ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1976/2022

Cadrul procesual Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 13.04.2020, sub nr. x/2020, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministrul Afacerilor Interne -B., a solicitat: - anularea parțială a art. 2 din Ordonanța militară nr. 1/2020 (astfel cum a fost modificată prin Ordonanța militară nr. 2/2020, ambele emise de pârât), astfel: - termenul "religioase" conținut în art. 2 alin. (1), conform căruia:,,(1) Se suspendă toate activitățile culturale, științifice, artistice, religioase, sportive, de divertisment sau jocuri de noroc, de tratament balnear și de îngrijire personală, realizate în spații închise"; - sintagma "fără accesul publicului" din cuprinsul alin. (2) (introdus prin actul normativ modificator), potrivit căruia:,,(2) Se pot oficia slujbe în lăcașurile de cult de către slujitorii bisericești/religioși, fără accesul publicului, slujbele putând fi transmise în mass-media sau online"; - expresia "maximum opt persoane" din alin. (3) (introdus prin actul normativ modificator), după care: "(3) Se pot oficia acte liturgice/religioase cu caracter privat (botez, cununii, înmormântări), la care pot participa maximum 8 persoane, precum și împărtășirea credincioșilor bolnavi la spital sau la domiciliul acestora", - suspendarea aplicării art. 2 din ordonanță până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 250 din 16 aprilie 2020 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal au fost respinse cererea de intervenție accesorie formulată de Ministerul Afacerilor Interne, excepția netimbrării și excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministrul Afacerilor Interne - B., ca rămase fără obiect. Au fost respinse excepția lipsei de interes al reclamantului, excepția prematurității și excepția inadmisibilității acțiunii în anulare, ca neîntemeiate. A fost admisă excepția inadmisibilității cererii de suspendare a executării actului administrativ și, pe cale de consecință, a fost respinsă această cerere ca inadmisibilă. A fost respinsă acțiunea în anulare formulată și precizată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne - prin Ministrul B., ca neîntemeiată.

Cererea de recurs Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs reclamantul, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate și admiterea acțiunii astfel cum a fost formulată și modificată. În motivarea recursului, a arătat că au fost încălcate dreptul la un proces echitabil și art. 6 paragraful 1 la CEDO, față de neanalizarea cererii formulate de reclamant prin care s-a invocat excepția nulității întâmpinării, excepție ce nu a fost pusă în discuția părților. Pe de altă parte, a arătat recurentul că hotărârea este pronunțată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, fiind doar rezultatul unei grave erori materiale și de interpretare a probelor și a textelor de lege invocate. A susținut recurentul că hotărârea a fost pronunțată cu încălcarea normelor procedurale de soluționare și comunicare a cererii prin care s-a invocat excepția nulității întâmpinării. Astfel, au fost încălcate dispozițiile Legii nr. 76/2012, art. 5 și 9 din C. proc. civ. și principiul contradictorialității, fiind încălcat dreptul la un proces echitabil și art. 6 paragraful 1 la CEDO. A menționat recurentul că instanța de fond în mod eronat și-a conturat motivarea pe aspectul aprecierii unei așa zise puteri discreționare proprii a emitentului actului atacat, putere care este inexistentă potrivit Constituției, dar și Decretului prezidențial nr. 195/2020 și care să justifice lipsirea de esență în concret