și 393 din 2 iunie 2009, emise de Primarul comunei A. și dispozițiile art. III alin. (1) din Legea nr. 263/2006.

Având în vedere că această comisie și-a desfășurat activitatea în continuare, iar primarul a emis dispozițiile mai sus-menționate pentru primar, viceprimar, secretar și referentul în cadrul aparatului de specialitate, după cum se menționează în procesul-verbal de constatare, a apreciat judecătorul fondului, că în mod nelegal și neîntemeiat a reținut pârâta că nu se putea acorda sporul de dificultate.

Sub acest aspect s-a arătat în considerentele sentinței că legea civilă trebuie interpretată în sensul aplicării ei, iar nu în sensul neaplicării.

Așa fiind, o corectă interpretare și aplicare a reglementării cuprinsă în textul de lege menționat s-a apreciat a fi în sensul că acordarea sporului nu era limitată la perioada de un an de la data intrării în vigoare a Legii nr. 263/2006, din moment ce s-a stabilit ca anual conducătorul instituției să nominalizeze salariații care pot beneficia de acest spor, în condițiile legii, aplicabilitatea legilor fondului funciar făcându-se neîntrerupt, ca urmare a necesităților determinate de imposibilitatea finalizării acțiunilor de restituire a proprietăților, din motive obiective, unele ținând de acțiunile litigioase ivite pe parcurs sau de necesitatea modificării suprafețelor la care foștii proprietari erau îndreptățiți, ca urmare a măsurătorilor făcute cu ocazia punerii în posesie.

S-a mai reținut că reclamanții au făcut dovada, cu înscrisurile depuse la dosar, că membrii Comisiei de aplicare a Legii nr. 18/1991 din cadrul comunei A. au desfășurat continuu activitate în cadrul acestei comisii, astfel încât sunt îndreptățiți la acordarea sporului de dificultate de 50% din salariul de încadrare.

Pentru aceste motive s-a considerat întemeiată cererea reclamanților cu privire la prejudiciul în sumă de 40.408 RON, plăți pentru care au fost calculate contribuțiile angajatorului de 10.861 RON, respectiv au fost efectuate plăți nete de 27.968 RON, ca suplimente salariale și contribuții aferente de 12.440 RON, constând în sporul de dificultate acordat membrilor comisiei locale de fond funciar.

În ceea ce privește suma de 51.970 RON, plăți nelegale pentru prestații macara, pentru care au fost calculate, în baza prevederilor Legii nr. 273/2006, majorări de întârziere de 8.575 RON, plăți efectuate către executantul SC C. SRL, pentru lucrarea de investiții "Pod peste râul Teleajen, sat B., pe DC 83 comuna A., județul Prahova", Curtea a reținut că prejudiciul calculat de pârâtă a fost recuperat integral în mod operativ de la SC C. SRL, potrivit extrasului din 26 noiembrie 2011, astfel după cum a reieșit și din raportul de expertiză contabilă efectuat în cauză

Referitor la prejudiciul de 21.198,31 RON, plăți nelegale pentru lucrarea de investiții "Extindere patru săli de clasă, contabilitate, grupuri sanitare Școala cu clasele I-VIII A.", Curtea de Apel a reținut față de împrejurarea că societatea căreia i s-a decontat suplimentar în mod nelegal suma a restituit debitul, cererea reclamanților este întemeiată și sub acest aspect.

În ceea ce privește prejudiciul de 81.013,02 RON, reprezentând plăți nelegale, fără contraprestații, către executantul SC D. SRL, pentru care au fost calculate majorări de întârziere, în cadrul contractului de achiziție a lucrării de investiții "Construcție dispensar uman sat B., comuna A.", s-au avut în vedere concluziile raportului de expertiză efectuat în cauză din care a rezultat că acest prejudiciu a fost recuperat.

