ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 557/2017

Cererea de chemare în judecată Prin cererea formulată reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice și Departamentul Pentru Ape, Păduri și Piscicultură ca, prin hotărârea ce se va pronunța, să se dispună anularea următoarelor acte administrative: adresele nr. 83302/IS din 4 august 2014, nr. 12512/CD din 11 august 2014 emise de DAPP, prin care i s-a comunicat refuzul la solicitările cu privire la acordarea compensațiilor și dobânzilor aferente anului 2011; a solicitat totodată obligarea pârâtelor, în solidar, la plata sumei de 472.554,8 RON reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care nu le-a putut recolta în calitate de proprietară pentru suprafața de pădure de 1861,2 ha, situată în zona de conservare totală - tipul funcțional T1 și T2, cu titlu de compensații/despăgubiri datorită funcțiilor de protecție stabilite de amenajamentele silvice care au determinat restricții în recoltarea de masă lemnoasă, aferente anului 2011 dar și la plata dobânzii aferentă debitului principal calculată începând cu data de 20 februarie 2014, dată la care creanța a devenit exigibilă; cu obligarea pârâtelor la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

Soluția instanței de fond Prin Sentința civilă nr. 69 din 10 februarie 2015 Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal a respins excepțiile invocate prin întâmpinare, a admis, în parte, cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor - București a obligat pârâtul la plata către reclamantă a sumei de 472.554,80 RON reprezentând contravaloare compensații aferente anului 2011 precum și a dobânzii legale aferente debitului calculată de la data promovării cererii de chemare în judecată 4 septembrie 2014 și până la achitarea integrală a debitului, a obligat pârâtul la plata către reclamantă a sumei de 5.250 RON reprezentând cheltuieli de judecată și a respins cererea pârâtului de acordare a cheltuielilor de judecată.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond pârâtul Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor a declarat recurs. Recursul este întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. În motivarea recursului se arată că instanța de fond s-a rezumat la a stabili că prin simpla publicare a Deciziei Comisiei în Jurnalul Național al Uniunii Europene în mod implicit reclamantei i s-ar cuveni banii solicitați cu titlu de compensații în temeiul prevederilor Codului Silvic. Instanța nu a lecturat însă și cuprinsul Deciziei Comisiei, a cărei publicare o consideră suficientă pentru admiterea acțiunii reclamantei, lacună de natură a răsturna prezumția de legalitate a sentinței pronunțate. Astfel, Decizia amintită prevede atât cerințele a căror îndeplinire condiționează acordarea compensațiilor, cât și perioada pentru care a fost emisă respectiva Decizie. În acest sens se arată că la rubrica Durată și buget din cadrul Deciziei se indică expres că "Schema, care va expira la 31 decembrie 2013, nu va intra în vigoare decât după ce va fi aprobată de Comisie și publicată în Monitorul Oficial al României" . Or, în speța de față, Schema nici nu a fost publicată în Monitorul Oficial și nici nu se mai află înăuntrul termenului care a expirat la data de 31 decembrie 2013. De asemenea, nici cu privire la justificarea pretențiilor reclamantei instanța nu a aprofundat speța supusă judecății și s-a limitat în a califica prematuritatea invocată, ca fiind o apărare de fond, fără a cerceta amănunțit dacă reclamanta a făcut dovada îndeplinirii cerințelor prevăzute de H.G. nr. 861/2009. Potrivit H.G. nr. 861/2009 acordarea eventualelor compensații este condiționată de îndeplinirea anumitor cerințe prevăzute expres de actul normativ, or, în prezenta cauză, în afara unor documente apreciate de reclamantă ca fiind relevante nu se regăsesc nici măcar documente care sa ateste dreptul de proprietate sau copie de pe contractul de administrare care să ateste dreptul părții de a solicita astfel de compensații. În opinia recurentului, raționamentul instanței este unul deficitar, în condițiile în care apreciază ca fiind legala eludarea unor etape din procedura de acordare a acestor compensații prin instituirea unei posibilități distincte de obținere a acestora printr-o acțiune în instanță împotriva Ministerului. Acele structuri teritoriale ce, în opinia primei instanțe, ar putea fi ignorate în etapele ce ar fi trebuit parcurse de reclamantă pentru obținerea compensațiilor au un rol determinant în demersul acestui tip de spețe prin aceea că sunt singurele în măsură să confirme și să valideze cererile de acest gen. Conform art. 6 Anexa 1 din H.G. nr. 861/2009, autoritatea publică teritorială este cea care transmite documentația, completă și aprobată, autorității publice centrale care răspunde de silvicultură, fiind și singura în măsură să se pronunțe asupra conformității aspectelor solicitate de parte. Or, aprecierea de către instanță ca fiind inutilă