Decizia nr. 3339/2017 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, la data de 10 septembrie 2014, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice și Departamentul Pentru Ape, Păduri și Piscicultură, a solicitat anularea următoarelor acte administrative: adresele nr. 83302/IS din 04.08.2014, nr. 12540/CD din 12.08.2014 emise de DAPP și adresa 4253/AK din 18.08.2014 emisă de MMSC, prin care i s-a comunicat refuzul la solicitările cu privire la acordarea compensațiilor și dobânzilor aferente anului 2011; obligarea acestora, în solidar, la plata sumei de 181.547,15 RON reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care nu le-a putut recolta în calitate de proprietară pentru suprafața de pădure de 611,50 ha, situată în zona de conservare totală - tipul funcțional T1 și T2, cu titlu de compensații/despăgubiri datorită funcțiilor de protecție stabilite de amenajamentele silvice care au determinat restricții în recoltarea de masă lemnoasă, aferente anului 2011, dar și la plata dobânzii aferente debitului principal, calculată începând cu data de 20.02.2014 - dată la care creanța a devenit exigibilă. Totodată, reclamanta a solicitat obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 68 din 10 februarie 2015, Curtea de Apel Craiova a respins excepțiile invocate prin întâmpinare (excepția lipsei calității procesuale pasive și excepția prematurității), a admis, în parte, cererea reclamantei A. și a obligat pârâtul să-i plătească suma de 181.547,15 RON compensanții aferente anului 2011 și dobânda legală aferentă acestui debit începând cu 10.09.2014 și până la achitarea integrală a acestuia și a obligat pârâtul să plătească reclamantei suma de 5.370 RON cheltuieli de judecată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond, pârâtul Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor a formulat recurs, solicitând în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., admiterea recursului, casarea hotărârii recurate și, în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată. Recurentul-pârât a susținut că prima instanță în mod greșit a reținut că, prin simpla publicare în Jurnalul Național al Uniunii Europene a Deciziei Comisiei Europene nr. C(2012)5266 final din 19.07.2012, în mod implicit reclamantei i s-ar cuveni banii solicitați cu titlu de compensații în temeiul prevederilor Codului Silvic. A arătat că decizia respectivă prevede atât cerințele a căror îndeplinire condiționează acordarea compensațiilor, cât și perioada pentru care a fost emisă decizia, arătând, totodată, că, în speță, schema de ajutor de stat nu a fost publicată în Monitorul Oficial, iar termenul prevăzut de decizie a expirat la data de 31 decembrie 2013. De asemenea, a susținut recurentul că, în ceea ce privește justificarea pretențiilor reclamantei, instanța s-a limitat în a califica prematuritatea invocată de pârât ca fiind o apărare de fond fără a analiza dacă reclamanta a făcut dovada îndeplinirii cerințelor prevăzute de H.G. nr. 861/2009. În raport cu dispozițiile art. 6 din Anexa nr. 1 la Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 861/2009, recurentul a arătat că acordarea eventualelor compensații este condiționată de îndeplinirea anumitor cerințe prevăzute expres de actul normativ, iar, în speță, nu se regăsesc documente care să ateste dreptul de proprietate sau dreptul de administrare care să fundamenteze dreptul părții de a solicita compensațiile. A afirmat că raționamentul instanței este eronat, în condițiile în care se apreciază ca fiind legală eludarea unor etape din procedura de acordare a compensațiilor prin instituirea unei posibilități distincte de obținere a acestora printr-o acțiune în justiție împotriva ministerului, posibilitate care excede, însă, cadrului legal, prin intermediul căreia oricine poate solicita astfel de compensații, iar cuantumul acestora este lăsat la latitudinea subiectivă a părții, deoarece singurele entități care au expertiza necesară și competență în a se pronunța asupra veridicității celor solicitate de parte, pot fi ignorate, respectiv structurile teritoriale ale ministerului. Totodată, recurentul-pârât a susținut că soluția primei instanțe este eronată, întrucât instanța nu a analizat dacă sunt îndeplinite cerințele premergătoare formulării unei astfel de acțiuni, iar instanța de fond a reținut în mod greșit că ministerul nu a făcut dovada contrară calculului depus de reclamant, atât timp cât nu există cadrul legal pentru a stabili compensațiile prevăzute de art. 97 din Legea nr. 46/2008, întrucât nu au fost publicate în Monitorul Oficial normele metodologice prin care să se stabilească modalitatea de calcul al compensațiilor. Cu privire la dobânda legală, recurentul a criticat soluția instanței de fond, arătând, în esență, că nu sunt întrunite elementele răspunderii civile delictuale. Cu privire la cheltuielile de judecată, recurentul a susținut că nu este aplicabil art. 453 C. proc. civ., întrucât culpa procesuală nu aparține ministerului.

Apărările intimatei Legal citată, intimata-reclamantă A. nu a formulat întâmpinare față de cererea de recurs.