practic a serviciului public religios, plasând natura ordonanțelor militare deasupra autorității limitelor decretului prezidențial și implicit cu încălcarea dreptului constituțional la libertatea de religie, cu atât mai mult cu cât doar prin lege se pot restrânge drepturi (în cauză legea neprevăzând aceste îngrădiri). Dreptul invocat nu poate fi restrâns sub nicio formă, cu atât mai mult cu cât, neavând corespondent în decretul prezidențial față de dreptul juridic protejat de lege, temeiul pe care se justifică ordonanța este excesiv, nefăcând parte din drepturile restrânse la art. 2 din decret, îngrădirea prevăzută doar în ordonanța militară fiind contrară art. 23 din O.U.G. nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu și regimul stării de urgență, depășind nelegal limitele decretului prezidențial, fiind în același timp nesocotite dispozițiile art. 77 teza I, respectiv art. 78 din Legea nr. 24/2000. În mod nelegal, instanța de fond a conferit art. 4 din O.U.G. nr. 1/1999 atributul puterii de restrângere a drepturilor pe care legiuitorul a conferit-o doar legii. Jurisprudența Curții Constituționale statuează că restrângerea unui drept sau a unei libertăți prevăzute de legea fundamentală în timpul stării de urgență nu s-ar putea dispune decât prin lege a parlamentului, nu și prin ordonanțe de urgență. A mai susținut recurentul că nu a solicitat o anulare totală a restricțiilor, astfel cum a înțeles în mod eronat instanța de fond, ci o permitere de a avea acces în mod practic și efectiv la serviciul public religios care se poate realiza temporar și limitat prin permiterea accesului populației sănătoase să participe la ritualurile specifice cel puțin o oră, cu respectarea tuturor regulilor și măsurilor de protecție. Instanța de fond ar fi trebuit să supună analizei cu prioritate dreptul încălcat și garantat de Constituție pentru a restabili ordinea socială și excluderea de la serviciul public religios privind în mod practic și concret astfel cum este analizat și în jurisprudența CEDO invocată, fiind evidentă starea de pericol creată atât pentru existența libertății de conștiință religioasă, dar și pericolul pierderii rânduielilor creștine, implicit a esenței sărbătorilor religioase, cu impact puternic asupra identității creștinilor practicanți. Contrar analizei discriminatorii realizate de instanța de fond, a apreciat recurentul, nu poate prevala urgența instituită prin ordinele militare emise cu exces de putere și menținerea efectelor unui act aparent nelegal atât timp cât se încalcă drepturi cetățenești ocrotite atât de legislația europeană, cât și de legislația internă și care nu fac obiectul drepturilor restrânse prin decretul prezidențial. În realitate, situația cazurilor de COVID-19 în comparație cu situația altor state vecine nu este atât de gravă încât să fie impuse aceste restricții drastice. A mai arătat recurentul că instanța de fond a încercat prin diverse exemple din jurisprudența CEDO să ofere motivării sentinței criticate expuneri aparent pertinente, dar în realitate acestea nu au legătură cu speța de față. A solicitat să se facă aplicarea art. 9 din Convenția Europeană și să se dea întâietate expunerilor sale ca răspuns al apelurilor publice amintite în finalul cererii de recurs, întrucât importanța admiterii acțiunii este un aspect de interes general.

Apărările intimatului Intimatul-pârât a formulat întâmpinare prin care a invocat excepțiile lipsei de interes și lipsei de obiect a cererii recurentului-reclamant, solicitând în subsidiar respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței instanței de fond ca fiind temeinică și legală.