parcurgerea acestei etape, respectiv de a ignora rolul esențial al unităților teritoriale, respectiv ITRSV-urilor, recurentul consideră ca fiind o alegație lipsită de orice minimă susținere juridică. Instanța nu face decât să instituie o nouă posibilitate ce excede, însă, cadrului legal în domeniu, posibilitate prin intermediul căreia oricine poate solicita astfel de compensații fie că i se cuvin fie că nu, iar, totodată, cuantumul acestor compensații este lăsat la latitudinea subiectivă a părții, deoarece singurele entități care au expertiza necesară și competență în a se pronunța asupra veridicității celor solicitate de parte, pot fi ignorate (respectiv structurile teritoriale - ITRSV-urile). În mod greșit instanța de fond a menționat că ministerul nu a depus dovada contrară calculului depus de reclamant la dosarul cauzei, atât timp cât nu există cadrul legal pentru a stabili compensațiile reglementate de art. 97 din Legea nr. 46/2008, întrucât nu s-au publicat în Monitorul Oficial Normele Metodologice prin care să se stabilească modalitatea de calcul a compensațiilor. Instanța a luat ca fiind corect întocmit calculul depus de reclamantă doar prin prisma faptului că ele nu au fost contestate de către pârâții din litigiu care oricum nu aveau posibilitatea de a le contesta atât timp cât nu au o astfel de competență în materie, art. 6 lit. e) din Anexa 1 din H.G. nr. 861/2009 fiind explicit în acest sens și stabilind în mod expres că fișa de calcul trebuie "avizată de structurile teritoriale de specialitate din subordinea autorității publice centrale care răspunde de silvicultură". Nu se poate vorbi de răspundere civilă delictuală, dacă nu s-a produs un prejudiciu. Prejudiciul ca element esențial al răspunderii delictuale constă în rezultatul, în efectul negativ suferit de o anumită persoană, ca urmare a faptei ilicite săvârșite de o alta persoană. Despăgubirea care se acordă în cazul răspunderii civile delictuale este întotdeauna patrimonială, fie că această despăgubire constă în repararea în natură a pagubei suferite, fie că ea constă în echivalentul bănesc al acestei pagube. Pentru obligarea la plata despăgubirilor este necesar că prejudiciul să fi fost produs printr-o faptă ilicită. Fapta ilicită, ca element al răspunderii civile delictuale, este definită ca fiind orice faptă prin care, încălcându-se normele dreptului obiectiv, sunt cauzate prejudicii dreptului subiectiv aparținând unei persoane. Cu privire la cheltuielile de judecată, recurentul arată că nu este aplicabil art. 453 din C. proc. civ., întrucât culpa procesuală pentru pornirea acestui proces nu îi aparține și solicită respingerea acestui capăt de cerere ca neîntemeiat.

Apărările formulate în cauză Intimata A. nu a formulat întâmpinare la recursul formulat în cauză.

Procedura derulată în recurs Raportul asupra admisibilității în principiu a recursului, întocmit potrivit dispozițiilor art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru și comunicat părților în baza Încheierii de ședință din data de 18 mai 2016, potrivit art. 493 alin. (4) C. proc. civ. La termenul din 16 februarie 2017 având în vedere că în raport s-a considerat că recursul este admisibil, iar problema de drept care se pune în recurs nu este controversată, s-a considerat, de către toți membrii completului, că se poate face aplicarea prevederilor art. 493 alin. (6) C. proc. civ.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a constatat că, în cauză, motivul de recurs invocat, prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. este întemeiat, și că instanța de fond a făcut, prin sentința pronunțată, prin raportare la circumstanțele de fapt ale litigiului, o greșită interpretare și aplicare a normelor de drept material aplicabile. Astfel, prin Decizia nr. 36 din 23 noiembrie 2015, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a stabilit că, pentru acordarea compensațiilor prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic, republicată, și de art. 4 lit. s) pct. 4 din O.G. nr. 14/2010 privind măsuri financiare pentru reglementarea ajutoarelor de stat acordate producătorilor agricoli, începând cu anul 2010, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 74/2010, cu modificările și completările ulterioare, după data de 1 ianuarie 2010, trebuie să existe decizia favorabilă a Comisiei Europene privind ajutorul de stat și să fie adoptate normele metodologice ulterioare, în condițiile art. 5 din O.G. nr. 14/2010. Or, absența normelor metodologice anterior menționate a fost motivul refuzului de plată a compensațiilor, prin adresa contestată comunicându-se reclamantului imposibilitatea acordării compensațiilor solicitate ca urmare a faptului că nu a fost elaborată metodologia de calcul a acestora. Astfel, prin Adresele nr. 83302/IS din 4 august 2014, nr. 12494/CD din 11 august 2014, emise de Departamentul pentru Ape, Păduri și Piscicultură, respectiv nr. 35139/MN din 26 august 2013 emisă de Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice