Decizia nr. 4188/2020 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Obiectul cererii de chemare în judecată 1.1. Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 23 martie 2020, pe rolul Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul ministrul Afacerilor Interne - B., a solicitat ca, pe cale de ordonanță președințială, să se constate nelegalitatea parțială a Ordonanței militare nr. 2/2020 și obligarea pârâtului la: - modificarea art. 2 alin. (2) din Ordonanța militară nr. 1/2020, în sensul eliminării din formularea "Se pot oficia slujbe în lăcașurile de cult de către slujitorii bisericești/religioși, fără accesul publicului, slujbele putând fi transmise în mass-media sau online", a expresiei "de către slujitorii bisericești/religioși, fără accesul publicului, slujbele putând fi transmise în mass-media sau online"; - modificarea art. 2 alin. (3) din Ordonanța militară nr. 1/2020, în sensul eliminării din formularea "Se pot oficia acte liturgice/religioase cu caracter privat (botez, cununii, înmormântări) la care pot participa maximum 8 persoane, precum și împărtășirea credincioșilor bolnavi la spital sau la domiciliul acestora" a expresiei "la care pot participa maximum 8 persoane". A arătat reclamantul că aceste alineate au fost introduse prin art. 9 alin. (1) pct. 1 din Ordonanța militară nr. 2/2020 privind măsuri de prevenire a răspândirii Covid-19. 1.

Prin cererea precizatoare depusă la 30.03.2020, reclamantul a arătat că obiectul cauzei îl reprezintă acțiunea în anularea parțială a Ordonanței militare nr. 1/2020, modificată, în sensul anulării din cuprinsul art. 2 alin. (2) a normei prohibitive "de către slujitorii bisericești/religioși, fără accesul publicului, slujbele putând fi transmise în mass-media sau online", iar din cuprinsul art. 2 alin. (3) a normei limitative/restrictive "la care pot participa maximum 8 persoane". 1.

La data de 08.04.2020, Ministerul Afacerilor Interne a formulat cerere de intervenție accesorie în interesul pârâtului ministrul Afacerilor Interne - B.. 1.

Prin cererea precizatoare depusă la data de 09.04.2020, reclamantul a completat cererea introductivă de instanță, solicitând și suspendarea executării dispozițiilor legale contestate, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, iar în subsidiar, în temeiul art. 997 și urm. C. proc. civ. 1.

La data de 09.04.2020, C. a formulat cerere de intervenție accesorie în interesul pârâtului ministrul Afacerilor Interne - B.. 1.

Cererile de intervenție accesorie au fost admise, în principiu, pentru motivele cuprinse în încheierea de ședință din 09.04.2020, ce face parte integrantă din hotărârea instanței de fond. 2. Hotărârea instanței de fond Prin sentința civila nr. 25 din 9 aprilie 2020, Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele: (i) a respins, ca inadmisibil, capătul de cerere având ca obiect suspendare executare act administrativ. (ii) a respins, ca inadmisibilă, cererea formulată pe calea ordonanței președințiale; (iii) a respins, ca nefondată, cererea având ca obiect anulare act administrativ, formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul ministrul Afacerilor Interne - B. ți cu intervenienții ministrul Afacerilor Interne și C.. 3. Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 25 din 9 aprilie 2020, pronunțată de Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs reclamantul A., pârâtul ministrul Afacerilor Interne - B. și intervenientul Ministerul Afacerilor Interne. 3.1. Prin recursul întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., reclamantul A. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate în ceea ce privește soluția pronunțată asupra cererii de suspendare a efectelor art. 2 alin. (2) și (3) din Ordonanța militară nr. 1/2020 și, în rejudecare, admiterea cererii de suspendare. În susținerea recursului, reclamantul a criticat soluția de respingere, ca inadmisibilă, a cererii de suspendare întemeiată pe art. 15 din Legea nr. 554/2004, apreciind că instanța de fond a făcut o greșită aplicare în cauză a prevederilor art. 5 alin. (3) din același act normativ. De asemenea, reclamantul a contestat și respingerea, ca inadmisibilă, a cererii de suspendare formulată pe calea ordonanței președințiale, apreciind că i-a fost afectat dreptul de acces liber la justiție, reglementat de art. 21 din Constituție. Pe fond, reclamantul a susținut că în cauză sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 