ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, Decizia nr. 29/2017

Curtea de Apel Brașov - Secția de contencios administrativ și fiscal, prin Încheierea din 26 ianuarie 2017, pronunțată în Dosarul nr. 219/119/2016, a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la chestiunile de drept sus-menționate.

Prin acțiunea introdusă pe rolul Tribunalului Covasna - Secția civilă, reclamantul a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Județeană pentru Plăți și Inspecție Socială, anularea deciziilor nr. 51 din 21.07.2015 și nr. 62 din 14.08.2015 privind acordarea unor drepturi prevăzute de Decretul-lege nr. 118/1990.

În motivarea acțiunii, reclamantul a arătat, în esență, că cererea sa de acordare a drepturilor prevăzute de Decretul-lege nr. 118/1990 a fost respinsă, deși are calitatea de persoană îndreptățită, având în vedere că tatăl său a fost considerat, în perioada 1.01.1948-31.12.1954, dușmanul regimului, motiv pentru care a fost încadrat pe lista chiaburilor, stabilindu-i-se domiciliu obligatoriu în localitatea I. Reclamantul a mai arătat că din acest motiv întreaga familie a avut de suferit din cauza statutului de chiabur, deplasările membrilor familiei putându-se efectua în acea perioadă de timp numai cu aprobarea prealabilă a autorităților, li s-a restricționat dreptul de a vizita locuri publice, cum ar fi întrunirile locuitorilor satului, restaurante, precum și participarea în viața satului.

Prin întâmpinare, pârâta a solicitat respingerea contestației, învederând că nu există dovezi cu privire la persecuția domiciliului obligatoriu instituită asupra familiei reclamantului, iar din documentele depuse la dosar rezultă că numitul B., tatăl reclamantului, nu figurează pe lista chiaburilor.

Prin Sentința civilă nr. 648 din 24.06.2016, astfel cum a fost îndreptată prin Încheierea din data de 16 august 2016, Tribunalul Covasna - Secția civilă a admis acțiunea formulată de reclamant și, în consecință: a anulat deciziile nr. 51 din 21.07.2015 și nr. 62 din 14.08.2015 emise de pârâtă cu privire la reclamant, a stabilit că, începând cu data de 1 iulie 2015, acesta este beneficiar al drepturilor prevăzute de prevederile art. 4 alin. (2), art. 8 și art. 9 din Decretul-lege nr. 118/1990 pentru perioada 1.01.1948-31.12.1954, ca urmare a persecuțiilor politice constând în stabilirea domiciliului obligatoriu în comuna I., județul C., în acest interval de timp, constând în indemnizație lunară de 200 lei pentru fiecare an de domiciliu obligatoriu și în celelalte drepturi prevăzute de lege.

Pentru a pronunța această hotărâre, instanța de fond a reținut, în esență, că martorii audiați de instanță au confirmat faptul că reclamantul și întreaga familie au avut nu numai interdicția de a părăsi localitatea, ci și interdicția de a părăsi casa și curtea casei fără a avea încuviințarea autorităților, aspect ce se circumscrie măsurii domiciliului obligatoriu, fiind de esența acestei măsuri, iar ca urmare a persecuțiilor politice, constând în stabilirea domiciliului obligatoriu pentru părinții reclamantului, aceste măsuri au avut repercusiuni și asupra copiilor (reclamantul din cauză), care au fost supuși aceleiași restricții de a nu părăsi casa fără încuviințarea autorităților locale, nu li s-a permis să își schimbe domiciliul, temporar sau permanent, neavând posibilitatea de a se muta din sat, iar pentru executarea și menținerea efectivă a acestei măsuri au fost supuși unei supravegheri continue din partea autorităților, fiind periodic verificați la locuința ce reprezenta domiciliul acestora.