Alte aspecte procesuale Prin cererea precizatoare depusă la dosar, recurentul a arătat că înțelege să facă o rectificare în sensul că recursul formulat în prezenta cauză se întemeiază doar pe art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., și nu pe art. 488 alin. (5) și (8) din C. proc. civ., cum greșit s-a menționat în cererea de recurs. II. Soluția instanței de recurs Examinând cu prioritate, în raport de prevederile art. 248 alin. (1) din C. proc. civ., excepțiile lipsei de interes și lipsei de obiect invocate de intimatul-pârât, Înalta Curte constată că acestea sunt neîntemeiate și urmează să le respingă, având în vedere că, potrivit dispozițiilor art. 18 alin. (3) și ale art. 19 din Legea nr. 554/2014, persoana vătămată are posibilitatea să solicite, prin acțiunea în anularea actului administrativ sau prin acțiune separată, despăgubiri constând în daune materiale și morale, provocate de autoritatea publică, justificând astfel sub aspectul interesului promovarea prezentei acțiuni. Împrejurarea ca actul contestat și-a produs deja efectele juridice nu atrage rămânerea fără obiect a acțiunii, dat fiind că scopul acesteia îl constituie constatarea retroactivă a nulitații actului si, pe cale de consecință, lipsirea de temei juridic a efectelor produse între timp, fiind, astfel, deschisă posibilitatea pretinderii de despăgubiri pentru eventualele vătămări ale unor drepturi sau interese legitime ale reclamantului. Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport cu motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este nefondat. 2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante. Cu titlu preliminar, Înalta Curte constată că recurentul-reclamant a depus o precizare la dosarul cauzei, în sensul că recursul formulat în prezenta cauză se întemeiază doar pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., motiv pentru care nu vor fi analizate susținerile subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ. În ceea ce privește susținerile subsumate motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că acestea sunt nefondate. Recurentul a invocat în esență faptul că instanța de fond a apreciat în mod greșit temeiul în baza căruia s-a emis actul normativ contestat, acesta nefiind o lege și astfel nefiind aptă să instituie îngrădirea unor drepturi prevăzute de Constituție, cu atât mai mult cu cât în mod eronat s-a apreciat că au fost respectate normele de tehnică legislativă. Astfel, a menționat recurentul că instanța de fond în mod eronat și-a conturat motivarea pe aspectul aprecierii unei așa zise puteri discreționare proprii a emitentului actului atacat, putere care este inexistentă potrivit Constituției, dar și Decretului prezidențial nr. 195/2020 și care să justifice lipsirea de esență în concret practic a serviciului public religios, plasând natura ordonanțelor militare deasupra autorității limitelor decretului prezidențial și implicit cu încălcarea dreptului constituțional la libertatea de religie, cu atât mai mult cu cât doar prin lege se pot restrânge drepturi (în cauză legea neprevăzând aceste îngrădiri). În opinia recurentului, dreptul invocat nu poate fi restrâns sub nicio formă, cu atât mai mult cu cât, neavând corespondent în decretul prezidențial față de dreptul juridic protejat de lege, temeiul pe care se justifică ordonanța este excesiv, nefăcând parte din drepturile restrânse la art. 2 din decret, îngrădirea prevăzută doar în ordonanța militară fiind contrară art. 23 din O.U.G. nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu și regimul stării de urgență, depășind nelegal limitele decretului prezidențial, fiind în același timp nesocotite dispozițiile art. 77 teza I, respectiv art. 78 din Legea nr. 24/2000. Înalta Curte reține că susținerile recurentului sunt neîntemeiate. Puterea discreționară a autorității pârâte Ministerul Afacerilor Interne este recunoscută de legiuitor prin dispozițiile O.U.G. nr. 1/1999, respectiv art. 20 lit. n), art. 20 1 , art. 23 pct. 2 lit. a) și art. 27, astfel cum a remarcat și instanța de fond, și desemnează o anumită marjă de libertate în decizie și acțiune, posibilitatea de a alege între mai multe atitudini posibile. În ceea ce privește susținerile recurentului privind pretinsa încălcare a