15 din Legea nr. 554/2004, pentru a fi admisă cererea de suspendare, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă. De asemenea, sunt îndeplinite și condițiile prevăzute de art. 997 și urm. C. proc. civ., din perspectiva aparenței dreptului și a urgenței măsurii. În esență, aceste critici au fost susținute prin argumentele expuse și în fața instanței de fond, cu privire la caracterul discriminatoriu al textelor de lege atacate și la necesitatea respectării libertății religioase. Criticile de nelegalitate au fost completate printr-un memoriu ulterior, în cuprinsul căreia reclamantul a reiterat și/sau detaliat motivele cererii de suspendare și a susținut că justifică în continuare interesul admiterii cererii, întrucât ne aflăm în perioada dintre Paște și Înălțarea Domnului, astfel încât neprezentarea la biserică anterior sărbătorilor pascale poate fi recuperată începând cu acest moment. 3.2. Prin recursul întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 4, 6 și 8 C. proc. civ., reclamantul A. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate, în ceea ce privește soluția pronunțată asupra cererii de anulare și, în rejudecare, admiterea cererii, astfel cum a fost formulată. În motivarea cererii de recurs, reclamantul a susținut că prima instanță a interpretat greșit dispozițiile legale incidente cauzei. Astfel, a apreciat că ordonanța militară contestată a fost dată cu încălcarea art. 23 din O.U.G. nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu și regimul stării de urgență, care dispun că ordonanțele militare se emit în limitele stabilite prin decretul de instituire a măsurilor excepționale. Cum prin Decretul nr. 195/2020 nu a fost restrâns dreptul la libertate religioasă, reclamantul apreciază că ordonanța militară încalcă art. 23 din O.U.G nr. 1/1999 și adaugă la decretul de instituire a stării de urgență. Argumentând cu privire la condițiile în care poate fi restrânsă libertatea de gândire, conștiință și religie, garantată de art. 29 din Constituție și de art. 9 din Convenția EDO, reclamantul a susținut, în esență, că limitarea dreptului de a participa la slujbe, prevăzută de ordonanța militară, nu este o măsură necesară ori proporțională, nici chiar în pandemie, și nici legală, atât timp cât nu a fost prevăzută în decretele prezidențiale. A mai susținut reclamantul că Ordonanța militară nr. 1/2020, astfel cum a fost modificată, a fost emisă cu exces de putere. Constituția prevede, conform art. 29 alin. (5) și art. 73 alin. (3) lit. s), autonomia cultelor religioase și reglementarea regimului general al cultelor prin lege organică. Prin urmare, în domeniul libertății religioase, nu se pot introduce reglementări prin acte normative cu forță inferioară ordonanței de urgență. Recurentul a apreciat că prevederile ordonanței militare sunt discriminatorii și încalcă principiul proporționalității, întrucât excluderea unei categorii de credincioși de la slujbe (publicul) și acceptarea altora (preoții și ierarhii) creează premisele unei discriminări. În acest sens, considerentele instanței de fond, care a făcut distincții între rolul laicului și cel al clerului în Biserică sunt neîntemeiate, neavând relevanță teologică. Totodată, limitarea la 8 a numărului de persoane participante la anumite servicii religioase nu se bazează pe un studiu științific serios, care să demonstreze că prezența a 8 persoane asigură garanția nerăspândirii virusului, iar discriminarea se manifestă și în această privință, în privința alegerii persoanelor care să participe la aceste evenimente. Recurentul-reclamant a contestat argumentele instanței de fond referitoare la inexistența unei împiedicări a credincioșilor să își manifeste public credința religioasă și, totodată, a exemplificat și situația din alte state ortodoxe, care nu au luat măsuri de restrângere a libertății religioase sau au revenit asupra acestora, întrucât aceste măsuri nu sunt rezonabile și nu au acoperire în realitate, fiind disproporționate cu gravitatea situației. A concluzionat reclamantul că aprecierea că slujbele religioase nu sunt absolut necesare pe perioada pandemiei reprezintă o încălcare a principiului constituțional al neutralității statului față de culte, a Legii nr. 489/2006 și a art. 9 din Convenția EDO. De asemenea, recurentul-reclamant a susținut că prevederile ordonanței militare încalcă prevederile Legii nr. 489/2006 și prin aceea că, acceptând propunerile C. și inserându-le în conținutul actului administrativ, intervenientul Ministerul Afacerilor Interne a favorizat o asociație secularistă împotriva cultelor religioase. În fine, sub un ultim aspect, reclamantul a apreciat că soluția instanței de fond este nelegală întrucât aceasta a considerat că Ordonanța militară nr. 2/2020 nu face obiectul cercetării judecătorești. Or, interdicția participării la slujbe a fost reglementată prin prevederile acestei ordonanțe militare. 