Instanța de fond a mai reținut că, în cauză, sunt incidente dispozițiile art. 1 din Decretul-lege nr. 118/1990, potrivit cărora una dintre modalitățile de persecuție politică (pentru care acest act normativ recunoaște anumite drepturi) este aceea a domiciliului obligatoriu într-o anumită localitate, această noțiune fiind definită de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin Decizia nr. 9 din 13 octombrie 2014 (publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 866 din 27 noiembrie 2014), în sensul că noțiunea de domiciliu obligatoriu se referă la situația în care a fost instituită măsura administrativă de stabilire a domiciliului obligatoriu, cu consecința îngrădirii dreptului de alegere liberă a domiciliului.

Instanța de fond a concluzionat în sensul că, pentru a beneficia de drepturile acordate de legiuitor potrivit Decretului- lege nr. 118/1990, art. 1 alin. (1) lit. d), este necesar ca reclamantul să dovedească împrejurarea că a fost supus, el sau soțul/soția ori părinții cu care locuia, măsurii administrative a domiciliului obligatoriu, condiție a cărei îndeplinire poate fi dovedită atât cu înscrisuri, cât și cu martori sau alte mijloace de probă, conform art. 10 din același act normativ. În acest sens, tribunalul a arătat că are în vedere că, sub aspect probatoriu, art. 10 alin. (1) din Decretul-lege nr. 118/1990 stipulează expres că dovedirea situațiilor prevăzute la art. 1 se face de către persoanele interesate cu acte oficiale eliberate de organele competente, iar în cazul în care nu este posibil, prin orice mijloc de probă prevăzut de lege, adică inclusiv prin declarații de martori, ipoteză ce se regăsește în cauză, rațiunea textului fiind tocmai aceea a de a da posibilitatea probării unor atare situații în condițiile în care, în cele mai multe cazuri, măsurile represive la care au fost supuși chiaburii nu erau reflectate în înscrisuri, în acte oficiale.

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a declarat recurs pârâta, criticând-o, în esență, sub aspectul greșitei aplicări a normelor de drept material, prin ignorarea aspectului că simplul fapt al catalogării unei persoane drept chiabur nu atrage, de la sine, concluzia că aceasta și familia sa au fost persecutați pe motive politice prin stabilirea domiciliului obligatoriu.

Decretul-lege nr. 118/1990:

Părțile nu și-au exprimat punctul de vedere cu privire la chestiunile de drept care fac obiectul sesizării.

Instanța de trimitere a apreciat că sunt îndeplinite cerințele prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, reținând următoarele: este învestită cu soluționarea cauzei în ultimă instanță; soluționarea cauzei depinde de lămurirea modului de interpretare a dispozițiilor legale ce constituie obiectul sesizării; chestiunea de drept este nouă și asupra ei Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat printr-o altă hotărâre; problema de drept nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare și nici a unei alte sesizări, în condițiile art. 519 din Codul de procedură civilă.

Referitor la condiția noutății, instanța de trimitere a făcut mai multe precizări.

Astfel, a arătat că întrebările ce fac obiectul sesizării sunt urmare a interpretării diferite pe care instanțele de contencios administrativ au dat-o Deciziei nr. 9 din 13 octombrie 2014 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, cu consecința apariției unor soluții divergente în ce privește:

Conform dispozițiilor art. 520 alin. (1) teza finală din Codul de procedură civilă, completul de judecată care a formulat sesizarea a arătat că, în cadrul Curții de Apel Brașov - Secția de contencios administrativ și fiscal, există două opinii jurisprudențiale:

Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin Decizia nr. 9 din 13 octombrie 2014, a admis sesizarea formulată de Curtea de Apel Brașov - Secția de contencios administrativ și fiscal și a stabilit că:

În interpretarea dispozițiilor art. 1 alin. (1) lit. d) din Decretul-lege nr. 118/1990 privind acordarea unor drepturi persoanelor persecutate din motive politice de dictatura instaurată cu începere de la 6 martie 1945, precum și celor deportate în străinătate ori constituite în prizonieri, republicat, cu modificările și completările ulterioare:

Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal s-a pronunțat, de asemenea, asupra aspectului referitor la sfera mijloacelor de probă admisibile în materia supusă dezbaterii, prin mai multe decizii de speță, dintre care menționăm deciziile nr. 1.368 din 9 aprilie 2002 și nr. 4.591 din 23 octombrie 2009.