dreptului constituțional la libertatea de religie, instanța de control judiciar reține că prin Decretul nr. 195/2020 sunt enumerate o serie de drepturi și libertăți care pot fi restrânse pe perioada stării de urgență, respectiv libera circulație (lit. a), libertatea întrunirilor (lit. e). Contrar susținerilor recurentului, decretul de instituire a stării de urgență nu prevede restrângerea libertăților prevăzute la art. 29 din Constituție (Libertatea conștiinței: (1) Libertatea gândirii și a opiniilor, precum și libertatea credințelor religioase nu pot fi îngrădite sub nici o formă. Nimeni nu poate fi constrâns să adopte o opinie ori să adere la o credință religioasă, contrare convingerilor sale. (2) Libertatea conștiinței este garantată; ea trebuie să se manifeste în spirit de toleranță și de respect reciproc.) Totodată, art. 9 din Convenție (având corespondent art. 29 din Constituție) statuează în primul rând libertatea de a avea convingeri și credințe (convingeri personale, politice, filosofice și religioase), libertate ce este absolută. Libertatea religioasă implică, în mod logic, pe aceea de a-și manifesta religia. În dimensiunea sa exterioară libertatea religioasă este una relativă, tocmai necesitatea protejării pluralismului și a promovării spiritului de toleranță impunând statelor obligația de a reglementa modalitățile permise de exprimare a convingerii religioase. Ordonanța militară contestată a vizat măsuri de primă urgență care privesc aglomerările de persoane și circulația transfrontalieră a unor bunuri. Din cuprinsul fiecărui articol al reglementării rezultă cert că scopul acesteia a fost de a evita în primul rând aglomerările de persoane pentru a combate răspândirea coronavirusului SARS-CoV-2. Evaluarea a fost strict tehnică și matematică, legiuitorul enumerând și reglementând toate activitățile ce implică întrunirea mai multor persoane și care, în opinia sa, ar fi generat un risc pentru răspândirea coronavirusului (toate activitățile culturale, științifice, artistice, religioase, sportive, de divertisment sau jocuri de noroc, de tratament balnear și de îngrijire personală, realizate în spații închise). Intenția declarată și reglementată a fost practic de a restrânge întrunirile, în sens larg, fără a face vreo distincție cu privire la tipul acestora, prezentând importanță tipul spațiului și eventual numărul persoanelor. Așadar, nu există o reglementare care să restrângă dreptul persoanei de a avea și de a-și exprima credința religioasă. Restrângerea vizează doar dreptul la întrunire, întrucât caracterul religios al acesteia este nerelevant. Motivația restrângerii nu are vreo legătură cu faptul că întrunirea ar avea caracter religios (indiferent de religie), nu urmărește să atingă direct sau indirect convingerea intimă a persoanei și nici nu reprezintă o reacție a statului la concepții și fapte în legătură cu religia, ci este legată exclusiv de potențialul pericol care ar fi fost generat de aglomerarea de persoane. Măsurile contestate se circumscriu sferei drepturilor care pot fi restrânse de autoritățile competente pe perioada de urgență, potrivit art. 2 lit. a) și lit. e) din Decretul nr. 195/2020, printre care libera circulație și libertatea întrunirilor. Măsurile nu afectează în mod direct dreptul fundamental privind libertatea conștiinței, așa cum este reglementat în art. 29 din Constituția României și de art. 9 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, ci reprezintă o restrângere, justificată obiectiv, a exercițiului libertății de circulație și a libertății întrunirilor. Potrivit art. 53 din Constituție: - Restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți prevede că (1) Exercițiul unor drepturi sau al unor libertăți poate fi restrâns numai prin lege și numai dacă se impune, după caz, pentru: apărarea securității naționale, a ordinii, a sănătății ori a moralei publice, a drepturilor și a libertăților cetățenilor; desfășurarea instrucției penale; prevenirea consecințelor unei calamități naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav. (2) Restrângerea poate fi dispusă numai dacă este necesară într-o societate democratică. Măsura trebuie să fie proporțională cu situația care a determinat-o, să fie aplicată în mod nediscriminatoriu și fără