Decizia nr. 1318/2016 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Obiectul cererii deduse judecății; Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamanta A., a solicitat, în contradictoriu cu pârâții B. și C., anularea Adresei din 1 februarie 2014 raportat la anii 2010-2013, prin care pârâtul i-a comunicat refuzul/avizul negativ la solicitările susmenționate, cu privire la avizarea si acordarea despăgubirilor si dobânzilor aferente anilor 2010-2013, cu consecința obligării pârâtei: - la plata a sumei de 208.191,55 lei, reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care nu le-a putut recolta în calitate de proprietari pentru suprafața de pădure de 107,50 ha, situată în zona de conservare totală a D. Apuseni în zona/tipul funcțional T1 și T2, terenuri forestiere administrate în totalitate de E. Margău cu titlu de compensații/despăgubiri datorită funcțiilor de protecție stabilite de amenajamentele silvice care au determinat restricții în recoltarea de masă lemnoasă, aferente anilor 2010-2013; - la plata dobânzilor calculate asupra debitului principal în cuantum de 208.191,55 lei, începând cel puțin cu data de 11 februarie 2014 - dată la care creanța a devenit exigibilă, respectiv data la care B. prin C. a refuzat nejustificat, cu exces de putere, să dispună plata compensațiilor cuvenite.

Hotărârea primei instanțe; Curtea de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 263 din 20 iunie 2014, a respins excepția lipsei calității procesuale pasive, invocată de pârât, ca neîntemeiată, și a calificat excepția prematurității, invocată de pârât, ca fiind o apărare de fond. Totodată, a admis excepția inadmisibilității petitului cererii de chemare în judecată privind anularea Adresei din 11 februarie 2014, invocată din oficiu, respingând acest capăt de cerere formulat de reclamantă în contradictoriu cu pârâții B. și C., ca inadmisibil. De asemenea, a admis, în parte, acțiunea formulată de reclamantă și, în consecință, a obligat pârâții să-i plătească acesteia suma de 208.191,55 lei și dobânda legală aferentă acestui debit, începând de la data de 11 februarie 2014 și până la achitarea integrală a debitului. Prin aceeași sentință, a obligat pârâții să plătească reclamantei suma de 2800 lei, cu titlu de cheltuieli de judecată, constând în onorariu de avocat și taxa judiciară de timbru, și a respins pretențiile acesteia referitoare la cheltuielile de judecată constând în contravaloare combustibil.

Calea de atac exercitată; Împotriva acestei sentințe a declarat recurs B., încadrând criticile formulate în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În motivarea căii de atac, recurentul a apreciat că în mod greșit a fost respinsă excepția lipsei calității sale procesuale, cu ignorarea prevederilor legale incidente. Contrar celor reținute de prima instanță, recurentul a arătat că nu a susținut că nu ar avea calitate de autoritate publică centrală sau de ordonator principal de credite, ci faptul că nu ar avea aceste calități în ceea ce privește acordarea compensațiilor în temeiul art. 97 alin. (1) lit. b) C., calități de care beneficiază C., conform atribuțiilor ce i-au fost conferite de către H.G. nr. 428/2013. Recurentul a precizat că prin O.U.G. nr. 96/2012 au fost restrânse atribuțiile ministerului prin înființarea departamentului în favoarea căruia au fost instituite respectivele competențe. Astfel, prin H.G. nr. 428/2013 privind organizarea și funcționarea C., precum și pentru modificarea și completarea H.G. nr 48/2013, se indică în mod expres calitatea de autoritate publică centrală în domeniul pădurilor cât și cea de ordonator principal de credite în acest domeniu a departamentului, care are personalitate juridică proprie. Așadar, silvicultura este doar a ramură în domeniul pădurilor aflat sub autoritatea departamentului, fiind evidentă identitatea între sintagma folosită de C. de autoritate publică centrală care răspunde de silvicultură și sintagma folosită de H.G. nr. 428/2013 de autoritate publică centrală în domeniile ape, păduri și piscicultură. Prin urmare, se justifică competența exclusivă a Departamentului în acordarea eventualelor compensații întemeiate pe prevederile art. 97 alin. (1) lit. b) C., cât și lipsa calității procesuale pasive pe același considerent a ministerului. Recurentul a criticat hotărârea primei instanțe și în privința soluției de respingere a excepției prematurității acțiunii, având în vedere că reclamanta nu a înțeles să parcurgă toate etapele premergătoare obținerii compensațiilor și nu a făcut dovada realizării cerințelor impuse de legiuitor, respectiv a condițiilor cerute de art. 97 și următoarele C. și de H.G. nr. 861/2009. În concluzie, recurentul-pârât a solicitat admiterea recursului așa cum a fost formulat.