Astfel, instanța supremă a reținut că "Din certificatul emis de Arhivele Naționale (...) rezultă că numitul A. (socrul reclamantei) a fost declarat chiabur. Împreună cu toată familia sa a fost alungat din locuința sa din comună, așa cum susțin martorii audiați nemijlocit de instanță, fiind nevoiți să locuiască în comuna C., județul H., în perioada aprilie 1951-august 1969. Astfel fiind, în mod corect, instanța fondului a apreciat ca fiind îndeplinite cerințele art. 1 lit. e) din Decretul-lege nr. 118/1990, mutarea în altă localitate decât cea de domiciliu fiind impusă de fapt de autoritățile acelor vremuri." (Decizia nr. 1.368 din 9 aprilie 2002).

La solicitarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, curțile de apel au comunicat hotărâri judecătorești și puncte de vedere referitoare la problemele de drept supuse dezlegării, din analiza cărora rezultă că există deja o jurisprudență bogată referitoare la aceste probleme de drept, majoritatea instanțelor care au judecat în această materie raportându-se - în pronunțarea soluțiilor sau în exprimarea opiniilor formulate - la Decizia nr. 9 din 13 octombrie 2014 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

Concluzia care se desprinde din analiza hotărârilor judecătorești și a opiniilor transmise de instanțele de judecată este că, referitor la chestiunile invocate la pct. 2 și 3 din sesizare, nu există divergențe, orientarea unanimă fiind în sensul admisibilității probei cu martori în dovedirea calității de persoană care a avut stabilit domiciliul obligatoriu, în lipsa înscrisurilor oficiale eliberate de organele competente.

În ce privește chestiunea invocată la pct. 1 din sesizare, jurisprudența și punctele de vedere conturează, însă, două orientări:

În jurisprudența Curții Constituționale și a instanțelor europene nu au fost identificate decizii relevante în privința chestiunilor de drept ce formează obiectul sesizării.

Prin Adresa nr. 568/C/859/III-5/2017 din 10 martie 2017, Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil nu s-a verificat și nu se verifică, în prezent, practica judiciară în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problemele de drept ce formează obiectul sesizării.

Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (7) din Codul de procedură civilă s-a apreciat că nu sunt îndeplinite, cumulativ, condițiile prevăzute de art. 519 din același cod, pentru declanșarea mecanismului privind pronunțarea unei hotărâri prealabile.

Examinând sesizarea, raportul întocmit de judecătorul- raportor și chestiunile de drept a căror dezlegare se solicită, constată următoarele:

Înainte de cercetarea în fond a problemelor de drept supuse dezbaterii, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept trebuie să analizeze dacă sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile.

Potrivit dispozițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă: "Dacă, în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată".

Din analiza textului legal citat rezultă cu evidență că legiuitorul a instituit, pentru declanșarea acestei proceduri, o serie de condiții de admisibilitate care se impun a fi întrunite în mod cumulativ. În doctrină, ca și în jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție deja cristalizată în această materie, aceste condiții au fost identificate și examinate ca fiind următoarele:

Instanța supremă constată că primele trei cerințe de admisibilitate sunt îndeplinite, întrucât instanța de trimitere este Curtea de Apel Brașov - Secția de contencios administrativ și fiscal, legal învestită cu soluționarea unui recurs formulat împotriva unei sentințe date în judecata unei cereri în materia contenciosului administrativ, cauza aflându-se în ultimă instanță.

Din analiza actelor aflate la dosar se constată însă că celelalte condiții nu sunt îndeplinite, după cum se va arăta în continuare.