Apărarea pârâtei în sensul că se impune menținerea deciziei și a încheierii contestate, chiar dacă sumele constatate a fi fost plătite nelegal au fost recuperate, motivat de determinarea acestor sume ca urmare a verificării unui eșantion de operațiuni și nu a tuturor operațiunilor de felul celor cuprinse în eșantionul verificat de auditori, a fost înlăturată de către judecătorul fondului, întrucât pârâta nu a sesizat alte abateri de la legalitate și regularitate care să fie susceptibile de producerea și cuantificarea de prejudicii în sarcina entității verificate.

Recursul

Împotriva acestei sentințe a formulat recurs Curtea de Conturi a României pentru Camera de Conturi Prahova, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea cererii de recurs, a arătat în esență că instanța de fond a omis a constata că angajarea cheltuielilor și plățile reprezentând valoarea sporului de dificultate s-au făcut prin extinderea nelegală în timp a prevederilor Legii nr. 263/2006, sporul de dificultate putând fi acordat până la data de 28 decembrie 2007, data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 136/2006.

S-a solicitat admiterea recursului, modificarea în parte a sentinței atacate și menținerea măsurilor dispuse prin Decizia din 2010 a Camerei de Conturi.

Procedura în fața instanței de recurs

Reclamantul-intimat Consiliul Local al comunei A. a formulat întâmpinare și a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Considerentele și soluția instanței de recurs

Înalta Curte, examinând cu prioritate, în conformitate cu dispozițiile art. 137 C. proc. civ., excepția necompetenței materiale invocată din oficiu, constată că hotărârea recurată a fost pronunțată de o instanță necompetentă, astfel că în cauză sunt incidente dispozițiile art. 304 pct. 3 C. proc. civ., motiv pentru care va admite recursul, iar în temeiul dispozițiilor art. 312 alin. (6) C. proc. civ., va casa sentința atacată și va trimite cauza spre competentă soluționare la Tribunalul Prahova, secția a II-a civilă de contencios administrativ și fiscal.

În raport de actele depuse la dosarul cauzei, se reține că obiectul cererii de chemare în judecată îl constituie contestația formulată împotriva Încheierii nr. X din 9 mai 2011 a Curții de Conturi prin care s-a respins contestația formulată împotriva Procesului-verbal de constatare din data de 6 decembrie 2010 și a Deciziei din 2010 emisă de Camera de Conturi Prahova.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 cu modificările și completările ulterioare, noțiunea de act administrativ este definită ca fiind "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice".

În raport de obiectul cererii de chemare în judecată și de dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. c) menționate, se impune a stabili care este actul administrativ care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice, care este actul supus executării și care poate constitui obiectul unei cereri adresate instanței de contencios administrativ.

Potrivit dispozițiilor art. 204 și 210 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activității specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor de control rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea Plenului nr. 130/2010 publicată în M.Of. al României nr. 832/13.12.2010, Partea I, împotriva măsurilor dispuse prin decizia camerei de conturi județene se poate formula contestație în termen de 15 zile, care "suspendă obligația executării deciziei până la soluționarea ei de către Comisia de Soluționare a Contestațiilor. Executarea măsurilor devine obligatorie de la data comunicării încheierii formulate de Comisia de Soluționare a Contestațiilor, prin care se respinge integral sau parțial contestația".

În raport de dispozițiile legale menționate, se reține că actul administrativ care produce efecte juridice, fiind supus obligației executării este decizia structurii Curții de Conturi prin care se respinge integral sau parțial contestația, acesta fiind actul care îndeplinește cerințele de a fi apreciat ca având natura juridică a unui act administrativ, astfel cum acesta este definit în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

Este adevărat că regulamentul menționat cuprinde procedura de contestare a deciziilor structurilor județene ale Curții de Conturi, prevăzându-se la art. 227 că împotriva încheierii emise de comisia de soluționare a contestațiilor, conducătorul entității verificate poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă în condițiile Legii contenciosului administrativ.

Potrivit art. 228 din același regulament, "competența de soluționare a sesizării formulate de conducătorul entității verificate împotriva încheierii emise de comisia de soluționare a contestațiilor, aparține Secției de contencios administrativ și fiscal din cadrul curții de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entității verificate în condițiile Legii contenciosului administrativ".