Apărarea intimatei - pârâte; Prin întâmpinare, intimatul-pârât C. a solicitat admiterea recursului așa cum a fost formulat. A susținut că adresa contestată de reclamant, prin care i s-a comunicat acestuia imposibilitatea acordării compensațiilor solicitate ca urmare a faptului că nu a fost elaborată metodologia de calcul a acestora, nu poate fi apreciată ca reprezentând un refuz nejustificat de soluționare a cererii, din perspectiva prevederilor Legii nr. 46/2008, H.G. nr. 861/2009, Ordinul ministrului nr. 625 din 22507/2006 și Deciziei C (2012) nr. 5166 final din 19 iulie 2012 a Comisiei Europene. Astfel, nu se poate vorbi de o culpă a instituției publice și nici de ilegalitate, în măsura în care au fost demarate procedurile în vederea aprobării normelor metodologice necesare, fiind redactată integral hotărârea de guvern ce le vizează, ce se află în fază de proiect supus spre aprobare. De asemenea, reclamantul nu a făcut dovada îndeplinirii tuturor cerințelor prevăzute de actele normative incidente în cauză pentru acordarea despăgubirilor și nu a probat pretențiile în mod temeinic. În ceea ce privește excepția lipsei calității procesuale pasive a B., a invocat prevederile art. 1 alin. (1) și (2) din O.U.G nr. 428/2013, potrivit cărora funcționează în cadrul B., având personalitate juridică și îndeplinind funcția de autoritate publică centrală în domeniile ape, păduri și piscicultură, fiind finanțat prin bugetul ministerului.

Procedura de examinare a recursului în completul de filtru; Raportul întocmit potrivit dispozițiilor art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ. a fost analizat în completul de filtru și comunicat părților în baza Încheierii de ședință din data de 16 decembrie 2016, potrivit art. 493 alin. (4) C. proc. civ. Totodată, completul de filtru a apreciat incidența în cauză a prevederilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ., pronunțând în acest sens încheierea de admitere în principiu din data de 28 ianuarie 2016. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului; Examinând sentința atacată prin prisma criticilor recurentei și apărărilor formulate de intimat, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat pentru considerentele ce se vor arăta în continuare. 1. Argumentele de fapt și de drept relevante; Intimata-reclamantă a supus controlului de legalitate exercitat de instanța de contencios administrativ refuzul nejustificat al autorităților publice intimate privind avizarea și acordarea despăgubirilor și dobânzilor aferente anilor 2010-2013 comunicat prin Adresa din 1 februarie 2014. 1.1. Referitor la motivul de recurs privind greșita soluționare a excepției lipsei calității sale procesuale pasive, instanța de control judiciar apreciază că nu poate fi primit. Calitatea procesuală pasivă presupune existența unei identități între pârât și cel obligat în același raport juridic. Art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 privind C. prevede că sumele pentru acordarea de compensații reprezintă contravaloarea produselor pe care proprietarul nu le recoltează, datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamentele silvice, se alocă de către stat anual, prin bugetul autorității publice centrale care răspunde de silvicultură. Potrivit art. 1 alin. (2) din H.G. nr. 428/2013 privind organizarea și funcționarea C., precum și pentru modificarea și completarea H.G. nr. 48/2013 privind organizarea și funcționarea B. și pentru modificarea unor acte normative în domeniul mediului și schimbărilor climatice, în vigoare la data formulării acțiunii, C. se finanțează de la bugetul de stat, prin bugetul B. Totodată, acest act normativ a fost abrogat, la data de 23 ianuarie 2015, prin H.G. nr. 38/2015 care, la art. 3, prevede că F., recurentul din prezenta cauză, se substituie în toate drepturile și obligațiile decurgând din toate actele normative, contractele, convențiile, înțelegerile, protocoalele, memorandumurile și acordurile, precum și în toate litigiile în care fostul B. și C. sunt părți. Menținerea în cauză a ministerului, impunându-se și din perspectiva dispozițiilor art. 6 din H.G. nr. 38/2015. Rezultă astfel că nu doar departamentul are calitate procesuală pasivă în cauză, acesta neavând buget propriu pentru sumele privind compensațiile și, implicit, calitatea de ordonator principal de credite, așa încât se justifică chemarea în judecată a ambelor autorități, ministerul, fiind implicat în raportul juridic generat de problema sumelor pentru acordarea compensațiilor, are calitate procesuală pasivă în cauză. 