a aduce atingere existenței dreptului sau a libertății. Condițiile pentru restrângerea exercițiului unor drepturi și libertăți prevăzute în Constituția României sunt aceleași avute în vedere și de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului atunci când verifică încălcarea unor articole din Convenție, dar și prevăzute expres de art. 9 alin. (2). Măsura a avut o reglementare legală, un caracter temporar și a fost instituită pentru protecția sănătății publice și chiar a dreptului la viață. Sub acest din urmă aspect și al proporționalității este de reținut în primul rând contextul intern și internațional în care aceasta a fost dispusă. Astfel, a fost declarată "Pandemia" de către Organizația Mondială a Sănătății, la data de 11.03.2020, iar, aspect de notorietate, majoritatea statelor din Uniunea Europeană au dispus măsuri similare. În ceea ce privește caracter proporțional al măsurii, Înalta Curte reține faptul că aceasta nu vizează libertatea de a avea convingeri și credințe religioase, libertate de altfel absolută. Or, aceasta a vizat și a lezat doar dimensiunea exterioară a libertății religioase care nu beneficiază de o protecție absolută atât prin prisma Constituției, cât și prin cea CEDO. Distincția dintre cele două dimensiuni internă și externă este clar relevată de art. 9 din Convenție, iar manifestarea externă poate fi supusă unor limitări în funcție de circumstanțele concrete. În acest context, este cert că protecția prioritară și inviolabilă este acordată dimensiunii interne, iar nu celei exterioare a credinței. Or, declararea pandemiei, apariția unui virus nou ce declanșa afecțiuni pentru care nu exista tratament specific, contagiozitatea ridicată, măsurile similare dispuse de statele care împărtășesc valori comune, toate acestea constituie motive suficiente pentru instituirea unor măsuri care restrâng libertatea de întrunire în multiple domenii pentru evitarea aglomerărilor umane, lezând astfel indirect și manifestarea exterioară a credințelor religioase. Cu privire la susținerile recurentului privind faptul că dreptul invocat nu poate fi restrâns sub nicio formă cu atât mai mult cu cât nu există corespondent în decretul prezidențial, astfel că temeiul pe care se justifică ordonanța este excesiv, nefăcând parte din drepturile restrânse la art. 2 din decret, Înalta Curte constată că sunt neîntemeiate. Cum s-a arătat anterior, deși măsurile introduse prin actele administrative în discuție nu urmăresc limitarea exercițiului dreptului la libertatea religioasă, aduc, indirect, o atingere sumară și acestui drept, în dimensiunea sa externă, întrucât acest drept se suprapune peste exercițiul dreptului la libera circulație și la libertatea întrunirilor. Cu toate acestea, nu se poate reține că limitarea nu ar fi permisă de actul normativ cu forță superioară, și anume Decretul nr. 195/2020. Drepturile și libertățile fundamentale ale persoanei se împletesc, în nenumărate cazuri, exercitarea unui anumit drept presupunând și exercitarea implicită a unui alt drept fundamental. Spre exemplu, manifestarea publică a convingerii religioase concretizată în participarea la slujbele religioase presupune, indubitabil, exercitarea dreptului la liberă circulație și exercitarea dreptului la libertatea întrunirilor. Plecând de la această premisă, este de la sine înțeles că limitarea temporară a exercițiului unor asemenea drepturi va atinge, într-o măsură mai mare sau mai mică, și exercițiul unor altor drepturi fundamentale, deși măsura adoptată nu urmărește în sine restrângerea drepturilor adiacente celor vizate expres. A mai susținut recurentul că, în mod nelegal, instanța de fond a conferit art. 4 din O.U.G. nr. 1/1999 atributul puterii de restrângere a drepturilor pe care legiuitorul a conferit-o doar legii. A invocat faptul că jurisprudența Curții Constituționale statuează că restrângerea unui drept sau a unei libertăți prevăzute de legea fundamentală în timpul stării de urgență nu s-ar putea dispune decât prin lege a parlamentului, nu și prin ordonanțe de urgență. Cu privire la jurisprudența CCR invocată, Înalta Curte reține că este adevărat că prin decizia CCR nr. 152/13.05.2020 s-a statuat că regimul juridic al stării de asediu și al stării de urgență, în actualul cadru constituțional