3.3. Prin recursul întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., pârâtul ministrul Afacerilor Interne - B. a criticat soluția pronunțată de instanța de fond cu privire la excepția lipsei calității sale procesuale pasive, solicitând trimiterea cauzei spre rejudecare. În esență, pârâtul a susținut că emitentul actului administrativ contestat este autoritatea publică, respectiv Ministerul Afacerilor Interne, iar nu ministrul, care este un demnitar care asigură conducerea și reprezentarea autorității, sens în care a invocat prevederile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, ale O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ și cele ale O.U.G. nr. 1/1999. Prin urmare, a apreciat că revenea Ministerului Afacerilor Interne calitatea de pârât în cauză. 3.4. Prin recursul întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., intervenientul accesoriu Ministerul Afacerilor Interne a criticat considerentele instanței de fond cu privire la soluția pronunțată asupra cererii de intervenție accesorie, solicitând menținerea soluției, cu înlocuirea considerentelor apreciate a fi nelegale. În esență, recurentul-intervenient a susținut că prima instanță a admis cererea de intervenție cu o altă motivare decât cea expusă de intervenient, ceea ce a influențat și soluția pronunțată asupra excepției lipsei calității procesuale pasive a pârâtului în interesul căruia se formulase cererea. 4. Apărările formulate în cauză 4.1. Prin întâmpinările înregistrate la dosarul cauzei la data de 11.05.2020, recurentul-pârât ministrul Afacerilor Interne - B. și recurentul-intervenient Ministerul Afacerilor Interne au invocat excepția lipsei de interes și excepția lipsei de obiect față de recursul declarat de reclamant cu privire la soluția pronunțată asupra cererii de suspendare, iar în subsidiar, au solicitat respingerea recursului ca nefondat. Prin întâmpinările înregistrate la dosarul cauzei la data de 14.05.2020, față de memoriul prin care reclamantul a completat motivele de recurs, recurentul-pârât și recurentul-intervenient au invocat excepția nulității recursului pentru nemotivare și excepția tardivității completării motivelor de recurs. Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 04.09.2020, față de recursul declarat de reclamant cu privire la soluția pronunțată asupra cererii în anulare, recurentul-intervenient Ministerul Afacerilor Interne a invocat excepția nulității recursului pentru nesemnare, excepția tardivității depunerii cererii de recurs, excepția lipsei de interes și excepția lipsei de obiect, iar în subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. 4.2. Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 19.05.2020, recurentul-reclamant A. a solicitat respingerea, ca nefondate, a recursurilor declarate de pârâtul ministrul Afacerilor Interne - B. și de intervenientul Ministerul Afacerilor Interne. 4.3. La dosarul cauzei au fost depuse, atât de către recurentul-reclamant, cât și de recurentul-pârât și recurentul-intervenient, răspunsuri la întâmpinare. 5. Alte aspecte procesuale relevante Excepțiile invocate de recurentul-pârât și de recurentul-intervenient, vizând nulitatea recursurilor declarate de reclamant, din perspectiva nerespectării termenului de declarare a căii de atac, a nemotivării și a nesemnării, au fost respinse prin încheierea din 9 septembrie 2020, care face parte integrantă din prezenta decizie. La același termen de judecată, Înalta Curte a invocat, din oficiu, excepția lipsei de interes în susținerea recursurilor declarate de pârâtul ministrul Afacerilor Interne - B. și de intervenientul Ministerul Afacerilor Interne. II. Soluția instanței de recurs Examinând, potrivit art. 248 alin. (1) din C. proc. civ., excepția lipsei de interes în susținerea recursurilor declarate de reclamantul A., de pârâtul ministrul Afacerilor Interne - B. și de intervenientul Ministerul Afacerilor Interne, Înalta Curte constată că excepția este