1.1.1. Instanța de control constată că și soluția în ceea ce privește excepția inadmisibilității capătului de cerere privind anularea Adresei din 11 februarie 2014 este corectă, motiv pentru care o va menține. 1.2. În ceea ce privește motivul de recurs referitor la greșita soluționare a excepției prematurității, pe care instanța de fond a calificat-o ca fiind o apărare de fond, Înalta Curte reține că acesta este fondat. Instanța de control judiciar reține că prin Decizia nr. 36 din 23 noiembrie 2015, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a stabilit că, pentru acordarea compensațiilor prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 privind C. silvic, republicată, și de art. 4 lit. s) pct. 4 din O.G. nr. 14/2010 privind măsuri financiare pentru reglementarea ajutoarelor de stat acordate producătorilor agricoli, începând cu anul 2010, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 74/2010, cu modificările și completările ulterioare, după data de 1 ianuarie 2010, trebuie să existe decizia favorabilă a Comisiei Europene privind ajutorul de stat și să fie adoptate normele metodologice ulterioare, în condițiile art. 5 din O.G. nr. 14/2010. Prin Adresa din 11 februarie 2014, C. a comunicat reclamantei faptul că proiectul de hotărâre pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare și control a ajutorului de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice, necesară acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanță comunitară Natura 2000, se află în circuit de avizare externă. Se observă astfel că absența normelor metodologice a fost motivul refuzului de plată a compensațiilor, prin adresa contestată s-a comunicat reclamantei imposibilitatea acordării compensațiilor solicitate ca urmare a faptului că nu a fost elaborată metodologia de calcul a acestora. Așa cum s-a reținut în considerentele Deciziei Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 36/2015, hotărâre prealabilă pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, pronunțată în condițiile art. 521 C. proc. civ., plata compensațiilor este condiționată de adoptarea normelor metodologice, contrar celor reținute de către prima instanță. Instanța de control judiciar reține, în concordanță cu considerentele acestei decizii, că măsurile de compensare, sub forma ajutorului de stat, stabilite prin dispozițiile art. 97 alin. (1) lit. b) C., au ca obiectiv acoperirea costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanță comunitară Natura 2000. Prin H.G. nr. 861/2009 au fost aprobate Normele metodologice de acordare, utilizare și control al sumelor anuale destinate gestionării durabile a fondului forestier proprietate privată a persoanelor fizice și juridice și a celor proprietate publică și privată a unităților administrativ-teritoriale. Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a comunicat Comisiei Europene, în anul 2007, măsurile de sprijin existente în domeniul agriculturii, dezvoltării rurale, precum și cele aplicabile în sectorul forestier, prevăzute în H.G. nr. 1071/2006 privind aprobarea Normelor metodologice pentru acordarea, utilizarea și controlul sumelor destinate proprietarilor de păduri pentru gestionarea durabilă a acestora (care a fost abrogată prin H.G. nr. 861/2009). Până la data de 31 decembrie 2009, nu s-a pus problema conformării măsurilor de ajutor de stat aflate în discuție cu legislația europeană, în acest sens fiind prevederile anexei nr. V pct. 3 „Agricultura” lit. (b) din Tratatul privind