nu poate fi reglementat decât printr-o lege, ca act formal al Parlamentului, adoptată cu respectarea dispozițiilor art. 73 alin. (3) lit. g) din Constituție, în regim de lege organică. Însă, în continuare, la pct. 117 al deciziei amintite, CCR a statuat următoarele: "Cu toate acestea, Curtea constată că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/1999 a fost adoptată și a intrat în vigoare anterior modificării Constituției României din anul 2003. Dispozițiile art. 115 alin. (6) au fost introduse prin Legea de revizuire a Constituției României nr. 429/2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 758 din 29 octombrie 2003. Anterior, temeiul constituțional al adoptării ordonanțelor de urgență, art. 114 alin. (4) din Constituția României din 1991, prevedea că "În cazuri excepționale, Guvernul poate adopta ordonanțe de urgență. Acestea intră în vigoare numai după depunerea lor spre aprobare la Parlament. Dacă Parlamentul nu se află în sesiune, el se convoacă în mod obligatoriu". Prin urmare, la data adoptării actului normativ criticat, norma constituțională nu limita prerogativa legislativă a Guvernului de neafectare a regimului instituțiilor fundamentale ale statului sau a drepturilor și libertăților prevăzute de Constituție, astfel că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/1999 a fost adoptată cu respectarea cadrului constituțional în vigoare la acea dată. Având în vedere că normele constituționale incidente [art. 114 alin. (4) din Constituția României din 1991, respectiv art. 115 alin. (6) din Constituția în vigoare] au consacrat/consacră competența autorității executive de a legifera, competența reprezentând un aspect formal, de procedură, care vizează constituționalitatea extrinsecă a actului adoptat, și ținând seama de faptul că, inclusiv în procedura de adoptare a actelor normative cu putere de lege, normele de procedură sunt de imediată aplicare, fără însă a putea retroactiva, astfel că valabilitatea actului este guvernată de normele în vigoare la data adoptării lui, Curtea reține că nu poate extinde sfera de incidență temporală a dispozițiilor art. 115 alin. (6) din Constituția în vigoare asupra Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 1/1999, care din perspectiva principiului succesiunii normelor în timp este un act normativ anterior acestei norme constituționale." Înalta Curte apreciază că sunt neîntemeiate și susținerile privind pretinsa ingerință a statului în rânduiala religioasă a lăcașelor de cult, arătând recurentul că serviciul public religios este garantat de art. 29 alin. (3) și (5) din Constituție și de art. 9 alin. (1) din Legea nr. 489/2006 și ocrotit de dispozițiile tratatelor internaționale ratificate care prevăd drepturi a căror limitare nu este permisă, aceste dispoziții prevalând față de dreptul intern. În plus față de argumentele prezentate anterior, instanța de control judiciar reține și faptul că, după cum reiese din dispozițiile art. 15 par. 2 CEDO, libertatea de religie nu este enumerată printre drepturile în privința cărora nu sunt admise nici un fel de derogări (nici chiar în caz de stare de urgență), nefiind încadrată nici în categoria drepturilor a căror limitare este permisă numai în situații de urgență. Libertatea de religie este un drept relativ prin natura sa, astfel că nici nu trebuia menționat în mod expres în cuprinsul Decretelor de instituire a stării de urgență. Cu privire la susținerile referitoare la invocarea unor spețe CEDO care nu ar avea corespondență, în opinia recurentului, în cauza de față, instanța de control judiciar reține că sunt neîntemeiate, instanța de fond făcând referire la aceste spețe pentru a evidenția, în esență, ideea că libertatea de a avea convingeri sau credințe este absolută, în timp ce libertatea de le manifesta într-un spațiu public este relativă. În concluzie, instanța de control judiciar apreciază că nu este fondat motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., iar instanța de fond a realizat o corectă aplicare și interpretare a dispozițiilor legale incidente cauzei. 2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de A. împotriva sentinței civile nr. 250 din 16 aprilie 2020 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. PENTRU ACESTE MOTIVE,