întemeiată în raport de toate recursurile, pentru următoarele considerentele: Potrivit art. 32 alin. (1) lit. d), coroborat cu art. 33 din C. proc. civ., orice demers judiciar ("orice cerere") poate fi inițiat și întreținut numai prin justificarea unui interes legitim încălcat, dispoziții aplicabile și în cazul căilor de atac. Interesul reprezintă folosul practic, material sau moral, pe care îl urmărește cel ce învestește o instanță de judecată cu o cerere (acțiune sau cale de atac), acesta trebuind să fie determinat, legitim, personal, născut și actual. Prin urmare, interesul reprezintă o condiție generală ce trebuie îndeplinită în cadrul oricărui proces civil, pe tot parcursul soluționării unei cauze, atât în faza procesuală a fondului, cât și în căile de atac. Înalta Curte va avea în vedere și prevederile art. 29 din C. proc. civ., potrivit cărora acțiunea civilă este reprezentată de ansamblul mijloacelor procesuale prin care se asigură protecția judiciară a drepturilor și intereselor civile legal ocrotite, ceea ce, în materia contenciosului administrativ, presupune dovedirea existenței actuale a unui drept sau interes legitim încălcat printr-un act administrativ emis de o autoritate publică sau prin refuzul emiterii unui astfel de act. Întrucât cauza de față are drept obiect suspendarea aplicării, precum și anularea dispozițiilor art. 2 alin. (2) și (3) din Ordonanța militară nr. 1/2020, astfel cum a fost modificată, emisă de Ministerul Afacerilor Interne, prevederi care au reglementat, în perioada stării de urgență declarate pe teritoriul României, modalitatea de oficiere a slujbelor religioase și a actelor liturgice/religioase, la stabilirea interesului procesual în susținerea recursului se au în vedere și evenimentele legislative care afectează existența/activitatea actului administrativ normativ, ulterior pronunțării hotărârii atacate, din perspectiva efectelor pe care actul administrativ a cărui suspendare și anulare se solicită le mai produce sau nu la momentul soluționării căii de atac. Înalta Curte reține că, la momentul analizării cererilor de recurs, efectele ordonanței militare a cărei anulare parțială s-a solicitat au încetat, măsurile prevăzute de acest act fiind înlocuite cu cele din Decretul nr. 240/2020 privind prelungirea stării de urgență pe teritoriul României, publicat în Monitorul Oficial nr. 311 din 14 aprilie 2020 (precum și de ordonanțele militare care i-au succedat) și ulterior, prin ajungerea la termen a măsurilor dispuse și înlocuirea lor cu cele din starea de alertă, conform dispozițiilor Legii nr. 55/2020, publicată în Monitorul Oficial nr. 396/15.05.2020. În acest context, Înalta Curte constată, în raport de cererea de suspendare a dispozițiilor contestate, întemeiată în principal pe dispozițiile art. 15 din Legea nr. 554/2004, iar în subsidiar, pe dispozițiile art. 997 și urm. C. proc. civ., că interesul recurentului-reclamant era acela de a temporiza aplicarea măsurilor dispuse prin intermediul ordonanței militare, în privința modalității de desfășurare a serviciului religios. Având în vedere că aceste măsuri nu se mai aplică în prezent, Înalta Curte constată că reclamantul nu mai justifică niciun folos practic pe care l-ar putea obține din susținerea căii de atac a recursului, întrucât dispozițiile contestate din actul administrativ normativ atacat nu se mai aplică și nu mai produc efectul pretins prejudiciabil invocat de către reclamant, constând în restrângerea libertății religioase. În ceea ce privește recursul declarat împotriva soluției pronunțate cu privire la cererea de anulare a prevederilor contestate, Înalta Curte are în vedere, pe de-o parte, faptul că măsurile a căror anulare s-a solicitat au avut caracter temporar, nefiind menținute după ieșirea din starea de urgență și intrarea în starea de alertă. Pe de altă parte, reclamantul a susținut interesul promovării acțiunii strict prin raportare la necesitatea participării la serviciul religios oficiat cu ocazia Sărbătorilor Pascale, iar în recurs a extins această justificare și la perioada ulterioară, până la sărbătoarea religioasă a Înălțării Domnului. Având în vedere că, la data judecării recursului, a fost depășit momentul temporal al Sărbătorilor Pascale, inclusiv cel al Înălțării, iar recurentul nu a justificat interesul în continuarea demersului de verificare a legalității unui act administrativ normativ ale cărui efecte au încetat în totalitate, Înalta