Referindu-se la competența instanțelor de contencios administrativ, dispozițiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prevăd că: "Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora de până la 500.000 de RON se soluționează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice centrale, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora mai mari de 500.000 de RON se soluționează în fond de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel".

Dat fiind faptul că dispozițiile din regulament menționate fac trimitere la Legea contenciosului administrativ, se pune problema stabilirii competenței materiale de soluționare a cauzei, referitoare la actul administrativ care constituie obiectul cererii deduse judecății, acesta fiind emis de o structură județeană a Curții de Conturi, respectiv de o autoritate publică județeană.

Dispozițiile art. 228 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010, sunt contrare prevederilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care reprezintă dreptul comun în materia contenciosului administrativ, inclusiv în ceea ce privește competența instanțelor de contencios administrativ.

De la dreptul comun prevăzut de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, se poate deroga doar prin dispoziții speciale cuprinse într-o lege organică specială.

Regulamentul aprobat prin Hotărârea plenului Curții de conturi nr. 130/2010 nu intră în categoria legilor organice speciale, astfel că se va stabili competența materială în raport de dispozițiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

În concluzie, față de toate argumentele expuse, Înalta Curte, ținând seama de dispozițiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 2 C. proc. civ., stabilește că în cazul în care se respinge total sau parțial contestația împotriva deciziei structurii Curții de Conturi, revine competența materială de soluționare a cauzei tribunalului, secția contencios administrativ și fiscal, întrucât obiectul litigiului este un act administrativ emis de o structură județeană a Curții de Conturi, ca autoritate publică județeană.

În cazul în care, în procedura instituită de regulament pentru soluționarea contestației la decizie intervine desființarea/anularea deciziei emise de structura Curții de Conturi, printr-o încheiere emisă de comisia de soluționare a contestației, care se substituie astfel deciziei structurii județene, competența materială de soluționare a cauzei revine Curții de Apel Ploiești, secția contencios administrativ și fiscal, întrucât, în această situație, actul administrativ care produce efecte juridice și "dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice", fiind supus executării este această încheiere emisă de o comisie care funcționează în cadrul Curții de Conturi a României, autoritate publică centrală.

În altă ordine, chiar dacă soluțiile în ceea ce privește excepțiile de nelegalitate produc efecte juridice doar între părțile din litigiu, faptul că prin Decizia nr. 4522 din 4 octombrie 2011 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. x/32/2011, a fost respins recursul împotriva Sentinței civile nr. 112/2011 a Curții de Apel Bacău prin care s-a admis excepția de nelegalitate și s-a constatat nelegalitatea dispozițiilor pct. 228 și 229 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010, întărește argumentele expuse anterior cu privire la competența materială de soluționare a unor astfel cauze.

Cum în cauză, contestația împotriva Deciziei din 2010 emisă de Camera de Conturi Prahova a fost respinsă integral prin Încheierea nr. X din 9 mai 2011 emisă de Curtea de Conturi, Înalta Curte, ținând seama de considerentele expuse, reține că revenea competența de soluționare a cauzei Tribunalului Prahova, secția a II-a civilă de contencios administrativ și fiscal.

Prin urmare, în mod greșit instanța de fond a reținut că îi revine competența materială de soluționare a cauzei.

Potrivit art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, competența teritorială revine aceleiași instanțe.

În consecință, fiind incident motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 3 C. proc. civ., Înalta Curte, în raport de dispozițiile art. 312 alin. (1) teza I și alin. (6

1

), art. 313 C. proc. civ., coroborate cu cele ale art. 20 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, va admite recursul formulat, va casa sentința atacată și va trimite cauza spre competentă soluționare Tribunalului Prahova, secția a II-a civilă de contencios administrativ și fiscal.

Această soluție face de prisos analiza motivului de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Curtea de Conturi a României pentru Camera de Conturi Prahova împotriva Sentinței nr. 88 din 15 martie 2012 a Curții de Apel Ploiești, secția a II-a civilă de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și trimite cauza spre competentă soluționare Tribunalului Prahova, secția a II a civilă de contencios administrativ și fiscal.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 29 octombrie 2013.

Procesat de GGC - MI