Referitor la condiția ca problema de drept să nu fi făcut obiectul statuării Înaltei Curți de Casație și Justiție și să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare se poate constata că atât instanța de trimitere, cât și celelalte instanțe ce au transmis puncte de vedere consideră că răspunsul la prima întrebare rezultă din dezlegarea dată prin Decizia nr. 9 din 13 octombrie 2014 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unei probleme de drept.

Astfel, în considerentele acestei decizii, instanța supremă a arătat că "(...) simpla apartenență, oficială sau de facto, la categoria socială a chiaburilor nu presupune de plano acordarea drepturilor prevăzute de Decretul-lege nr. 118/1990, ci numai în măsura în care persoanele care solicită beneficiul măsurilor reparatorii fac dovada că se încadrează în ipotezele prevăzute de art. 1 alin. (1) lit. a)-e) din decretul-lege. În același sens este oportun a se menționa că nu a fost identificată în cuprinsul legislației ulterioare anului 1990 nicio dispoziție care să instituie măsuri cu caracter reparatoriu acordate, în mod automat, «chiaburilor», în înțelesul asociat acestei categorii sociale în timpul orânduirii instaurate în România după 6 martie 1945" și că "persoanele catalogate în perioada respectivă drept «chiabur» nu au beneficiat în mod automat de măsurile cu caracter reparatoriu pentru simplul fapt al apartenenței la această categorie socială, ci numai în măsura în care au îndeplinit condițiile impuse de reglementările aplicabile."

Prin aceeași decizie, instanța supremă a reținut, de asemenea, că:

Instanța supremă, în dezlegarea problemelor de drept cu care a fost învestită, a stabilit, totodată, că:

În sesizarea supusă analizei, instanța de trimitere solicită ca, tot în interpretarea prevederilor art. 1 alin. (1) lit. d) din Decretul-lege nr. 118/1990, să se indice dacă acestea "pot fi interpretate în sensul că din categoria persoanelor îndreptățite a beneficia de facilitățile și drepturile prevăzute de acest act normativ face parte și cel care nu a avut voie să părăsească locuința decât cu acordul expres al organelor de stat și doar în situații speciale, fiind nevoit să se prezinte la miliție pentru a fi verificat în virtutea stabilirii statutului de chiabur ce i-a fost atribuit."

Or, în condițiile în care instanța supremă a interpretat aceste prevederi printr-o decizie dată conform dispozițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, iar potrivit art. 521 alin. (3) din același cod "Dezlegarea dată chestiunilor de drept este obligatorie pentru instanța care a solicitat dezlegarea de la data pronunțării deciziei, iar pentru celelalte instanțe, de la data publicării deciziei în Monitorul Oficial al României, Partea I", nu se mai poate pronunța o altă decizie de interpretare a acelorași prevederi, chiar dacă, așa cum susține Curtea de Apel Brașov, în practica judiciară ar exista soluții divergente și după pronunțarea Deciziei nr. 9/2014 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor probleme de drept.

Dat fiind caracterul obligatoriu al dezlegărilor date prin această decizie, instanțele trebuie să aibă în vedere considerentele acesteia, mai ales când s-a precizat că "dispozițiile art. 1 alin. (1) lit. d) din Decretul-lege nr. 118/1990 se interpretează în sensul că drepturile reparatorii pot fi acordate numai persoanelor care se încadrează în ipoteza normei, respectiv fac dovada faptului că față de ele a fost dispusă măsura administrativă de stabilire a domiciliului obligatoriu. Astfel fiind, în condițiile în care textul de lege este lipsit de echivoc, în aplicarea principiului de drept «interpretatio cessant in claris», nu se impune o interpretare de natură a conduce la extinderea sferei beneficiarilor normei prin includerea categoriei persoanelor cărora le-a fost limitată, sub diverse forme, libertatea de circulație, categorie ce nu a fost avută în vedere de legiuitor."

Prin urmare, întrebarea de la primul punct al sesizării formulate de Curtea de Apel Brașov va fi respinsă, ca inadmisibilă, deoarece textul a cărui interpretare se solicită a făcut obiectul unei alte decizii date în dezlegarea unei probleme de drept.