raportat la anul 2013 pârâtele i-au comunicat refuzul la solicitările sus menționate cu privire la acordarea compensațiilor și dobânzilor aferente anului 2011. Așa cum s-a reținut în considerentele deciziei Înaltei Curți de Casație și Justiție anterior menționate, hotărâre prealabilă pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, pronunțată în condițiile art. 521 C. proc. civ., plata compensațiilor este condiționată de adoptarea normelor metodologice, contrar celor reținute de către prima instanță. În concordanță cu considerentele Deciziei nr. 36/2015, instanța de control judiciar reține că măsurile de compensare, sub forma ajutorului de stat, stabilite prin dispozițiile art. 97 alin. (1) lit. b) din C. silvic, au ca obiectiv acoperirea costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanță comunitară Natura 2000. Prin H.G. nr. 861/2009 au fost aprobate Normele metodologice de acordare, utilizare și control al sumelor anuale destinate gestionării durabile a fondului forestier proprietate privată a persoanelor fizice și juridice și a celui proprietate publică și privată a unităților administrativ-teritoriale. Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a comunicat Comisiei Europene, în anul 2007, măsurile de sprijin existente în domeniul agriculturii, dezvoltării rurale, precum și cele aplicabile în sectorul forestier, prevăzute în H.G. nr. 1.071/2006 privind aprobarea Normelor metodologice pentru acordarea, utilizarea și controlul sumelor destinate proprietarilor de păduri pentru gestionarea durabilă a acestora (care a fost abrogată prin Hotărârea Guvernului nr. 861/2009). Până la data de 31 decembrie 2009, nu s-a pus problema conformării măsurilor de ajutor de stat aflate în discuție cu legislația europeană, în acest sens fiind prevederile anexei nr. V pct. 3 "Agricultura" lit. (b) din Tratatul privind aderarea Bulgariei și României la Uniunea Europeană, ratificat prin Legea nr. 157/2005, potrivit cărora ajutoarele acordate înainte de data aderării sunt calificate ca "ajutoare existente", în înțelesul art. III - 168 alin. (1) din Tratatul de instituire a unei Constituții pentru Europa, "până la sfârșitul celui de-al treilea an de la data aderării". Acest aspect a fost recunoscut atât în practica administrativă a instituțiilor publice cu competențe în domeniu, cât și în jurisprudența instanțelor de contencios administrativ. Prin urmare, Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 861/2009 se înscriu în cadrul de reglementare al "ajutoarelor de stat existente" până la sfârșitul anului 2009. Acordarea tuturor formelor de sprijin prevăzute de legislația națională se poate face, începând cu data de 1 ianuarie 2010, în baza alocațiilor bugetare, după parcurgerea procedurii de notificare a schemelor de ajutor de stat, conform Liniilor directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol și forestier 2007 - 2013 (publicate în Jurnalul Oficial al Comunității Europene, seria C, nr. 319 din 27 decembrie 2006), și adoptarea cadrului normativ intern pentru punerea în aplicare a acestora. Astfel, în baza prevederilor art. 176 din Liniile directoare, "Comisia va declara compatibile cu articolul 87 alin. (1) (3) litera c) din Tratat ajutoarele de stat destinate împăduririi terenurilor agricole sau neagricole, instituirii de sisteme agroforestiere pe terenurile agricole, plăților Natura 2000 (...), dacă îndeplinesc condițiile enunțate la articolele 43 - 49 din Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 și nu depășesc intensitatea maximă prevăzută la articolele menționate." Pe aspectul analizat, pentru perioada de referință (2010-2013), prezintă relevanță dispozițiile art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 117/2006 privind procedurile naționale în domeniul ajutorului de stat, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 137/2007, potrivit cărora "ajutorul de stat nou, supus obligației de notificare, nu poate fi acordat decât după autorizarea acestuia de către Comisia Europeană sau după ce acesta este considerat a fi fost autorizat." De asemenea, art. 6 alin. (2) din H.G. nr. 861/2009 stabilește în mod explicit faptul că "toate formele de sprijin prevăzute în Legea nr. 46/2008, cu modificările și completările ulterioare, vor fi continuate după data de 1 ianuarie 2010 numai după primirea deciziei favorabile a Comisiei Europene privind ajutoarele de stat." Prin O.G. nr. 14/2010 a fost stabilit cadrul juridic privind condițiile generale pentru acordarea ajutoarelor de stat în agricultură, în conformitate cu Liniile directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol și forestier 2007 - 2013. În concret, prin art. 4 lit. s) pct. 4 din acest act normativ se conferă Guvernului competența de a acorda forme de ajutor de stat pentru activitățile de dezvoltare rurală, respectiv pentru plățile Natura 2000. În continuare, prin art. 5 din O.G. nr. 14/2010 se menționează faptul că "normele metodologice privind