aderarea Bulgariei și României la Uniunea Europeană, ratificat prin Legea nr. 157/2005, potrivit cărora ajutoarele acordate înainte de data aderării sunt calificate ca „ajutoare existente”, în înțelesul art. 3 - 168 alin. (1) din Tratatul de instituire a unei Constituții pentru Europa, „până la sfârșitul celui de-al treilea an de la data aderării”. Acest aspect a fost recunoscut atât în practica administrativă a instituțiilor publice cu competențe în domeniu, cât și în jurisprudența instanțelor de contencios administrativ. Prin urmare, Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 861/2009 se înscriu în cadrul de reglementare al „ajutoarelor de stat existente” până la sfârșitul anului 2009. Așadar, acordarea tuturor formelor de sprijin prevăzute de legislația națională se poate face, începând cu data de 1 ianuarie 2010, în baza alocațiilor bugetare, după parcurgerea procedurii de notificare a schemelor de ajutor de stat, conform Liniilor directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol și forestier 2007-2013 (publicate în Jurnalul Oficial al Comunității Europene nr. 319 din 27 decembrie 2006), și adoptarea cadrului normativ intern pentru punerea în aplicare a acestora. Conform prevederilor art. 176 din Liniile directoare, „Comisia va declara compatibile cu articolul 87 alin. (1) (3) lit. c) din Tratat ajutoarele de stat destinate împăduririi terenurilor agricole sau neagricole, instituirii de sisteme agroforestiere pe terenurile agricole, plăților Natura 2000 (…), dacă îndeplinesc condițiile enunțate la art. 43-49 din Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 și nu depășesc intensitatea maximă prevăzută la articolele menționate.” În speță, pentru perioada de referință analizată (2010-2013), sunt relevante dispozițiile art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 117/2006 privind procedurile naționale în domeniul ajutorului de stat, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 137/2007, potrivit cărora „ajutorul de stat nou, supus obligației de notificare, nu poate fi acordat decât după autorizarea acestuia de către Comisia Europeană sau după ce acesta este considerat a fi fost autorizat.” Totodată, art. 6 alin. (2) din H.G. nr. 861/2009 stabilește în mod explicit faptul că „toate formele de sprijin prevăzute în Legea nr. 46/2008, cu modificările și completările ulterioare, vor fi continuate după data de 1 ianuarie 2010 numai după primirea deciziei favorabile a Comisiei Europene privind ajutoarele de stat.” O.G. nr. 14/2010 a stabilit cadrul juridic privind condițiile generale pentru acordarea ajutoarelor de stat în agricultură, în conformitate cu Liniile directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol și forestier 2007-2013. În concret, prin art. 4 lit. s) pct. 4 din acest act normativ se conferă Guvernului competența de a acorda forme de ajutor de stat pentru activitățile de dezvoltare rurală, respectiv pentru plățile Natura 2000. De asemenea, prin art. 5 din O.G. nr. 14/2010 se menționează faptul că „normele metodologice privind modul de acordare a ajutoarelor de stat prevăzute la art. 4 se aprobă prin hotărâri ale Guvernului, cu respectarea prevederilor comunitare și naționale în domeniul ajutorului de stat, și reglementează scopul, obiectivul, durata, cuantumul ajutorului exprimat ca procent din cheltuiala eligibilă și valoare în lei, fluxurile financiare pentru acordarea ajutoarelor de stat, criteriile de eligibilitate, procedurile de implementare, supraveghere și control.” Prin urmare, normele metodologice ce urmează a fi adoptate de către legiuitorul delegat au un rol determinant în individualizarea dreptului la compensații al beneficiarului, în condițiile în care au ca obiect de reglementare atât modul de calcul, cât și criteriile de eligibilitate, procedurile de supraveghere și control. În temeiul acestor dispoziții legale, a fost elaborat proiectul de hotărâre a Guvernului privind Normele metodologice de acordare, utilizare și control al ajutorului de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanță comunitară Natura 2000, și a fost concepută schema de ajutor de stat pentru acordarea acestor compensații. Reprezentanța Permanentă a României pe lângă Uniunea Europeană a notificat Comisiei Europene schema de ajutor de stat, în conformitate cu prevederile art. 108 alin. (3) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene. Prin Decizia nr. C (2012) nr. 5166 final din data de 19 iulie 2012, Comisia Europeană a avizat favorabil schema de ajutor de stat prezentată în proiectul de hotărâre a Guvernului anterior arătat, apreciind că ajutoarele prevăzute în cadrul acesteia sunt compatibile cu piața internă. Prin pct. 5 al deciziei, se arată că „temeiul juridic al schemei este proiectul de hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice pentru acordarea de ajutoare de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice și a costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor.” La pct. 6 din aceeași decizie, se precizează cuantumul ajutorului compensatoriu, elementele formulei de calcul, cu referire la datele extrase din lucrarea „Statistica activităților din silvicultură în 2010”, iar la pct. 7 din decizie se menționează că ajutorul se aplică suprafețelor forestiere cu funcție de protecție de tip T1 sau T2 situate în întregime în zona Natura 2000. Semnificative pe aspectul analizat sunt prevederile pct. 11 din decizia Comisiei Europene în care se precizează faptul că „schema, care va expira la data de 31 decembrie 2013, nu va intra în vigoare decât după ce va fi aprobată de Comisie și publicată în M. Of. al României (...).” Așa fiind, schema de ajutor de stat, având ca temei legal proiectul de hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice, avizată favorabil prin decizia Comisiei Europene, nu poate produce efecte juridice decât după adoptarea acestui act normativ intern. Contrar celor reținute de prima instanță, nu se poate aprecia că ar exista, în cadrul legislativ național, un act care reglementează domeniul specific al acordării, utilizării și controlului sumelor anulare destinate gestionării durabile a fondului forestier. Nu poate fi primită teza potrivit căreia, după intrarea în vigoare a O.G. nr. 14/2010, Normele metodologice adoptate prin H.G. nr. 861/2009 continuă să producă efecte juridice, reglementând metodologia de calcul al compensațiilor cuvenite proprietarilor de suprafețe forestiere cu funcție de protecție de tip T1 sau T2 și care nu pot recolta masa lemnoasă de pe acestea. Procedura internă necesară acordării ajutoarelor de stat vizate de Decizia Comisiei Europene nu a fost finalizată, în condițiile în care nu a fost adoptată și publicată în M. Of. al României H.G. pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare și control al ajutorului de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanță comunitară Natura 2000. Prin urmare, în prezent, nu există baza legală pentru acordarea compensațiilor, în lipsa hotărârii Guvernului cu obiectul de reglementare sus-menționat, excepția prematurității acțiunii fiind astfel întemeiată. Cu toate acestea, Înalta Curte observă că, întra-adevăr, așa cum s-a reținut și în decizia pronunțată de Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept invocată, este real faptul că situația juridică determinată de neîndeplinirea acestei condiții suspensive, respectiv adoptarea hotărârii Guvernului aflate în discuție, este aptă să lezeze dreptul la compensații pe care îl au proprietarii suprafețelor forestiere cu funcție de protecție de tip T1 sau T2 situate în siturile de importanță comunitară Natura 2000, însă, pentru această situație partea are la îndemână un alt remediu judiciar. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs; Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va modifica sentința atacată, în sensul că admite excepția prematurității și, în consecință, va respinge acțiunea. Totodată, va menține dispozițiile privind soluționarea excepțiilor în privința lipsei calității procesuale pasive și inadmisibilității acțiunii.