În privința celorlalte două probleme, a căror dezlegare o solicită instanța de trimitere, referitoare la interpretarea prevederilor art. 10 alin. (1) din Decretul-lege nr. 118/1990, sesizarea va fi respinsă tot ca inadmisibilă, pentru considerentele ce vor fi prezentate în cele ce urmează.

Potrivit art. 10 alin. (1) din Decretul-lege nr. 118/1990, "Dovedirea situațiilor prevăzute la art. 1 se face, de către persoanele interesate, cu acte oficiale eliberate de organele competente, iar în cazul în care nu este posibil, prin orice mijloc de probă prevăzut de lege."

Deși textul legal este clar, instanța de trimitere nu a precizat care este problema legată de interpretarea acestui text, ci s-a limitat să invoce soluțiile din practica judiciară, soluții ce vizează aplicarea acestor prevederi.

Instanța supremă s-a pronunțat asupra rolului pe care mecanismul instituit de art. 519 din Codul de procedură civilă îl are, statuând că, pentru ca acesta,,să nu fie deturnat de la scopul firesc al unificării practicii judiciare și utilizat pentru tranșarea în concret a aspectelor litigioase aflate pe rolul instanței de trimitere, instanța supremă trebuie chemată să dea chestiunii de drept o rezolvare de principiu. Altfel spus, în sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție cu procedura pronunțării unei hotărâri prealabile trebuie să fie identificată o problemă de drept care necesită cu pregnanță a fi lămurită, care să prezinte o dificultate suficient de mare, în măsură să reclame intervenția instanței supreme în scopul rezolvării de principiu a chestiunii de drept și a înlăturării oricărei incertitudini care ar putea plana asupra securității raporturilor juridice deduse judecății." (Decizia nr. 24 din 29 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 820 din 4 noiembrie 2015)

Or, în condițiile în care textul art. 10 alin. (1) din Decretul- lege nr. 118/1990 prevede că dovada se face cu acte oficiale eliberate de organele competente, iar, în cazul în care nu este posibil, prin orice mijloc de probă prevăzut de lege, nu se poate stabili, așa cum solicită instanța de trimitere, ca în interpretarea acestui text să poată fi declarată admisibilă o probă care este, oricum, prevăzută de lege (proba cu martori).

Revine fiecărei instanțe învestite cu soluționarea unui litigiu, cum este și cel aflat pe rolul Curții de Apel Brașov, obligația să analizeze și să încuviințeze probele ce îi sunt solicitate, în raport cu prevederile art. 10 alin. (1) din Decretul- lege nr. 118/1990, și să le administreze conform Codului de procedură civilă.

Pentru că textul legal a cărui interpretare se solicită folosește noțiunea de "act oficial", iar, în caz de imposibilitate de prezentare, pe cea de "orice mijloc de probă", nu se poate considera că textul ar fi lipsit de claritate și ar putea conduce la interpretări diferite.

Chestiunile invocate de instanța de trimitere țin mai mult de aplicarea prevederilor Codului de procedură civilă decât de interpretarea textului din Decretul-lege nr. 118/1990.

Aspectele privind admisibilitatea, administrarea și aprecierea probei cu martori sunt unele ce vizează aplicarea Codului de procedură civilă (art. 249-265 și art. 309-326) și nu țin de modul în care ar putea fi interpretat art. 10 alin. (1) din Decretul-lege nr. 118/1990.

Practic, prin chestiunile invocate la pct. 2 și 3 din sesizare, instanța de trimitere dorește soluționarea litigiului cu care a fost învestită; or, așa cum s-a arătat mai sus și cum instanța supremă a reținut deja, în jurisprudența sa, scopul și rolul acestui mecanism al dezlegării unor chestiuni de drept este altul.

Pentru considerentele arătate, constatând că nu sunt îndeplinite cumulativ condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, în temeiul art. 521 alin. (1) din același cod,