Procedura de soluționare a recursului 5.1 Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 22 februarie 2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ. Prin încheierea de la aceeași dată, instanța a dispus rectificarea citativului cauzei, în sensul menționării, în calitate de pârât, a Ministerului Apelor și Pădurilor, în locul Ministerului Mediului Apelor și Pădurilor. Prin încheierea din data de 31 mai 2017, completul de filtru a constatat, în raport de conținutul raportului, că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și pe cale de consecință, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., și a fixat termen pentru judecarea în fond. 5.2 Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, respectiv sentința recurată în raport de motivele de casare invocate de pârâtul Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor (în prezent Ministerul Apelor și Pădurilor), precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că recursul este fondat în limitele și pentru considerentele ce urmează. 5.2.1. Argumente de fapt și de drept relevante Intimata-reclamantă a supus controlului de legalitate exercitat de instanța de contencios administrativ refuzul nejustificat al autorităților publice pârâte privind avizarea și acordarea despăgubirilor reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care nu le-a putut recolta în calitate de proprietar pentru suprafața de pădure de 611,50 ha, situată în zona de conservare totală a Sitului Natura 2000 Nordul Gorjului de Est și Situl Gorjului de Est Parâng, în zona/tipul funcțional T2, aferente anului 2011, și a dobânzilor, refuz comunicat prin adresele nr. 83302/IS din 04.08.2014 și nr. 12540/CD din 12.08.2014 emise de DAPP și adresa nr. x/AK din 18.08.2014 emisă de MMSC. Cu prioritate, se constată că recurentul-pârât nu a formulat critici cu privire la soluția de respingere a excepției lipsei calității procesuale pasive a fostului Minister al Mediului și Schimbărilor Climatice, astfel că aceasta nu face obiectul controlului judiciar al instanței de recurs. Motivele de recurs privesc fondul cererii (inclusiv excepția prematurității care a fost analizată odată cu fondul litigiului dedus judecății) și se subsumează dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.. Aceste motive de recurs sunt fondate, întrucât prin decizia nr. 36 din 23 noiembrie 2015, ÎCCJ - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a stabilit că, pentru acordarea compensațiilor prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic, republicată, și de art. 4 lit. s) pct. 4 din O.G. nr. 14/2010 privind măsuri financiare pentru reglementarea ajutoarelor de stat acordate producătorilor agricoli, începând cu anul 2010, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 74/2010, cu modificările și completările ulterioare, după data de 1 ianuarie 2010, trebuie să existe decizia favorabilă a Comisiei Europene privind ajutorul de stat și să fie adoptate normele metodologice ulterioare, în condițiile art. 5 din Ordonanța Guvernului nr. 14/2010. Or, absența normelor metodologice anterior menționate a fost motivul refuzului de plată a compensațiilor, în speță. Așa cum s-a statuat prin decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție anterior menționată - hotărâre prealabilă pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, pronunțată în condițiile art. 521 C. proc. civ., - acordarea tuturor formelor de sprijin prevăzute de legislația națională se poate face, începând cu data de 1 ianuarie 2010, în baza alocațiilor bugetare, după parcurgerea procedurii de notificare a schemelor de ajutor de stat, conform Liniilor directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol și forestier 2007-2013 (publicate în Jurnalul Oficial al Comunității Europene, seria C, nr. 319 din 27 decembrie 2006) și adoptarea cadrului normativ intern pentru punerea în aplicare a acestora. Astfel, în baza prevederilor art. 176 din Liniile directoare, "Comisia va declara compatibile cu art. 87 alin. (3) lit. c) din Tratat ajutoarele de stat destinate împăduririi terenurilor agricole sau neagricole, instituirii de sisteme agroforestiere pe terenurile agricole, plăților Natura 2000 (...), dacă îndeplinesc condițiile enunțate la articolele 43-49 din Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 și nu depășesc intensitatea maximă prevăzută la articolele menționate." Pe aspectul analizat, pentru perioada de referință (2011), prezintă relevanță dispozițiile art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 117/2006 privind procedurile naționale în domeniul ajutorului de stat, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 137/2007, potrivit cărora "ajutorul de stat nou, supus obligației de notificare, nu poate fi acordat decât după autorizarea acestuia de către Comisia Europeană sau după ce acesta este considerat a fi fost autorizat." De asemenea, art. 6 alin. (2) din H.G. nr. 861/2009 stabilește în mod explicit faptul că "toate formele de sprijin prevăzute în Legea nr. 46/2008, cu modificările și completările ulterioare, vor fi continuate după data de 1 ianuarie 2010 numai după primirea deciziei favorabile a Comisiei Europene privind ajutoarele de stat." Prin O.G. nr. 14/2010 a fost stabilit cadrul juridic privind condițiile generale pentru acordarea ajutoarelor de stat în agricultură, în conformitate cu Liniile directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol și forestier 2007-2013. În concret, prin art. 4 lit. s) pct. 4 din acest act normativ se conferă Guvernului competența de a acorda forme de ajutor de stat pentru