modul de acordare a ajutoarelor de stat prevăzute la art. 4 se aprobă prin hotărâri ale Guvernului, cu respectarea prevederilor comunitare și naționale în domeniul ajutorului de stat, și reglementează scopul, obiectivul, durata, cuantumul ajutorului exprimat ca procent din cheltuiala eligibilă și valoare în RON, fluxurile financiare pentru acordarea ajutoarelor de stat, criteriile de eligibilitate, procedurile de implementare, supraveghere și control." Așadar, se poate observa că normele metodologice ce urmează a fi adoptate de către legiuitorul delegat au un rol determinant în individualizarea dreptului la compensații al beneficiarului, în condițiile în care au ca obiect de reglementare atât modul de calcul, cât și criteriile de eligibilitate, procedurile de supraveghere și control. În baza celor două dispoziții normative anterior enunțate a fost elaborat proiectul de hotărâre a Guvernului privind Normele metodologice de acordare, utilizare și control al ajutorului de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanță comunitară Natura 2000, și a fost concepută schema de ajutor de stat pentru acordarea acestor compensații. Reprezentanța Permanentă a României pe lângă Uniunea Europeană a notificat Comisiei Europene schema de ajutor de stat, în conformitate cu prevederile art. 108 alin. (3) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene. Prin Decizia nr. C (2012) 5166 final din data de 19 iulie 2012, Comisia Europeană a avizat favorabil schema de ajutor de stat prezentată în proiectul de hotărâre a Guvernului anterior arătat, apreciind că ajutoarele prevăzute în cadrul acesteia sunt compatibile cu piața internă. Prin pct. 5 al deciziei, se arată că "temeiul juridic al schemei este proiectul de hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice pentru acordarea de ajutoare de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice și a costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor." La pct. 6 din aceeași decizie, se precizează cuantumul ajutorului compensatoriu, elementele formulei de calcul, cu referire la datele extrase din lucrarea "Statistica activităților din silvicultură în 2010", iar la pct. 7 din decizie se menționează că ajutorul se aplică suprafețelor forestiere cu funcție de protecție de tip T1 sau T2 situate în întregime în zona Natura 2000. Semnificative pe aspectul analizat sunt prevederile pct. 11 din Decizia Comisiei Europene în care se precizează faptul că "schema, care va expira la data de 31 decembrie 2013, nu va intra în vigoare decât după ce va fi aprobată de Comisie și publicată în Monitorul Oficial al României (...)." Ca atare, schema de ajutor de stat, având ca temei legal proiectul de hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice, avizată favorabil prin decizia Comisiei Europene, nu poate produce efecte juridice decât după adoptarea acestui act normativ intern. Prin urmare, contrar celor reținute de prima instanță, nu se poate aprecia că ar exista, în cadrul legislativ național, un act care reglementează domeniul specific al acordării, utilizării și controlului sumelor anuale destinate gestionării durabile a fondului forestier. Nu poate fi primită teza potrivit căreia, după intrarea în vigoare a O.G. nr. 14/2010, Normele metodologice adoptate prin Hotărârea Guvernului nr. 861/2009 continuă să producă efecte juridice, reglementând metodologia de calcul al compensațiilor cuvenite proprietarilor de suprafețe forestiere cu funcție de protecție de tip T1 sau T2 și care nu pot recolta masa lemnoasă de pe acestea. Procedura internă necesară acordării ajutoarelor de stat vizate de Decizia Comisiei Europene nu a fost finalizată, în condițiile în care nu a fost adoptată și publicată în Monitorul Oficial al României hotărârea Guvernului pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare și control al ajutorului de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanță comunitară Natura 2000. Ca atare, în prezent, nu există baza legală pentru acordarea compensațiilor, în lipsa hotărârii Guvernului cu obiectul de reglementare mai sus arătat, fiind întemeiată excepția prematurității acțiunii. În altă ordine de idei, după cum s-a reținut și în decizia pronunțată de Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept invocată anterior, este real faptul că situația juridică determinată de neîndeplinirea acestei condiții suspensive, respectiv adoptarea hotărârii Guvernului aflate în discuție, este aptă să lezeze dreptul la compensații pe care îl au proprietarii suprafețelor forestiere cu funcție de protecție de tip T1 sau T2 situate în siturile de importanță comunitară Natura 2000, însă, pentru aceasta există un alt remediu judiciar. Prin urmare, instanța constată că susținerile și criticile recurentului sunt întemeiate, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre nelegală.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința recurată și, rejudecând, va respinge acțiunea reclamantei ca prematur formulată.