Curte constată că aceste împrejurări fundamentează concluzia că interesul procesual al susținerii recursului nu mai subzistă. Este adevărat că nulitatea unui act administrativ cu caracter normativ poate fi cercetată de instanța judecătorească chiar și după abrogarea acestuia sau ajungerea la termen, dar numai dacă reclamantul justifică interesul anulării lui prin raportare la anumite efecte personale, individuale, produse de actul administrativ, ipoteză neregăsită în speță. Dispozițiile art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 permit atacarea unui act administrativ cu caracter normativ printr-o acțiune în anulare, întemeiată pe dispozițiile art. 1 și art. 8 din Legea nr. 554/2004, dar, ca în cazul oricărei cereri în justiție, persoana care se consideră vătămată prin acest act trebuie să justifice interesul procesual al acțiunii, respectiv folosul practic urmărit prin înlăturarea, totală sau parțială, a prevederilor contestate. Interesul procesual capătă un caracter specific în acțiunile vizând anularea unui act administrativ normativ, întrucât, nefiind adresate uneia sau mai multor persoane determinate, posibilele efecte prejudiciabile ale actului administrativ normativ nu decurg direct din emiterea sa, ci din actele administrative eliberate individual sau din măsurile individuale impuse reclamantului în temeiul acestui act. În speță, recurentul-reclamant a invocat încălcarea propriei libertăți de gandire, conștiință și religie, susținând, în esență, că afectarea drepturilor și libertăților sale fundamentale s-a produs prin simpla adoptare a măsurilor pe care le consideră restrictive, fără indicarea unor consecințe efective, concrete, pe care acesta le-ar fi suportat. Aceste argumente pot constitui fundamentul cererii de chemare în judecată, întrucât, la data promovării acțiunii, măsurile pretins restrictive erau încă în vigoare, reclamantul având interesul de a le temporiza efectul, prin admiterea cererii de suspendare, pentru a preîntâmpina posibilele efecte prejudiciabile pe care le-ar putea suporta, precum și de a le înlătura din ordinea de drept, prin admiterea cererii de anulare. Însă la data soluționării recursului, aceste măsuri nu mai produc efecte, astfel încât, pentru ca instanța de control judiciar să poată continua să verifice legalitatea actului, este necesar ca recurentul să indice consecințele efectiv produse asupra persoanei sau patrimoniului său de actul administrativ cu caracter normativ. Concluzionând, Înalta Curte constată că recurentul-reclamant nu mai justifică un interes actual în susținerea recursului declarat împotriva soluției pronunțate asupra cererii de anulare a actului administrativ. În ceea ce privește recursurile declarate de pârâtul ministrul Afacerilor Interne - B. și de intervenientul Ministerul Afacerilor Interne, Înalta Curte reține că acestea sunt corelate, prin ambele recursuri fiind aduse critici vizând considerentele primei instanțe cu privire la admiterea cererii de intervenție accesorie, cu consecința greșitei respingeri a excepției lipsei calității procesuale pasive a pârâtului. Mai exact, atât pârâtul, cât și intervenientul au susținut că în cauză are calitate procesuală pasivă autoritatea publică Ministerul Afacerilor Interne, iar nu semnatarul actului atacat, ministrul Afacerilor Interne, care are doar calitatea de conducător al autorității. Deși susținerile din aceste recursuri reprezintă critici strict procedurale, care aparent ar putea justifica un anumit interes pentru soluționare, se observă că acestea au ca finalitate combaterea argumentelor recurentului-reclamant și se referă tot la efectele actului administrativ normativ, care în prezent nu mai are nicio aplicabilitate practică. Așadar, utilitatea eventuală și pur teoretică a acestor recursuri nu poate justifica interesul soluționării căilor de atac, în condițiile în care lipsește utilitatea practică a acestor demersuri. Pentru considerentele expuse, având în vedere că nu mai este îndeplinită condiția de exercitare a căii de atac referitoare la justificarea unui interes, în sensul art. 32 alin. (1) lit. d) din C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va admite excepția lipsei de interes în susținerea recursurilor și va respinge recursurile declarate de reclamantul A., de pârâtul ministrul Afacerilor Interne - B. și de intervenientul Ministerul Afacerilor Interne, ca lipsite de interes. PENTRU ACESTE MOTIVE,