activitățile de dezvoltare rurală, respectiv pentru plățile Natura 2000. În continuare, prin art. 5 din O.G. nr. 14/2010 se menționează faptul că "normele metodologice privind modul de acordare a ajutoarelor de stat prevăzute la art. 4 se aprobă prin hotărâri ale Guvernului, cu respectarea prevederilor comunitare și naționale în domeniul ajutorului de stat, și reglementează scopul, obiectivul, durata, cuantumul ajutorului exprimat ca procent din cheltuiala eligibilă și valoare în RON, fluxurile financiare pentru acordarea ajutoarelor de stat, criteriile de eligibilitate, procedurile de implementare, supraveghere și control." Așadar, se poate observa că normele metodologice ce urmează a fi adoptate de către legiuitorul delegat au un rol determinant în individualizarea dreptului la compensații al beneficiarului, în condițiile în care au ca obiect de reglementare atât modul de calcul cât și criteriile de eligibilitate, procedurile de supraveghere și control. În baza celor două dispoziții normative anterior enunțate, a fost elaborat proiectul de hotărâre de Guvern privind Normele metodologice de acordare, utilizare și control a ajutorului de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanță comunitară Natura 2000 și a fost concepută schema de ajutor de stat pentru acordarea acestor compensații. Reprezentanța Permanentă a României pe lângă Uniunea Europeană a notificat Comisiei Europene schema de ajutor de stat, în conformitate cu prevederile art. 108 alin. (3) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene. Prin Decizia nr. C(2012)5166 final din data de 19 iulie 2012 (denumită în continuare, "Decizia Comisiei Europene"), Comisia Europeană a avizat favorabil schema de ajutor de stat prezentată în proiectul de hotărâre de Guvern anterior arătat, apreciind că ajutoarele prevăzute în cadrul acesteia sunt compatibile cu piața internă. Relevante în acest sens sunt dispozițiile pct. 5 din Decizia Comisiei Europene în care se arată că "temeiul juridic al schemei este proiectul de hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice pentru acordarea de ajutoare de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice și a costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor." Semnificative pe aspectul analizat sunt prevederile pct. 11 din Decizia Comisiei Europene în care se precizează faptul că "schema, care va expira la data de 31 decembrie 2013, nu va intra în vigoare decât după ce va fi aprobată de Comisie și publicată în Monitorul Oficial al României (...)." Ca atare, schema de ajutor de stat, având ca temei legal proiectul de hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice, avizată favorabil prin decizia Comisiei Europene, nu poate produce efecte juridice decât după adoptarea acestui act normativ intern. În raport de cele anterior prezentate, se apreciază că nu poate fi primită teza potrivit căreia, după intrarea în vigoare a O.G. nr. 14/2010, Normele metodologice adoptate prin H.G. nr. 861/2009 continuă să producă efecte juridice, reglementând metodologia de calcul a compensațiilor cuvenite proprietarilor de suprafețe forestiere cu funcție de protecție de tip T1 sau T2 și care nu pot recolta masa lemnoasă de pe acestea. Însă, se constată faptul că procedura internă necesară acordării ajutoarelor de stat vizate de Decizia Comisiei Europene nu a fost finalizată, în condițiile în care nu a fost adoptată și publicată în Monitorul Oficial al României Hotărârea de Guvern pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare și control a ajutorului de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanță comunitară Natura 2000. Ca atare, în prezent, așa cum s-a statuat de altfel și prin Decizia nr. 36 din 23 septembrie 2015 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în dosar nr. x/2015, la momentul formulării cererii de către intimată nu exista baza legală pentru acordarea compensațiilor, în lipsa hotărârii de Guvern cu obiectul de reglementare mai sus arătat. Pe cale de consecință, în lipsa cadrului normativ intern, nu se poate reține refuzul nejustificat de soluționare a cererii intimatei-reclamante având ca obiect acordarea de despăgubiri, pentru perioada 2011, reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care nu le-a putut recolta în calitate de proprietară, datorită funcțiilor de protecție stabilite de amenajamentele silvice, pentru suprafața de pădure de 611,50 ha, situată în zona de conservare totală a Sitului Natura 2000 Nordul Gorjului de Est și Situl Gorjului de Est Parâng. În fine, Înalta Curte reține faptul că Decizia Comisiei Europene nr. C (2016) 8769 final din data de 03.01.2017 și H.G. nr. 447 din 30.06.2017 pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare și control al compensațiilor reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice care determină restricții în recoltarea de masă lemnoasă nu sunt aplicabile în cauza de față, întrucât vizează despăgubirile ce pot fi acordate pentru perioada 2017-2020 (conform art. 12 din H.G.). Pe cale de consecință, recursul promovat de această autoritate publică centrală este fondat. 5.2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru aceste considerente, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (2) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Apelor și Pădurilor, va casa sentința recurată și, rejudecând, va admite excepția prematurității, invocată de pârât, și va respinge acțiunea reclamantei ca prematur formulată. În raport de soluția dată în rejudecare, Înalta Curte va respinge ca neîntemeiată cererea reclamantei de acordare a cheltuielilor de judecată.